KVR 38/17 - Kartellsenat

ECLI:DE:BGH:2018:120618BKVR38.17.0 BUNDESGERICHTSHOF BESCHLUSS KVR 38/17 Verkündet am: 12. Juni 2018 Bürk Amtsinspektorin als Urkundsbeamt in der Geschäftsstelle in dem Kartellverwaltungsverfahren Nachschlagewerk: ja BGHZ: nein BGHR: ja Holzvermarktung Baden - Württemberg GWB § 32b Abs. 2 Nr. 1 a) Eine die Kartellbehörde zur Aufhebung einer Verpflichtungszusagenen t- scheidung berechtigende Änderung der tatsächlichen Verhältnisse in einem für die Verfügung wesentlichen Punkt ist nicht schon dann anzunehmen, wenn der Kartellbehörde nachträglich wesentliche Tatsachen bekannt we r- den, die bereits bei Erlass der Verfügung vorgelegen haben. b) Das nachträgliche Bekanntwerden wesentlicher Umstände genügt vielmehr nur dann, wenn diese Umstände entweder zuvor allgemein unbekannt waren oder von der Kart ellbehörde deshalb nicht in Erfahrung gebracht werden konnten, weil sie mit der Aufdeckung solcher Umstände durch weitere Ermit t- lungen nicht rechnen musste. Entsprechendes gilt für prognostizierte Auswi r- kungen der Verpflichtungszusagen auf die Marktverhält nisse. Eine ausble i- bende positive Entwicklung des Wettbewerbs kann nur dann zur Wiederau f- nahme des Verfahrens berechtigen, wenn sie nicht vorhersehbar war. BGH, Beschluss vom 12. Juni 2018 - KVR 38/17 - OLG Düsseldorf - 2 - Der Kartellsenat des Bundesgericht shofs hat auf die mündliche Verhandlung vom 10. April 2018 durch die Präsidentin des Bundesgerichtshofs Limperg, die Vorsitzenden Richter Prof. Dr. Meier - Beck und Dr. Raum sowie die Richter Sunder und Dr. Deichfuß beschlossen : Auf die Rechtsbeschwerde des Betroffenen w i rd der Beschluss des 1. Kartellsenats des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 15. März 2017 teilweise aufgehoben. Auf die Beschwerde des Betroffenen wird d er Beschluss des Bu n- deskartellamts vom 9. Juli 2015 in der Fassung de s Bericht i- gungsbesch lusses vom 16. Juli 2015 und des Änderungsb e- schlusses vom 1. Oktober 2015 insgesamt aufgehoben. D as Bundeskartellamt hat d ie K osten des V erfahrens und die zur zweckentsprechenden Erledigung der Angelegenheit notwendigen Kosten des Betroffenen zu t r agen. So nstige a ußergerichtliche Kosten werden nicht erstattet. Der Wert des Rechtsbeschwerdeverfahrens wird auf 30 Millionen Euro festgesetzt. - 3 - Gründe: I. Der Betroffene, das Land Baden - Württemberg , betreibt neben dem Verkauf von Holz aus dem landeseigenen Staa tswald die Vermarktung von Holz, insbesondere Nadelstammholz, aus Körperschafts - und Privatwald. Hie r- bei fasst das betroffene Land die jeweils zu m Verkauf stehenden Holzmengen aus den verschieden en Waldbesitzarten zu einheitlichen Angebot en zusa m- men. Die V erträge mit A bnehmern werden entweder zentral über die Lande s- forstverwaltung ( Forst BW) oder über die unteren Forstbehörden geschlossen , wobei das Land im Hinblick auf das aus Körperschafts - oder Privatwald sta m- m ende Holz in rechtsgeschäftlicher Vertretung für d i e jeweiligen kommunalen oder privaten Waldeigentü mer handelt. Der beschriebenen Angebotsbündelung liegen Vereinbarungen des Landes mit den anderen beteiligten Waldeigent ü- mern zugrunde, durch die das Land gegen Zahlung von Kostenbeiträgen die Wirtsch aftsverwaltung des betroffenen Waldbesitzes und g e g ebenen f alls auch weitere forstwirtschaftliche Dienstleistungen übernimmt. Von der gesamten Waldfläche in Baden - Württemberg entfallen rund 24% auf landeseigenen Staatswald, rund 38% auf Körperschaftswald , der nahezu ausschließlich in kommunalem Eigentum steht, und rund 37% auf Privatwald, der von ungefähr 260.000 einzelnen Eigentümern gehalten wird. Gut ein Drittel de s P rivat w ald es gehört Waldbesitzern, die über eine Waldfläche von mehr als 100 ha verfüge n. Im Jahr 2011 erzielte das Land aus dem gebündelten waldb e- sitzartübergreifenden Holzverkauf Umsätze in Höhe von insgesamt etwa 400 bis 450 Mio. , wovon ca. 80% bis 90% auf Stammholz und hiervon wiederum etwa 90% auf Nadelstammholz entfielen . 1 2 3 - 4 - Das Bunde skartellamt war mit der Vermarktungspraxis des betroffenen Landes bereits in einem früheren Verfahren befasst, nachdem der Verband der Deutschen Säge - und Holzindustrie e.V. (VDS) mit Schreiben vom 10. Oktober 2001 Beschwerde geführt und beanstandet hatte, dass in Baden - Württemberg , wie auch in anderen Bundesländern , eine weitgehende Vereinheitlichung der Verkaufspreise und - konditionen eingetreten sei, was zu einem nahezu vol l- ständigen Ausschluss des Wettbewerbs zwischen den Holzanbietern geführt habe. Nac h ausgiebigen Verhandlungen gab das Land Baden - Württemberg Verpflichtungszusagen ab, die das Amt mit Beschluss vom 9. Dezember 2008 gemäß § 32b Abs. 1 Satz 1, 2 GWB für bindend erklärte . Eine umfassende Marktbefragung hatte das Amt im Laufe des Verfahrens nicht vorgenommen. Gemäß seinen Zusagen verpflichtete sich d as betroffene Land , sich an Holzvermarktungskooperationen mit privaten oder kommunalen Forstunte r- nehmen nur dann (weiterhin) zu beteiligen, wenn die Forstbetriebsfläche