Kövesi c. Roumanie

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 240

Mai 2020

Kövesi c. Roumanie - 3594/19

Arrêt 5.5.2020 [Section IV]

Article 6

Procédure civile

Article 6-1

Accès à un tribunal

Impossibilité pour la procureure principale de contester effectivement sa révocation précoce : violation

Article 10

Article 10-1

Liberté d'expression

Révocation précoce de la procureure principale à la suite de critiques qu’elle avait formulées contre des réformes législatives  : violation

En fait – En 2013, la requérante fut nommée procureure principale de la Direction nationale anticorruption (« la DNA ») par le président de la République roumaine pour un mandat de trois ans. En 2016, le Conseil supérieur de la magistrature (« le CSM ») (organe chargé de la gestion et du régime disciplinaire des magistrats) émit un avis favorable sur la proposition du ministère de la Justice de reconduire la requérante pour un autre mandat de trois ans.

Des élections législatives eurent lieu en décembre 2016. Une nouvelle majorité parlementaire fut élue et un nouveau gouvernement fut formé. En août 2017, le ministère de la Justice annonça une vaste réforme du système judiciaire. Cette réforme et le processus législatif correspondant furent critiqués en Roumanie et dans le monde. 

En février 2018, le ministère de la Justice fit parvenir au CSM un rapport dans lequel il proposait de révoquer la requérante et évoquait des déclarations publiques qu’elle avait faites sur les réformes. Le CSM décida à la majorité de ne pas approuver cette proposition de révocation et le président de la République refusa également la révocation. Le Premier ministre saisit la Cour constitutionnelle pour qu’elle résolût le conflit constitutionnel provoqué par le refus du président. Celle-ci constata l’existence d’un conflit constitutionnel et ordonna au président de promulguer le décret qui révoquait la requérante de sa fonction de procureure principale de la DNA.

Le 9 juillet 2018, la requérante fut révoquée de sa fonction par décret présidentiel.

Law – Article 6

a) Sur l’applicabilité

i. Sur l’existence d’un droit – Si l’accès aux fonctions exercées par la requérante constitue en principe un privilège qui peut être octroyé à la discrétion de l’autorité compétente et qui ne peut être imposé judiciairement, il ne saurait en aller de même de la cessation de cette fonction. La révocation anticipée de la requérante a eu un effet déterminant sur sa situation personnelle et professionnelle, l’empêchant de continuer de remplir certaines fonctions. Il existait donc une contestation réelle et sérieuse relative à un « droit » que la requérante aurait pu faire valoir de manière défendable en droit interne, notamment le droit de ne pas être révoquée de ses fonctions en dehors des situations spécifiquement prévues par la loi.

ii. Sur le caractère civil du droit – En principe, les différends entre l’État et ses agents entrent dans le champ d’application de l’article 6, sauf lorsque les deux conditions cumulatives énoncées par la Grande Chambre dans l’arrêt Vilho Eskelinen et autres c. Finlande sont remplies. Premièrement, le droit interne doit expressément exclure l’accès à un tribunal s’agissant du poste ou de la catégorie de salariés dont relève l’agent. Deuxièmement, cette exclusion doit reposer sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’État.

En l’espèce, aucune disposition du droit interne n’excluait « expressément » l’accès de la requérante à un tribunal. Au contraire, une loi interne prévoyait expressément le droit de saisir un tribunal de questions relatives à la carrière des procureurs. La première condition énoncée dans l’arrêt Eskelinen n’est donc pas remplie.

