Résumé juridique
Juin 2023
Kubát et autres c. République tchèque - 61721/19, 5496/20, 21318/20 et al.
Arrêt 22.6.2023 [Section V]
Article 1 du Protocole n° 1
Article 1 al. 1 du Protocole n° 1
Respect des biens
Refus proportionné, au motif que les dispositions légales en cause avaient été abrogées uniquement pro futuro, de verser rétroactivement aux juges la différence entre le salaire qu’ils auraient dû percevoir et celui, réduit de manière inconstitutionnelle, qu’ils avaient perçu pendant la crise financière de 2011-2014 : non-violation
En fait – Les requérants sont des juges en exercice qui, de 2011 à 2014, virent leur salaire réduit en raison de modifications de la législation qui avaient notamment abaissé (de 3 à 2,5 puis 2,75) le coefficient multiplicateur qui, appliqué au salaire moyen du secteur non commercial de l’économie interne, déterminait le montant du salaire de base des juges. Les modifications de la législation en question furent par la suite invalidées pour inconstitutionnalité par la Cour constitutionnelle. Néanmoins, celle-ci abrogea les dispositions relatives à l’abaissement du coefficient de multiplication avec effet uniquement ex nunc/pro futuro. De ce fait, les juges ne purent pas recouvrer la différence entre le montant du salaire qu’ils auraient dû percevoir et celui qu’ils avaient effectivement perçu pendant la période 2013-2014. Par la suite, la Cour constitutionnelle précisa que l’effet ex nunc de l’abrogation était applicable également à la période 2011-2012. Le gouvernement et la magistrature conclurent un accord en vertu duquel l’État s’engageait à verser aux juges la différence entre le montant des salaires qu’ils auraient perçu si leur salaire de base avait été calculé selon la formule correcte et le montant des salaires qui leur avaient réellement été versés entre 2012 et 2014, et les juges qui accepteraient l’accord à renoncer à toute autre prétention salariale concernant la période 2011-2014. Les requérants ne souscrivirent pas à l’accord. Ils engagèrent sans succès des actions visant entre autres à obtenir le versement rétroactif de la différence entre le salaire qu’ils auraient dû percevoir et celui qu’ils avaient réellement perçu.
En droit – Article 1 du Protocole no 1 :
a) Sur la recevabilité – Les griefs des requérants portent sur la légalité des mesures relatives aux versement de leur salaire ; il n’est pas contesté qu’ils avaient le droit d’en percevoir la totalité du montant prévu par la loi et que cela constituait un intérêt patrimonial. Dans les circonstances de l’espèce, la Cour doute que les requérants aient eu une espérance légitime et donc un « bien ». Il n’y a toutefois pas lieu de trancher cette question puisqu’en tout état de cause il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no 1. La Cour part donc du principe que cette disposition trouve à s’appliquer et que le refus du versement rétroactif des sommes demandées peut être considéré comme une ingérence dans l’exercice par les requérants de leurs droits.
b) Sur le fond – Les griefs des requérants ont trait au choix de la Cour constitutionnelle de conférer un effet uniquement pro futuro à ses décisions d’abrogation. En conséquence de ce choix, ils n’ont pas été en mesure de recouvrer la différence entre le montant des salaires qui leur étaient dus et le montant de ceux qu’ils avaient perçus pendant la période 2011-2014, avant le rétablissement du coefficient multiplicateur de 3 en 2015. Ainsi, l’ingérence litigieuse ne concerne pas directement les dispositions législatives qui avaient réduit le salaire des juges, mais le choix de la Cour constitutionnelle de ne pas conférer un effet rétroactif à ses décisions d’abrogation. La présente affaire se distingue donc de l’affaire Savickas et autres c. Lituanie. De l’avis de la Cour, le fait de conclure que des circonstances exceptionnelles peuvent justifier de rendre une décision d’abrogation ayant un effet ex nunc/pro futuro et la réduction du salaire des juges sont deux sujets distincts. Elle centre donc son analyse sur la question de la légalité et de la justification du premier d’entre eux. Eu égard aux circonstances de l’espèce, l’ingérence alléguée doit être examinée sous l’angle du principe général de respect de la propriété qui découle de l’article 1 du Protocole no 1.
i) Quant à la légalité de l’ingérence – La Cour rappelle que la possibilité pour une autorité suprême de limiter à une période donnée les effets d’une déclaration d’inconstitutionnalité (lorsque, dans des circonstances exceptionnelles, des considérations d’intérêt public l’exigent) ne saurait être considérée comme incompatible avec le principe de légalité, et qu’elle peut de fait être nécessaire pour éviter toute conséquence manifestement excessive que pourrait avoir une telle déclaration dans un domaine aussi sensible que l’est la politique économique d’un pays touché par une crise économique grave. La présente affaire ne porte ni sur des approches divergentes ni sur un revirement de jurisprudence de la part de la Cour constitutionnelle, dont le choix de conférer aux décisions litigieuses un effet ex nunc/pro futuro était conforme à sa pratique antérieure et à la tradition tchèque en matière de droit constitutionnel. Ainsi, l’approche qu’elle a adoptée dans les affaires des requérants avait une base légale dans le droit et la pratique internes. Les réductions subies par les requérants, résultant du refus de leur verser rétroactivement la différence entre le montant du salaire qu’ils auraient dû percevoir et de celui qu’ils avaient perçu, ont donc été autorisées par la Cour constitutionnelle en vertu du droit interne.
