Résumé juridique
Août 2023
Kovačević c. Bosnie-Herzégovine - 43651/22
Arrêt 29.8.2023 [Section IV]
Article 1 du Protocole n° 12
Interdiction générale de la discrimination
Impossibilité pour le requérant, par l’effet d’un ensemble de critères géographiques et ethniques, de voter pour les candidats de son choix lors des élections législatives et présidentielles au niveau national : violation
En fait – Le requérant est un ressortissant de Bosnie-Herzégovine et réside à Sarajevo, c’est-à-dire sur le territoire de la Fédération. Il apparaît que l’intéressé ne déclare pas d’appartenance à l’un des « peuples constituants » du pays (les Bosniaques, les Croates et les Serbes) ni à aucun autre groupe ethnique. La combinaison des conditions de résidence et d’appartenance ethnique a eu pour effet de l’empêcher de voter pour les candidats de son choix aux dernières élections législatives et présidentielles de Bosnie-Herzégovine, qui se sont tenues en 2022.
En droit – Article 1 du Protocole no 12 :
a) En ce qui concerne le grief relatif à la composition de la Chambre des peuples de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine –
i) Sur l’applicabilité – Le droit du requérant de voter aux dernières élections de l’Assemblée du canton de Sarajevo et, indirectement, aux élections de la seconde chambre du Parlement national – la Chambre des peuples de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine, ci-après la « Chambre des peuples » – était clairement prévu par le droit interne. Par conséquent, le grief du requérant consistant à dire qu’il a subi une discrimination dans la jouissance de ce droit porte sur un « droit prévu par la loi ». En outre, eu égard à ses pouvoirs, la Chambre des peuples remplit pour le compte des citoyens des fonctions qui relèvent d’obligations juridiques et de l’exercice de pouvoirs discrétionnaires. La capacité du requérant à exercer une influence sur les décisions qui le concernent, ou concernent des personnes dans la même situation que lui, se trouve réduite par le fait qu’il n’a pas eu, et n’a toujours pas, la possibilité de participer à l’exercice d’aucune de ces compétences. Par conséquent, l’article 1 du Protocole no 12 est applicable.
ii) Sur le fond – La Chambre des peuples est composée de quinze délégués : cinq Bosniaques et cinq Croates de la Fédération, et cinq Serbes de la Republika Srpska. Afin de participer indirectement à l’élection des délégués bosniaques et croates de la Chambre des peuples, le requérant devait, lors de l’élection de l’assemblée de son canton (l’Assemblée du canton de Sarajevo), voter pour des personnes ayant déclaré appartenir au peuple bosniaque ou au peuple croate : en effet, ce sont les « caucus » bosniaque et croate de cette Assemblée qui élisent les délégués bosniaques et croates de la Chambre des peuples du Parlement de la Fédération, lesquels élisent ensuite les délégués bosniaques et croates de la Chambre des peuples (de l’Assemblée parlementaire). Il résulte de la combinaison de ces conditions de résidence et d’appartenance ethnique qu’en tant que résident de la Fédération, le requérant n’a pas pu participer à l’élection des délégués serbes de la Chambre des peuples. L’argument du Gouvernement selon lequel le requérant aurait pu modifier sa domiciliation n’est nullement convaincant, dès lors qu’une fausse déclaration de domicile constitue une infraction et que les prestations sociales sont strictement conditionnées au lieu de résidence et qu’elles ne sont pas identiques dans tout le pays. Par conséquent, le requérant a été traité différemment des résidents de la Fédération qui déclarent appartenir au peuple bosniaque ou au peuple croate, ainsi que des résidents de la Republika Srpska qui déclarent appartenir au peuple serbe.
La Cour est consciente de l’histoire de ce pays, et en particulier du fait que les mécanismes électoraux susmentionnés ont été conçus dans le but de mettre fin à un conflit violent marqué par des faits de génocide et d’« épuration ethnique ». Ce conflit fut d’une nature telle qu’il était nécessaire d’obtenir l’accord des « peuples constituants » pour que la paix puisse être assurée. On peut donc concevoir que l’existence d’une seconde chambre composée uniquement de représentants de ces trois peuples aurait pu être acceptable dans le cas particulier de la Bosnie-Herzégovine si les compétences de cette chambre avaient été limitées à l’exercice par les « peuples constituants » d’un droit de veto au nom d’intérêts nationaux vitaux, précisément, étroitement et strictement définis. Or, la Chambre des peuples est actuellement dotée des pleins pouvoirs législatifs et la Constitution dispose que chaque texte de loi doit être approuvé par les deux chambres. Dans ces conditions, il est de la plus haute importance que toutes les composantes de la société soient représentées à la Chambre des peuples. À cet égard, outre qu’ils excluent certains citoyens de cette chambre en raison de leur appartenance ou non-appartenance ethnique, les mécanismes en vigueur accordent davantage d’importance aux intérêts ethniques et à leur représentation qu’aux considérations politiques, économiques, sociales ou philosophiques et à leur représentation. Il en résulte une amplification des divisions ethniques dans le pays et une atteinte au caractère démocratique des élections.