keines der beteiligten ni chtstaatlichen Unternehmen 3.000 ha übersteigt . Dieser Schwellenwert galt auch für die einzelnen Mitglieder von nichtstaatlichen K o- operationen, die sich an der gemeinsamen Holzvermarktung beteilig t en. D ie Gesamtf orstbetriebsfläche ein er solchen Kooperation durfte zudem 8.000 ha nicht übersteigen. Des Weiteren verpflichtete sich das Land sicherzustellen, dass Kooperationsinitiativen außerhalb des Holzvermarktungssystems der staatlichen Forstverwaltungen in keiner Weise behindert, sondern stattdessen im Sinne t werden . Außerdem sagte das Land zu, die Professionalisierung privater und kommunaler Kooperationen zu fördern, um s i e zum selbständigen Marktauftritt beim Holzverkauf zu befähigen. Schließlich übernahm das Land insoweit befristet bis Ende 2013 die Initii e- rung und Begleitung von mindestens fünf konkreten Pilotprojekten eigenständ i- ger privater und/oder kommunaler Vermarktungskooperationen sowie ins o- weit befristet bis zum 31. Januar 2014 Mitteilungspflichten i m Hinblick auf 4 - 5 - Vermarktungskooperationen im Rahmen der gebündelten Holzvermarktung (Monitoring). Nach Abschluss des ersten Verfahrens er reichten das Bundeskartellamt weitere Beschwerden , insbesondere private r Vermarktungso rganisationen , die eine mangeln de Förderung und Unterstützung ihrer Arbeit durch die Lande s- forstverwaltung in Baden - Württemberg beklagten . Im September 2012 kündigte das Amt dem Land an, Ermittlungen zu den Marktverhältnisse n in Baden - Württemberg durchzuführen, um die Wirksamkeit der Ve rpflichtungszusagen einschätzen zu können . Im weiteren Verlauf holte das A mt Auskünfte von 306 Sägewerken mit Sitz in Baden - Württemberg ein und befragte zehn forstwir t- schaftliche Zusammenschlüsse , die ( mit einer Ausnahme ) erst nach dem B e- schluss vom 9. Dez ember 2008 entstanden sind und ihren Holzverkauf (weitg e- hend oder teilweise ) unabhängig von Forst BW organisier en. Mit Beschluss vom 9. Juli 2015 in der Fassung des Berichtigungsb e- schlusses vom 16. Juli 2015 und des Änderungsbeschlusses vom 1. Oktober 20 15 hat das Bundeskartellamt seine Entscheidung vom 9. Dezember 2008 aufgehoben und festgestellt, dass d ie Vereinbarungen zur gemeinsamen Ve r- marktung von Nadelstammholz zwischen dem betroffenen Land und Privat - s o- wie Körperschaftswaldbesitzern gegen Art. 10 1 Abs. 1 AEUV bzw. § 1 GWB verstoßen und nicht nach Art. 101 Abs. 3 AEUV bzw. § 2 GWB freigestellt sind , soweit eine Körperschaft, ein Privatwaldbesitzer oder ein forstwirtschaftlicher Zusammenschluss jeweils über eine Waldfläche von über 100 ha verfügen. Das Amt hat dem Land insbesondere untersagt, nach dem Ablauf von Übergang s- fristen für Privat - und Körperschaftswaldbesitzer Holz zu verkaufen und zu fa k- turieren, soweit diese jeweils eine Waldfläche von 1 00 ha oder mehr besitzen . Unter den gleichen Vorauss etzungen hat es dem Land untersagt, für diese Waldbesitzer Holz auszuzeichnen, Holzerntemaßnahmen zu betreuen, Holz aufzunehmen und Holzlisten zu drucken oder diese L eistungen durch Personen 5 6 - 6 - erbringen zu lassen, die in die Forstverwaltung in näher bezeichn eter Weise eingebunden oder als Informationsmittler geeignet sind . Weitere Beschränku n- gen betreffen die Erbringung forstwirtschaftlicher Dienstleistungen , die in einem Zusammenhang mit der Holzvermarktung gesehen werden. Hierzu zählen die jährliche Betrieb splanung, d i e forsttechnische Betriebsleitung, de r forstliche R e- vierdienst , d er periodische Betriebsplan sowie d i e Betreuung und technische Hilfe gegenüber Privatwaldbesitzern. Das Bundeskartellamt hat zur Begründung der Abstell ungs verfügung u.a. ausgefü hrt, dass die in d em Beschluss vom 9. Dezember 2008 festgelegten Schwellenwerte von 3.000 bzw. 8.000 ha nach den durchgeführten Ermittlu n- gen nicht annähernd ausreich t en, um das Ziel einer wettbewerblichen Ang e- botsstruktur bei der Vermarktung von Rundholz i n Baden - Württemberg zu erre i- chen. Außer dem sei davon auszugehen, dass sowohl private als auch körpe r- schaftliche Waldbesitzer, die über eine Waldfläche von mehr als 100 ha verf ü- gen, tatsächlich in der Lage seien, ihr Rundholz unabhängig vom Land wir t- schaftl ich selbständig zu vermarkten. Die Übernahme der näher bezeichneten forstwirtschaftlichen Dienstleistungen für dritte Waldbesitzer führe zu eine r spürbare n Verstärkung der durch den waldbesitzartübergreifenden gebündelten Rundholzverkauf bezweckten und bew irkten Wettbewerbsbeschränkung . Das Oberlandesgericht hat auf die Beschwerde des Landes die angegri f- fene Abstell ungs verfügung nur in geringem Umfang aufgehoben und sie unter Zurückweisung des weitergehenden Rechtsmittels insgesamt wie folgt neu g e- fasst: I. Die Entscheidung vom 9. Dezember 2008 - B 2 - 90/01 - 4 - wird mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben. II. Die Vereinbarungen zur gemeinsamen Vermarktung von Nadelstammholz (im Folgenden als Holz bezeichnet) zwischen dem Land Baden - Württemberg und Privat - und