ii) Quant au but de l’ingérence – La Cour constitutionnelle a fourni des raisons supplémentaires à l’appui de la soumission à la règle de l’effet ex nunc (voire pro futuro) de l’abrogation des dispositions relatives au salaire des juges. Elle a considéré que le versement rétroactif demandé par les juges de la différence entre les salaires dus et les salaires perçus constituerait une atteinte considérable et imprévue au budget de l’État dans un contexte de crise économique et qu’il exacerberait les tensions existantes entre la société et les juges. La Cour constitutionnelle a jugé qu’elle ne pouvait pas ignorer le climat social et politique tendu, ni le fait que le pouvoir exécutif et le Parlement considéraient que les salaires des juges étaient trop élevés. Elle a donc estimé qu’elle devait prendre en compte le temps écoulé depuis l’adoption de la législation en cause et le montant total qui devrait en conséquence être versé rétroactivement en une seule fois pour couvrir une période de plusieurs années, dont elle a jugé qu’il représenterait une charge financière trop importante pour l’État. Les considérations susmentionnées étaient les principaux motifs du choix fait par la Cour constitutionnelle de conférer un effet ex nunc/pro futuro aux décisions d’abrogation en cause. Ainsi, l’ingérence dans l’exercice par les requérants de leurs droits visait un but fondé sur des considérations d’ordre économique et social. La Cour attache de l’importance aux arguments avancés par la Cour constitutionnelle, qui ne paraissent pas dépourvus de fondement raisonnable. En excluant la possibilité d’un versement rétroactif de la différence entre les salaires dus et perçus, la Cour constitutionnelle a donc agi dans un but légitime d’intérêt général.
iii) Quant à la proportionnalité de l’ingérence – La Cour n’aperçoit pas de raisons suffisantes pour juger arbitraire ou manifestement erronée la conclusion de la Cour constitutionnelle selon laquelle le versement rétroactif de salaire demandé concernait une période durant laquelle la République tchèque était en proie à une crise financière ou en train de se remettre lentement de cette crise. Surtout, le dossier de l’affaire ne comporte aucun élément propre à permettre à la Cour de considérer que la mesure litigieuse ait mis en danger la capacité des juges (dont les requérants) à exercer leurs fonctions judiciaires de manière indépendante et impartiale ou qu’elle ait représenté une menace pour leurs moyens de subsistance. À cet égard, la Cour note que la plupart des juges (mais pas les requérants) ont renoncé aux prétentions en cause dans le cadre de l’accord qu’ils ont conclu avec l’État. En outre, les données produites par le Gouvernement (que les requérants n’ont pas contestées) indiquent que, malgré l’abaissement du coefficient multiplicateur, le salaire mensuel moyen des juges a augmenté presque chaque année au cours de la période concernée (2011-2014) et qu’il a augmenté même par rapport à son montant en 2010.
La Cour est toutefois sensible à l’argument des requérants selon lequel la situation litigieuse a en fin de compte profité à l’État, en lui permettant de faire des économies au détriment des juges. Elle estime inquiétant le fait que, comme l’a déclaré la Cour constitutionnelle, le Parlement tchèque ait agi pendant longtemps de manière délibérément inconstitutionnelle relativement à la question du salaire des juges, en outrepassant les limites fixées par la jurisprudence établie de longue date de la Cour constitutionnelle. La Cour indique à cet égard que le montant de la rémunération des juges doit être fixé de telle sorte qu’il les protège des pressions visant à influencer leurs décisions mais aussi, plus généralement, leur conduite, et qu’un manquement à l’obligation de veiller à ce que les juges reçoivent les prestations auxquelles la loi leur donne droit est susceptible de nuire à la capacité des juges à exercer leurs fonctions judiciaires avec le dévouement requis.
Cela étant, le fait que la Cour constitutionnelle ait déjà agi en vue de défendre les intérêts légitimes des juges en matière de salaire constitue inévitablement un élément pertinent pour l’appréciation de la proportionnalité des décisions litigieuses, dans lesquelles elle a choisi de ne pas conférer un effet rétroactif à sa conclusion quant à l’inconstitutionnalité des lois réduisant le salaire des juges. À supposer que l’article 1 du Protocole no 1 trouve à s’appliquer, toute ingérence portant atteinte aux intérêts patrimoniaux des requérants était donc proportionnée.
Conclusion : non-violation (unanimité).
La Cour juge également, à l’unanimité, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1. En effet, elle considère que les décisions par lesquelles les juridictions internes ont rejeté les prétentions des requérants n’étaient pas insuffisamment motivées et que la procédure civile n’a pas non plus été inéquitable pour une autre raison. Enfin, elle rejette pour défaut manifeste de fondement le grief formulé sur le terrain de l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, les requérants concernés n’ayant pas démontré que leur situation fût analogue ou comparable à celle de fonctionnaires occupant des fonctions élevées au sein de ministères gouvernementaux, ni qu’elle fût comparable à celles de retraités exerçant un emploi ou à celles des juges ayant conclu un accord de résolution à l’amiable avec l’État.
(Voir aussi Savickas et autres c. Lituanie (déc.), no 66365/09, 15 octobre 2013)
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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