L’argument du Gouvernement consistant à dire que le moment n’est pas encore venu d’introduire un système politique qui serait un simple reflet de la règle majoritaire a déjà été rejeté par la Cour. Dans l’arrêt Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine [GC], elle a jugé que si la Convention n’impose pas à l’État défendeur d’abandonner totalement les mécanismes de partage du pouvoir qui lui sont propres, les avis de la Commission de Venise montrent clairement que des mécanismes de partage du pouvoir sont envisageables qui ne conduisent pas automatiquement à l’exclusion totale des représentants des autres communautés. Dans Zornić c. Bosnie-Herzégovine, la Cour a par ailleurs noté que, dix-huit ans après la fin du conflit tragique qui a sévi en Bosnie-Herzégovine, le moment était venu d’adopter un système politique apte à offrir à tout citoyen de ce pays le droit de se porter candidat à la présidence du pays et à la Chambre des peuples sans distinction fondée sur l’appartenance ethnique, et sans que les peuples constituants se voient accorder des droits spéciaux dont les minorités ou d’autres citoyens seraient privés.
La Cour ne voit pas de raison de s’écarter de cette jurisprudence, alors que parmi les principales obligations souscrites par la Bosnie-Herzégovine au moment de son adhésion figurait une réforme du système électoral. Elle ne voit pas non plus de raison de s’écarter de la conclusion de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine selon laquelle la situation examinée dans l’affaire Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique était sensiblement différente du système électoral national reposant sur la notion de « peuples constituants ». Enfin, même si la Convention n’interdit pas aux Parties contractantes de traiter des groupes de manière différenciée pour corriger des « inégalités factuelles » entre eux, aucun des « peuples constituants » ne se trouve dans la situation d’une minorité menacée et devant lutter pour la préservation de son existence. Au contraire, les « peuples constituants » bénéficient à l’évidence d’une position privilégiée dans le système politique actuel.
Conclusion : violation (six voix contre une).
b) En ce qui concerne le grief relatif aux restrictions au droit de vote découlant de la composition de la présidence de Bosnie-Herzégovine – La présidence de Bosnie-Herzégovine comprend trois membres : un Bosniaque et un Croate, tous deux élus au suffrage direct par les électeurs résidant sur le territoire de la Fédération, et un Serbe, élu au suffrage direct par les électeurs résidant sur le territoire de la Republika Srpska. Le constat selon lequel la combinaison des conditions de résidence et d’appartenance ethnique constitue un traitement discriminatoire emportant violation de l’article 1 du Protocole no 12, formulé par la Cour en ce qui concerne le droit de participer à l’élection des membres de la Chambre des peuples, vaut également en ce qui concerne le droit de vote aux élections à la présidence de Bosnie-Herzégovine. Le requérant n’a pas eu la possibilité de voter pour des personnes ne déclarant d’appartenance à aucun des « peuples constituants » (puisque ces personnes n’ont même pas le droit de se présenter à ces élections). En outre, le requérant, puisqu’il réside sur le territoire de la Fédération, n’a pas eu le droit de voter pour les candidats déclarant appartenir au peuple serbe. Par conséquent, et contrairement aux personnes résidant sur le territoire de la Fédération qui déclarent appartenir au peuple bosniaque ou au peuple croate ainsi qu’aux personnes résidant sur le territoire de la Republika Srpska qui déclarent appartenir au peuple serbe, le requérant n’est pas véritablement représenté au sein de la présidence collégiale. Il fait donc l’objet d’un traitement différent en raison de son lieu de résidence et de considérations ethniques. Or la présidence est un organe politique de l’État, et la politique qu’elle mène et les décisions qu’elle prend affectent tous les citoyens de Bosnie-Herzégovine, qu’ils résident sur le territoire de la Fédération, sur celui de la Republika Srpska ou sur celui du district de Brčko. Il est donc évident que l’activité politique de la présidence collégiale de l’État concerne le requérant. La Cour considère qu’un régime politique véritablement démocratique est le mieux à même d’assurer la paix et le dialogue, et que la possibilité d’exercer librement le droit de vote est l’un des piliers d’un tel régime. Par conséquent, nul ne devrait être forcé à voter en fonction de critères ethniques imposés, sans lien avec ses opinions politiques. Si un système de représentation ethnique devait être maintenu sous une forme ou sous une autre, il devrait être secondaire par rapport à la représentation politique, ne devrait pas emporter de discrimination à l’égard du groupe des « autres et citoyens de Bosnie-Herzégovine », et devrait inclure une représentation ethnique de l’ensemble du territoire de l’État.
Conclusion : violation (six voix contre une).
Article 41 : aucune demande formulée pour dommage.
(Voir aussi Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique, 9267/81, 2 mars 1987 ; Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine [GC], 27996/06 et 34836/06, 22 décembre 2009, Résumé juridique ; Zornić c. Bosnie-Herzégovine, 3681/06, 15 juillet 2014, Résumé juridique ; Pilav c. Bosnie-Herzégovine, 41939/07, 9 juin 2016, Résumé juridique).
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