Körperschaftswaldbesitzern verstoßen, soweit sie die in den 7 8 - 7 - Tenoraussprüchen zu III. a. und b. und zu IV. genannten Dienstleistungen zum Gegenstand haben, gegen Art. 101 Abs. 1 AEUV und sind nicht nach Art. 101 Abs. 3 AEUV freigestellt, soweit eine K örperschaft (§ 3 Abs. 2 BWaldG), ein Privatwaldbesitzer (§ 3 Abs. 3 BWaldG) oder ein forstwir t- schaftlicher Zusammenschluss (§ 15 BWaldG) jeweils über eine Waldfläche von über 100 ha verfügen. III. Dem Land Baden - Württemberg wird untersagt, auf Grundlage be stehender oder neu abzuschließender Vereinbarungen für die unter Ziff. II. des Tenors genannten Waldbesitzer a. Holz zu verkaufen und zu fakturieren, soweit diese jeweils eine Waldfläche von 1.000 ha oder mehr besitzen: ab sechs Monaten nach Bestandskraft der Verfügung, soweit diese jeweils eine Waldfläche von weniger als 1.000 ha und mehr als 100 ha besitzen: ab einem Jahr nach Bestandskraft der Verfügung , b. Holz auszuzeichnen, Holzerntemaßnahmen zu betreuen, Holz aufzune h- men und Holzlisten zu drucken, so weit diese jeweils eine Waldfläche von 1.000 ha oder mehr besitzen: ab einem Jahr nach Bestandskraft der Verfügung, soweit diese jeweils eine Waldfläche von weniger als 1.000 ha und mehr als 100 ha besitzen: ab einem Jahr und sechs Monaten nach Bestand s- kra ft der Verfügung, oder c. die vorstehend unter a. und b. genannten Dienstleistungen durch Pers o- nen erbringen zu lassen, die eine Forstbehörde leiten und/oder dort b e- schäftigt sind und/oder unter deren Dienst - und/oder Fachaufsicht stehen und/oder Zugang zu Informationen über das Marktverhalten des Landes beim Verkauf von Holz haben und/oder Informationen, die sie im Rahmen der vorgenannten Tätigkeiten über diese Waldbesitzer erhalten, an das Land Baden - Württemberg weitergeben müssen oder weitergeben. Dies g ilt auch für die Landräte und damit für Personen in den Landkreisen, g e- genüber denen der Landrat weisungsbefugt ist, solange dieser - wie de r- zeit - in Personalunion auch als Leiter einer unteren Forstbehörde in die Forstorganisation des Landes integriert u nd insoweit selbst weisungsg e- bunden ist. - 8 - IV. Dem Land Baden - Württemberg wird ab zwei Jahren und sechs Monaten nach Bestandskraft der Verfügung untersagt, für die unter Ziff. II. genan n- ten Waldbesitzer mit einer Waldfläche von mehr als 100 ha die jährliche Betriebsplanung (§ 51 LWaldG), die forsttechnische Betriebsleitung (§§ 47 Abs. 1 Satz 2, 55 Abs. 2 LWaldG) und den forstlichen Revierdienst (§§ 48 Abs. 1, 55 Abs. 2 LWaldG) durchzuführen, das heißt von Personen gemäß Ziff. III. erbringen zu lassen, soweit a. diese Staatswald bewirtschaften und/oder b. diese Zugang zu Informationen über Kunden, Mengen, Sortimente (Qu a- litäten) und Preise des Landes beim Verkauf von Holz haben und/oder derartige Informationen, die sie im Rahmen der vorgenannten Tätigke i- ten übe r andere Waldbesitzer erhalten, an das Land Baden - Württemberg weitergeben müssen oder weitergeben. V. Dem Land Baden - Württemberg wird untersagt, bei der Vermarktung eig e- ner Dienstleistungen, und zwar der Erstellung des periodischen und des jährlichen Betri ebsplans sowie der Durchführung der forsttechnischen B e- triebsleitung gegenüber Körperschaften die Vorstellung zu erwecken oder die vorgefundene Vorstellung zu bestätigen, wonach die eigene Durchfü h- rung der oder die Beauftragung Dritter mit der Durchführung dieser fors t- wirtschaftlichen Dienstleistungen an die Voraussetzung gebunden sei, ein körperschaftliches Forstamt zu errichten. VI. Dem Land Baden - Württemberg wird ab einem Jahr nach Bestandskraft der Verfügung untersagt, den unter Ziff. II. genannten Wald besitzern mit Wal d- flächen von mehr als 100 ha nicht kostendeckende Angebote für forstwir t- schaftliche Dienstleistungen der Betreuung und technischen Hilfe (§ 55 Abs. 2 LWaldG) sowie des periodischen Betriebsplans (§ 50 Abs. 1 LWaldG), der jährlichen Betrieb splanung (§ 51 LWaldG), der forsttechn i- schen Betriebsleitung (§ 47 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 LWaldG), des forstlichen Revierdienstes (§ 48 LWaldG) sowie der Wirtschaftsverwaltung (§ 47 Abs. 1 Satz 4 LWaldG) zu machen und diese zu nicht kostendeckenden Entge l- ten zu erbringen. Dagegen richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Recht s- beschwerde des betroffenen Landes. 