Ce constat est suffisant pour conclure à l’applicabilité du volet civil de l’article 6 § 1. En l’espèce, la Cour juge néanmoins utile de continuer l’analyse et d’examiner si la deuxième condition énoncée dans l’arrêt Eskelinen est remplie. Dans un système juridique dans lequel la révocation du procureur principal de la DNA est décidée par le président de la République sur proposition du ministère de la Justice et avec l’aval du CSM, il ne peut être dit que l’absence de contrôle juridictionnel de la légalité de la décision serve l’intérêt de l’État. Les hauts magistrats – comme les autres citoyens – ont droit à une protection contre l’arbitraire du pouvoir exécutif, et seul un contrôle de la légalité de la décision de révocation effectué par un tribunal indépendant peut garantir l’effectivité de ce droit. La décision de la Cour constitutionnelle concernant les compétences des différents organes constitutionnels ne prive pas cet argument de sa pertinence. La seconde condition n’est donc pas remplie.

Conclusion : article 6 applicable.

b) Sur le fond – Le Gouvernement reconnaît l’absence de contrôle juridictionnel en l’espèce, mais il l’explique par le fait que la requérante n’a pas utilisé les diverses voies de recours à sa disposition.

S’agissant de la possibilité pour la requérante de contester en justice le rapport dans lequel le ministère de la Justice propose sa révocation, la Cour constitutionnelle a estimé que le rapport était en lui-même dépourvu d’effet puisqu’il n’était qu’un acte préalable à l’adoption du décret présidentiel. De surcroît, même en supposant qu’un recours contre l’acte en question ait pu être jugé recevable par un tribunal administratif, il ressort des pièces produites par le Gouvernement que sur l’ensemble du territoire, des organisations gouvernementales ont tenté d’engager ce type de recours en vain. En outre, aucun autre exemple de procédure administrative engagée contre un document similaire n’a été présenté. En conséquence, il n’est pas établi que dans les circonstances de l’espèce, l’introduction d’un recours contre le rapport du ministère de la Justice devant un tribunal administratif aurait constitué une voie de recours effective.

Le droit de contester devant un tribunal les décisions du CSM relatives à la carrière et aux droits des procureurs est expressément prévu par la loi. La requérante n’avait cependant aucun intérêt à contester la décision du CSM puisqu’elle lui était favorable.

S’agissant du décret de révocation promulgué par le président, le droit interne prévoit une possibilité de saisir un tribunal administratif d’un recours contre toute décision administrative, et un décret présidentiel constitue une décision administrative au sens de ce droit. Toutefois, les exemples produits par le Gouvernement concernent des situations qui ne sont pas comparables à celle de la requérante. La Cour constitutionnelle a considéré que ce recours ne contrôlait que la légalité stricto sensu du décret. Dès lors, étant donné les limites fixées par la Cour constitutionnelle, un recours devant les juridictions administratives n’aurait permis qu’un examen de la légalité externe du décret, si bien que le contrôle n’aurait été qu’un contrôle formel. Ce mécanisme d’examen ne saurait donc passer pour un recours effectif concernant l’élément central du grief de la requérante – le fait que sa révocation constituait une sanction disciplinaire non prévue par la loi, motivée par les opinions qu’elle avait publiquement exprimées dans le contexte de réformes de la législation –, lequel appelait un examen du fond et de la légalité interne du décret présidentiel en cause.

En conséquence, la requérante a été privée d’accès à un recours interne permettant de contester de manière effective devant un tribunal les griefs qu’elle entendait réellement soulever, à savoir les raisons de sa révocation de la fonction de procureure principale. Le seul contrôle juridictionnel possible ne consistait qu’en un examen formel du décret de révocation, tout examen du bien-fondé des raisons invoquées, de la pertinence des faits allégués pour révoquer l’intéressée ou du respect des conditions légales de validité du décret ayant été exclu. Par conséquent, l’étendue du contrôle juridictionnel accessible à la requérante dans les circonstances de l’espèce ne peut être considérée comme suffisante.

La Cour rejette l’exception de non-épuisement des voies de recours soulevée par le Gouvernement et conclut que l’État défendeur a porté atteinte à la substance même du droit d’accès à un tribunal de la requérante en raison des limites fixées par la décision de la Cour constitutionnelle à l’examen de cette affaire.

Conclusion : violation (unanimité).