9 10 - 9 - II. Das Beschwerdegericht hat seine Entscheidung , soweit für das Rechtsbeschwerdeverfahren von Bedeutung , im Wesentlichen wie folgt b e- gr ündet: Das Bundeskartellamt sei durch den Beschluss vom 9. Dezember 2008 nicht gehindert gewesen, das Verfahren gegen das b etroffene Land wieder au f- zu greifen . Zwar sei d i e damalige Verfügung entgegen der Auffassung des A m- ewesen und habe auch nicht unter dem Vorbehalt einer späteren Prüfung gestanden. Das Amt habe die Verfügung aber gemäß § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB aufheben und das Verfahren wieder aufnehmen kö n- nen, weil sich die tatsächlichen Verhältnisse in einem für die Verf ügung wesen t- lichen Punkt nachträglich geändert h ätt en. Die genannte Vorschrift sei in Anlehnung an die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zum Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwa l- tungsaktes nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG dahin ausz ulegen, dass eine objektive Veränderung der Sachlage nicht erforderlich sei. Vielmehr sei e ine Änderung der Sachlage im Rechtssinne auch dann anzunehmen, wenn die B e- hörde erst nachträglich von solchen Tatsachen Kenntnis erlang e , die zum Zei t- punkt des Erlas ses des Verwaltungsakts bereits vorgelegen h ätt en . Ob das nachträgliche Bekanntwerden von entscheidungsrelevanten Tatsachen auf ein Versäumnis der Behörde zurückzuführen s ei , sei dabei unerheblich. W ü rden für den Nachweis eines Kartellrechtsverstoßes taugl iche Tatsachen der Kartellb e- hörde auf Grund einer erst nach Erlass einer Verpflichtungszusagenentsche i- dung umfassend durchgeführten Sachaufklärung bekannt, müss t en diese Ta t- sachen im Rahmen der Wiederaufnahme gemäß § 32 b Abs. 2 Nr. 1 GWB ve r- wertet und eine r Abstellungsverfügung zu Grunde gelegt werden kön nen. Danach seien im Streitfall all diejenigen Fakten nachträglich eingetretene Tatsachen im Sinne von § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB, die sich aus den vom Bu n- 11 12 13 - 10 - deskartellamt ab Oktober 2012 durchgeführten Befragu ngen ergeben hätten. Ob das Amt entsprechende Ermittlungen mit gleichermaßen aussagekräftigen Ergebnissen bereits vor dem Erlass der Verpflichtungszusagenentscheidung vom 9. Dezember 2008 hätte vornehmen können oder sogar müssen, sei une r- heblich. Die de mnach als Wiederaufnahmegrund zu berücksichtigenden Befr a- gungsergebnisse beträfen schon deshalb e i n en wesentlichen Punk t der En t- scheidung, weil sie eine Korrektur der Schwellenwerte gerechtfertigt hätten, und diese Korrektur der E ntscheidung vom 9. Dezembe r 2008 die Grundlage en t- ziehe. Bereits die Veränderung der Sachlage in nur einem wesentlichen Punkt berechtige die Kartellbehörde dazu, die Verpflichtungszusagenentscheidung aufzuheben und das Kartellverwaltungsverfahren wieder aufzunehmen. N icht zu beanst anden sei aber auch die Einschätzung des Bundeskartellamts, gerade erst durch die infolge der Verpflichtungszusagenentscheidung entwickelten P i- lotprojekte und die Befragung der hieraus in Baden - Württemberg neu entsta n- denen Vermarktungskooperationen entsche idungsrelevante Erkenntnisse e r- langt zu haben, und zwar insbesondere zu dem wettbewerbsbeschränkenden Einfluss , den die vom Land nicht kostendeckend übernommenen (weiteren) forstwirtschaftlichen Dienstleistungen zu Gunsten dritter Waldbesitzer auf den Mark t für Produktion und Vertrieb von Nadelstammholz in Baden - Württemberg hätten . Im Umfang ihrer Untersagung durch das Bundeskartellamt bezweckten die streitbefangenen Vereinbarungen zur vergemeinschafteten Rundholzve r- marktung und den weiteren forstlichen Dienstleistungen eine spürbare Wettb e- werbsbeschränkung im Sinne von Art. 101 Abs. 1 AEUV. Das Land handele jeweils als Unternehmen im Sinne des Kartellrechts. Die untersagten Vereinb a- rungen seien auch geeignet, den Handel zwischen Mitgliedstaaten spürbar z u beeinträchtigen. Sie seien auch nicht gemäß Art. 106 Abs. 2 oder Art. 101 14 15 - 11 - Abs. 3 AEUV dem Anwendungsbereich des Kartellrechts entzogen. Schließlich folge auch aus § 46 BWaldG nF keine wirksame Freistellung der betroffenen Dienstleistungen vom unionsrecht lichen Kartellverbot. III. Die gegen diese Beurteilung gerichtete Rechtsbeschwerde des b e- tr offenen Landes hat Erfolg. Das Bundeskartellamt war an dem Erlass der a n- gefochtenen Abstellungsverfügung durch seine Verpflichtungszusagenen t- scheidung vom 9. Deze mber 2008 gehindert. D ie Annahme de s Beschwerdeg e- richt s, die Voraussetzungen für eine Wiederaufnahme des Verfahrens lägen vor, hält der Nachprüfung im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht stand . 1. Ohne Rechtsfehler ist das Beschwerdegericht allerdings durch Ausl e- gung der Verpflichtungszusagenentscheidung vom 9. Dezember 2008 zu dem Ergebnis gelangt, dass diese Entscheidung nicht (implizit) befristet ist und auch keinen Vorbehalt späterer Überprüfung enthält . Eine Verpflichtungszusagenent scheidung kann gem äß § 32b Abs. 1 Satz 3 GWB befristet werden. Eine solche Befristung , die die nach § 32b Abs. 1 Satz 2 GWB eintretende Selbstbindung der Kartellbehörde zeitlich begrenzt, muss sich aber aus Gründen der Rechtssicherheit der Verpflichtungszus a- gene ntscheidung eindeutig und unmissverständlich entnehmen lassen. Dies erfordert grundsätzlich eine ausdrückliche Befristungse rklärung (vgl. Bor n- kamm/Tolkmitt in Langen/Bunte, Deutsches Kartellrecht, 13. Auflage, § 32b GWB Rn. 17). Das Bundeskartellamt hat die Verpfli chtungszusagenentscheidung vom 9. Dezember 2008 nicht ausdrücklich befristet. Selbst wenn eine konkludente Befristung in Erwägung gezogen werden könnte, wäre sie dem Beschluss vom 9. Dezember 2008 nicht zu entnehmen. Sie ergibt sich, wie das Beschwerdeg e- ri cht zutreffend dargelegt hat, insbesondere nicht daraus, dass zwei von sechs Verpflichtungszusagen befristet ware n. Die Rechtsbeschwerdeerwiderung e r- 16 17 18 19 - 12 - hebt gegen die se Einschätzung des Beschwerdegerichts auch keine inhaltl i- chen Einwendungen . - 13 - Ob eine Verpf lichtungszusagenentscheidung mit einem Widerrufsvorb e- halt versehen werden kann (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 3, § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG), bedarf an dieser Stelle keiner Entscheidung. Das Beschwerdegericht hat das Vorliegen eines Widerrufsvorbehalts rechtsfehlerfre i verneint. Die Rechtsb e- schwerdeerwiderung erinnert hiergegen nichts. 2. Der Ansicht des Beschwerdegericht s, das Bundeskartellamt sei g e- mäß § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB zur Wiederaufnahme des Verfahrens berechtigt, sofern ihm nur nachträglich wesentliche Tats achen bekannt würden, kann hi n- gegen aus Rechtsgründen nicht gefolgt werden. a) Eine Verpflichtungszusagenentscheidung hindert die Kartellbehörde daran, wegen des beanstandeten Verhaltens eine Abstellungsverfügung gemäß § 32 GWB zu erlassen, sofern nicht die Voraussetzungen des § 32b Abs. 2 GWB erfüllt sind (§ 32b Abs. 1 Satz 2 GWB). Nach § 32b Abs. 2 GWB kann die Kartellbehörde die Verpflichtungszusagenentscheidung aufheben und das Ve r- fahren wieder aufnehmen, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse in e inem für die Verfügung wesentlichen Punkt nachträglich geändert haben (§ 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB), die beteiligten Unternehmen ihre Verpflichtungen nicht einhalten (§ 32b Abs. 2 Nr. 2 GWB) oder die Verfügung auf unvollständigen, unrichtigen oder irreführenden Anga ben der Parteien beruht (§ 32b Abs. 2 Nr. 3 GWB). b ) Entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts ist § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB nicht dahin auszulegen, dass eine nachträgliche Änderung der ta t- sächlichen Verhältnisse in einem für die Verfügung wesent lichen Punkt schon dann anzunehmen ist , wenn de r Kartellb ehörde nachträglich wesentliche Ta t- sachen bekannt geworden sind , die bereits bei Erlass de r Ver fügung vorgel e- gen habe n . Die nachträgliche Be hebung einer Unkenntnis oder Fehlvorstellung der Kartellbeh örde bewirkt für sich genommen k eine Änderung der tatsächl i- chen Verhältnisse im Sinne von § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB. Die Voraussetzungen 20 21 22 23 - 14 - dieser Vorschrift sind somit nicht schon dann erfüllt, wenn die Kartellbehörde durch neue, weitergehende Ermittlungen wese ntliche neue K enntnisse gewinnt. a a) M it einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse im Sinne von § 32 b Abs. 2 Nr. 1 GWB sind grundsätzlich objektive Veränderungen gemeint , die von (subjektiven) Fehleinschätzungen auf Seiten der Kartellbehörde zu u n- t erscheiden sind (Bornkamm in Langen/Bunte, Deutsches Kartellrecht, 12. Au f- lage, § 32b GWB Rn. 29 ; Bach in Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht, 5. Auflage, § 32b GWB Rn. 31; Keßler in MünchKomm. WettbR, 2. Auflage, § 32b GWB Rn. 38; Jaeger in Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, § 32b GWB, Stand September 2010 Rn. 43 ; Bechtold/Bosch, GWB, 8. Auflage, § 32b Rn. 11 ; de r Beschwerde entscheidung aber zustimmend B ornkamm/Tolkmitt in Langen/Bunte, Deutsches Kartellrecht, 13. Auflage, § 32b GWB Rn. 32 ). Für diese Auslegung spricht zunächst der Wortlaut von § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB. D i e Vorschrift erfordert eine Änderung der tatsächlichen Verhältni s- se . Die Gewinnung neuer Kenntnisse üb er objektiv im Wesentlichen unverä n- derte Verhältnisse w i rd hiervon bei unbefangenem Sprachverständnis nicht u m- fasst. Zu berücksichtigen und zu § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB in Beziehung zu se t- zen ist ferner der in § 32b Abs. 2 Nr. 3 GWB gere gelte Wiederaufnahmegrund. Nach dieser Bestimmung kann die Kartellbehörde eine Verpflichtungszus a- genentscheidung aufheben und das Verfahren wieder aufnehmen, wenn die Verfügung auf unvollständigen, unrichtigen oder irreführenden Angaben der Parteien beruht . Da diese Regelung nur zur Anwendung kommen kann, wenn die Kartellbehörde die Unvollständigkeit oder Unrichtigkeit der Angaben erkannt hat, betrifft § 32b Abs. 2 Nr. 3 GWB ebenfalls die Konstellation einer schon bei Erlass der Verpflichtungszusagenentsche idung vorliegenden, der Kartellbehö r- de aber erst nachträglich bekannt gewordenen Sachlage. Die Wiederaufna h- 24 25 26 - 15 - meberechtigung gemäß § 32b Abs. 2 Nr. 3 GWB ist aber auf den Fall b e- schränkt, dass die ursprüngliche, der Verfügung zugrunde gelegte Fehlvorste l- lung der Behörde auf unvollständigen, unrichtigen oder irreführenden Angaben der Parteien beruhte. Es widerspräche den Grundsätzen einer systematischen Auslegung, wenn schon die in § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB geregelte