Article 10 : La cessation anticipée du mandat de la requérante constitue une ingérence dans le droit de l’intéressée à la liberté d’expression. Rien ne permet d’établir que la mesure litigieuse visait à préserver la prééminence du droit ou  poursuivait un quelconque autre but légitime. Elle a été prise parce que la requérante avait exercé son droit à la liberté d’expression. Dans les affaires dans lesquelles elle a estimé que l’ingérence constatée ne poursuivait pas un but légitime, la Cour a conclu à une violation sans autre examen. Toutefois, dans les circonstances de l’espèce, elle juge utile de rechercher si l’ingérence était nécessaire dans une société démocratique.

L’ingérence en cause a été provoquée par l’avis et les critiques exprimés publiquement par la requérante. La Cour attache une importante toute particulière au poste occupé par la requérante, dont les fonctions et missions impliquaient qu’elle exprimât un avis sur les réformes législatives susceptibles d’avoir un impact sur l’appareil judiciaire et son indépendance et, plus précisément, sur la lutte contre la corruption menée par son service. Les opinions qu’elle a exprimées et déclarations qu’elle a faites ne contenaient pas d’attaques contre d’autres membres de l’appareil judiciaire et ne critiquaient pas le traitement par le système judiciaire d’affaires pendantes. Elle s’est bornée à émettre des critiques d’un point de vue strictement professionnel. En conséquence, la position et les déclarations de la requérante, qui s’inscrivaient incontestablement dans le cadre d’un débat sur des questions d’intérêt public, appelaient un degré de protection élevé de sa liberté d’expression et un contrôle strict de toute ingérence dans l’exercice de cette liberté, ce qui implique que les autorités de l’État défendeur ne disposaient que d’une marge d’appréciation étroite.

La requérante resta procureure mais fut finalement révoquée de sa fonction de procureure principale avant la fin de son mandat. Cette révocation et les raisons invoquées pour la justifier ne sont guère conciliables avec l’importance particulière qu’il faut attacher au pouvoir judiciaire, branche indépendante du pouvoir étatique, et au principe de l’indépendance du parquet, qui est essentiel à la préservation de l’indépendance de la justice. Il apparaît donc que la révocation anticipée de la requérante était contraire au but que constitue la préservation de l’indépendance de la justice. Elle constituait en outre une sanction particulièrement sévère, qui a sans nul doute exercé un « effet dissuasif » en ce qu’elle était de nature à décourager, non seulement la requérante mais aussi d’autres procureurs et des juges, de participer au débat public sur les réformes législatives concernant le système judiciaire et en particulier sur les questions relatives à l’indépendance de la justice.

Enfin, la Cour se doit d’avoir égard au volet procédural de l’article 10. Étant donné les éléments qui ont conduit à un constat de violation de l’article 6 § 1, la Cour estime que les restrictions dénoncées à l’exercice par la requérante du droit à la liberté d’expression garanti par l’article 10 ne s’accompagnaient pas de garanties effectives et suffisantes contre les abus.

La révocation de la requérante de son poste de procureure principale de la DNA ne poursuivait pas un but légitime et ne peut de surcroît pas passer pour une mesure « nécessaire dans une société démocratique » au sens de cette disposition.

Conclusion : violation (unanimité).

(Voir Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], 63235/00, 19 avril 2007, Note d’information 96, et comparer avec Suküt c. Turquie (déc.), 59773/00, 11 septembre 2007, Note d’information 100 ; Baka c. Hongrie [GC], 20261/12, 23 juin 2016, Note d’information 197 ; Wille c. Liechtenstein [GC], 28396/95, 28 octobre 1999, Note d’information 11 ; Brisc c. Roumanie, 26238/10, 11 décembre 2018, Note d’information 224 ; Kudeshkina c. Russie, 29492/05, 26 février 2009, Note d’information 116 ; Morice c. France [GC], 29369/10, 23 avril 2015, Note d’information 184. Voir la Recommandation Rec(2000)19 sur le rôle du ministère public dans le système de justice pénale, adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe le 6 octobre 2000)

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Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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