nachträgliche Änderung der tatsächlichen Verhäl tnisse in dem Sinne verstanden würde, dass sie ohne weiteres auch das nachträgliche Bekanntwerden unverändert gebli e- bener Umstände umfasst. bb) Demgegenüber lässt sich die vom Beschwerdegericht befürwortete weite Auslegung von § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB nic ht mit einem Rückgriff auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu m Widerruf eines rechtmäßigen b e- günstigenden Verwaltungsaktes auf Grund nachträglich eingetretener Tats a- chen ( § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG ) rechtfertigen. (1 ) Es besteht schon ke ine gefestigte verwaltungsgerichtliche Rechtspr e- chung, der der Rechtssatz entnommen werden kann, die Widerrufsvorausse t- zungen nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG seien stets bereits dann erfüllt, wenn der Behörde entscheidungsrelevante Tatsachen unabhängig vom Zei t- punkt ihrer Entstehung erst nach dem Erlass des Verwaltungsaktes b ekannt werden . Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Tats a- r- waltungsakt zugrunde l iegt, nachträglich so ändert, dass die Behörde berechtigt wäre, den ursprünglichen Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Die entsche i- dungserheblichen Elemente des Sachverhalts, deren Änderung zu einem W i- derruf berechtigt, können sowohl in einem Verhalten von B eteiligten oder B e- troffenen als auch in äußeren Umständen liegen . Notwendig ist stets eine Ve r- änderung der Sachlage; die schlichte andere Beurteilung der gleichgebliebenen 27 28 29 - 16 - Tatsachen reicht insoweit nicht aus ( BVerwG, NVwZ 1991, 577 , 578 ; Beschluss vom 7. J uli 2009 1 WB 51/08, juris Rn. 34). Allerdings kann, worauf das B e- schwerdegericht zutreffend hinweist, die geänderte Bewertung von Sachverha l- ten eine Änderung von Tatsachen im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG sein, wenn sie auf neuen wissenschaft lichen Erkenntnissen beruht (BVerwG, NVwZ 1984, 102, 103 ; NVwZ 2016, 323 Rn. 11 f.; BVerwGE 155, 81 Rn. 36). Dass darüber hinaus das nachträgliche Bekanntwerden unverändert geblieb e- ner Umstände für sich allein zum Widerruf berechtigen könne, ist dieser Re c h t- sprechung nicht zu entnehmen und wird i n der obergerichtlichen Rechtspr e- chung und der verwaltungsrechtlichen Literatur teilweise ausdrücklich verneint (VGH Mannheim, NVwZ - RR 1992, 602, 604 ; Sachs in Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 9. Aufl age , § 49 Rn. 62 mw N ; BeckOK - Abel, VwVfG, Stand 1. 4 .2018, § 49 Rn. 50). D ie demgegenüber vom Beschwerdegericht herangezogene , in einem Prozesskostenhilfeverfahren ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungs - gericht s vom 1. Februar 2006 (BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 2 006 2 PKH 3/05, juris Rn. 12) führt im Ergebnis nicht zu einer anderen Beurte i- lung. Zwar legt die Begründung dieser Entscheidung nahe, dass im konkreten Fall nachträglich eingetretene Tats a- che" in Betracht gezogen w u rden. Erwogen w u rd e aber auch, dass das der a n- fänglichen Unkenntnis zugrunde liegende Ermittlungsversäumnis der Behörde durch eine unzutreffende Versicherung des Antragstellers beeinflusst worden sein könnte . Zudem wurde zur Begründung der Entscheidung auf weitere U m- stände abgestellt, die den Widerruf rechtfertigten. Ein allgemein gültig e r Rechtssatz des Inhalts, dass schon das nachträ g- liche Bekanntwerden unverändert gebliebener Umstände zum Widerruf berec h- tige, lässt sich d ies er auf einen Einzelfal l bezogenen und einen weiteren, selbständig tragenden Grund gestützten Entscheidung des Bundesverwa l- 30 31 - 17 - tungsgerichts nicht entnehmen. Dies gilt im Ergebnis auch für die vom B e- schwerdegericht zitierte Entscheidung des OVG Münster (NVwZ - RR 2006, 527, 528), in der durch eine B egutachtung gewonnene und der Behörde in Form e i- nes Ergänzungsgutachtens mitgeteilte Erkenntnisse ohne nähere Erläuterung als nachträglich eingetretene Tatsachen gewertet wurden . (2 ) Außer dem lässt sich ein in der verwaltungsgerichtlich en Rechtspr e- chung entwickeltes Verständnis des Tatbestandsmerkmal e- ( § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG ) nicht ohne weiteres auf die Au s- legung des Tatbestandsmerkmals der nachträglichen Änderung der tatsächl i- chen Verhältnisse ( § 3 2b Abs. 2 Nr. 1 GWB ) übertragen. Die Regelung der Verpflichtungszusage ist mit der 7. GWB - Novelle ei n- geführt worden, die insbesondere der Angleichung des nationalen Kartellrechts an das europäische Recht diente und die Verabschiedung der am 1. Mai 2004 in Kraft getretenen Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergele g- ten Wettbewerbsregeln (VO 1/2003) zum Anlass hatte ( Gesetzentwurf der Bu n- desregierung zur 7. GWB - Novelle , BT - Drucks. 1 5 / 36 4 0 , S. 2 1 ). Durch die R e- form wurden Verfahrensregelungen und Ermittlungsbefugnisse im GWB an die Neuregelungen der VO 1/2003 angepasst (a.a.O. S. 22). In diesem Zusa m- menhang wurde die Vorschrift zur Verbindlicherklärung von Verpflichtungser kl ä- rungen (§ 32b GWB ) der Regelung in Art. 9 VO 1/2003 nachgebildet (vgl. nur Bornkamm in Festschrift für Bechtold, 2006, S. 45). Ungeachtet d i ese r Anlehnung an das Unionsrecht trifft es zu , dass § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB im Ansatz dem gleichen Grundgedank en folgt wie § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG. Die Vorschriften entsprechen dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus bei angemessener Wahrung d es Vertrauensschutzes des Betroffenen . Dabei stellt sich § 32b Abs. 2 GWB im Verhältnis zu den allgeme i- 32 33 34 - 18 - nen verwaltun gsverfahrensrechtlichen Bestimmungen über die Aufhebung von Verwaltungsakten (§ § 4 8 ff. VwVfG ) als eine spezialgesetzliche Regelung dar und geht als solche den allgemeinen Bestimmungen vor (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zur 7. GWB - Novelle, BT - Druc ks. 15/3640, S. 52). Die R e- gelungsnähe der Bestimmungen spricht zwar dafür , übereinstimmend formulie r- te Tatbestandsvoraussetzungen zur Wahrung der Einheitlichkeit der Recht s- ordnung auch übereinstimmend auszulegen. Da rau s folgt aber nicht, das s die Auslegun g des § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB mit der Auslegung des § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG deckungsgleich sein müss t e. Die beiden Vorschriften weichen bereits in der Formulierung und inhal t- lich voneinander ab . e- tret i- . Des Weiteren setzt e in Widerruf nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nicht nur eine andernfalls bestehende Gefäh r- dung des öffentlichen Interesses voraus, die das Beschwerdegericht bei vom Bundeskartellamt aufgegriffenen Kartellverstöße n allerdings schon grundsät z- lich annehmen möchte, sondern führt auch abweichend von § 32b Abs. 2 GWB unter bestimmten Voraussetzungen zu einem Entschädigungsanspruch des Betroffenen (§ 49 Abs. 6 Satz 1 VwVfG). Vor allem aber unterscheiden sich die Vorschriften wesentlich in ihrem Regelungskonzept. Das Verwaltungsverfahrensgesetz differenziert in §§ 48, 49 VwVfG zwischen rechtmäßigen und rechtswidrigen Verwaltungsak ten. Ein rechtswidriger (begünstigender) Verwaltungsakt kann grundsätzlich auch au f- grund nachträgliche r Erkenntnisse der Behörde zurück ge n ommen werden, w o- bei sich die Rechtswidrigkeit gerade aus den jenigen Umständen ergeben kann, die der Behörde zuvor unbe kannt waren (Sachs in Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 9. Aufl age , § 49 Rn. 62; Pautsch in Pautsch/Hoffmann, VwVfG, § 49 Rn. 23). 35 36 - 19 - Demgegenüber be zwecken Verpflichtungszusage n und die diesbezügl i- che Verfügung der Kartellbehörde nach § 32b Abs. 1 Satz 2 GWB eine ko n- sensuale Lösung, mit der ein Konflikt zwischen der B ehörde und den betroff e- nen Unternehmen beendet werden soll ( Bornkamm in Langen/Bunte, Deu t- sches Kartellrecht, 12. Auflage, § 32b GWB Rn. 1, 17, 34). Die Kartellbehörde muss nicht abschließend prüf en, ob die Voraussetzungen für eine Abstellung s- verfügung vorliegen und kann sich mit einer vorläufigen Einschätzung begn ü- gen. Sie ist für eine einvernehmliche Verfahrensbeendigung nach § 32b Abs. 1 GWB aber darauf angewiesen, dass die betroffenen Unternehm en die Eing e- hung von Verpflichtungen anbieten, die geeignet sind, die wettbewerbsrechtl i- chen Bedenken der B ehörde auszuräumen. Der dem gegenüberstehende Vo r- teil der Unternehmen besteht darin, dass die Kartellbehörde von weitergehe n- den Befugnissen, insbeson dere zu m Erlass einer Abstellungsverfügung (§ 32 Abs. 1 GWB) keinen Gebrauch machen kann und insoweit gebunden bleibt, solange vorbehaltlich einer Befristung kein Wiederaufnahmegrund gemäß § 32b Abs. 2 GWB vorliegt. Dieses Regelungskonzept erübrigt abw eichend von den §§ 48, 49 VwVfG eine im Aufhebungsf all zu treffende Unterscheidung zw i- schen rechtmäßiger und rechtswidriger Verfügung . Maßgebend ist stattdessen das erzielte Einvernehmen als Grundlage der Entscheidung . Dementsprechend werden die beteiligte n Unternehmen nicht in ihrem Vertrauen auf die Richtigkeit einer behördlichen Entscheidung geschützt, sondern in ihrem Vertrauen auf den Bestand der erzielten Einigung. cc ) Die Vorschrift des Art. 9 VO 1/2003, der § 32b GWB nachgebildet ist, sowie deren Anwendung auf Unionsebene legen keine andere , dem Bunde s- ka r tellamt günstigere Auslegung von § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB nahe . Für den Streitfall aussagekräftige Rechtsprechung der Unionsgerichte zur Anwendung von Art. 9 Abs. 2 VO 1/2003 ist nicht ersichtlich. Die von der Rechtsbeschwe r- - 37 38 - 20 - ( EuGH, Urteil vom 1. Oktober 1998 C - 279/95, Slg. 1998, I - 5609 Rn. 28 ff.) betraf schon keine förmliche Entscheidung, sondern ein Verwaltungsschreiben der Verfahrens vorbehalten ha tte , falls sich die ihrer Beurteilung zugrunde liege n- den rechtlichen oder tatsächlichen Umstände wesentlich ändern sollten . c ) D urch diese Auslegung des § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB wird das Instr u- ment der Verpflichtungszusage nicht entwertet. Sinn und Zweck des § 32b GWB erfordern es zwar, der Kartellbehörde die M öglichkeit zu eröffnen, sich von ein er Verpflichtungszusagenentscheidung zu lösen, wenn ihr Umstände bekannt werden, die sie im Vorhinein nicht kennen konnte . Auf später bekannt gewordene Umstände , die die Behörde bereits vor der Verpflichtungszus a- genentscheidung hätte in Betracht ziehen und in Erfahrung bringen können, kann die Wiederaufnahme des Verfah rens aber nicht gestützt werden. Das nachträgliche Bekanntwerden zuvor schon existenter wesentlicher Umstände genügt vielmehr nur dann, wenn diese Umstände zuvor allgemein unbekannt waren oder von der Kartellbehörde deshalb nicht in Erfahrung gebracht werd en konnten, weil die Behörde mit der Aufdeckung solcher Umstände durch weitere Ermittlungen nicht rechnete und nicht rechnen musste. Entsprechendes gilt, soweit es um Erwartungen hinsichtlich der Auswirkungen von Verpflichtungsz u- sagen auf die Marktverhältn isse geht. Unerwartete Entwicklungen können zur Wiederaufnahme des Verfahrens berechtigen, wenn sie auch bei besserer Kenntnis der bestehenden Verhältnisse nicht vorhersehbar waren. Auf En t- wicklungen der Marktverhältnisse, die von vornherein in Betrach t zu ziehen w a- ren, kann und muss sich die Kartellbehörde hingegen im Rahmen der Entsche i- dung nach § 32b Abs. 1 Satz 1 GWB einrichten, etwa durch eine Befristung dieser Entscheidung. aa ) Die Regelung über Verpflichtungszusagen in § 32b GWB er laubt zur Du rchsetzung der Wettbewerbsregeln konsensuale Lösung en und dient damit 39 40 - 21 - auch dazu , de n Kartellbehörden eine zügige und r essourcenschonen de Erfü l- lung ihrer Aufgaben zu ermöglichen (Bach in Immenga/Mestmäcker, Wettb e- werbsrecht, 5. Auflage, § 32b GWB Rn. 3). Di e B ehörde kann ihre Entsche i- dung aufgrund einer nur vorläufi gen Beurteilung treffen (§ 32b Abs. 1 Satz 1 GWB). Der Zielsetzung der Norm entsprechend ist die Kartellbehörde, wie vom Beschwerdegericht zutreffend dargelegt, auch nicht verpflichtet, den zugrun de liegenden Sachverhalt im Rahmen ihrer Möglichkeiten vollständig aufzuklären; sie kann sich mit einem geringeren Ermittlungsaufwand begnügen ( Jaeger in Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, § 32b GWB, Stand September 2010 Rn. 10 f.; a.A. Bach in Immeng a/Mestmäcker, GWB, 5. Aufl age , § 32b Rn. 11; Bechtold/ Bosch, GWB, 8. Aufl age , § 32b Rn. 3 ). Die Möglichkeit, den Ermittlungsaufwand zu beschränken, berechtigt die Kartellb ehörde indessen nicht, unterbliebene Ermittlungen nach dem Erlass einer Verpflicht ungszusagenentscheidung nachzuholen und auf dieser Grun d- lage eine Neubeurteilung vorzunehmen. Eine derart weitgehende Relativierung der Wiederaufnahmevoraussetzungen ist im Interesse der Funktionsfähigkeit des Instruments der Verpflichtungszusage nicht geb oten. Die Kartellbehörde hat , wenn auch nicht die Verpflichtung, so doch j e- denfalls die Möglichkeit, den Sachverhalt vor einer Verpflichtungszusagenen t- scheidung weitergehend aufzuklären , insbesondere zur besseren Abschätzung der bei Einhaltung von Verpf lichtungszusagen zu erwartenden wettbewerbl i- chen Wirkungen. Unabhängig davon kann d ie Behörde auf den Inhalt der Ve r- pflichtungszusagen im Zuge der hierüber im Regelfall zu führenden Verhan d- lungen Einfluss nehmen , da sie über d i e Eignung der Zusagen zur Aus räumung der wettbewerbsrechtlichen Bedenken zu befinden hat und der Erlass der Ve r- pflichtungszusagenentscheidung zudem in ihrem Ermessen steht. Dabei ist der mögliche Inhalt der Verpflichtungszusagen nicht durch die für den Erlass einer Abstellungsverfügun g ( § 32 GWB ) geltenden normativen Vorgaben beschränkt 41 42 - 22 - ( vgl. Bornkamm in Festschrift für Bechtold, 2006, S. 45, 50 f.; Keßler in Münc h- Komm. WettbR, 2. Auflage, § 32b GWB Rn. 15 ; Rehbinder in Loewenheim/ Meessen/Riesenkampff/Kersting/Meyer - Lindemann, GWB, 3. Aufl age , § 32b Rn. 7 f. ; zur nur eingeschränkten Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei Anwendung von Art. 9 VO 1/2003 vgl. EuGH , Urteil vom 29. Juni 2010 C - 441/07, Slg. 2010, I - 5949 Rn. 41 ff. Alrosa ). bb) Gleichwohl verbleibenden Unwägbarkeiten kann die Kartellb ehörde durch eine Befristung der Verpflichtungszusagenentscheidung Rechnung tr a- gen, die ihr die Möglichkei t gibt, nach Ablauf der Frist eine Neubewertung auf der Grundlage der ihr dann vorliegenden Informationen vorzunehmen. A nstelle einer Befristung kommt gegebenenfalls auch ein Widerrufsvorbehalt (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 3, § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) in Betracht , wodurch e ine mit Fristablauf automatisch eintretende Beendigung der Wirkungen der Verpflichtungszus a- gen entscheidung vermieden werden könnte . Ob eine Verpflichtungszusagen - entscheidung mit einem Widerrufsvorbehalt , der im Unterschied zur Befri s- tungsmöglic hkeit in § 32b GWB keine Erwähnung findet, versehen werden kann (vgl. dazu Klose in Wiedemann, Handbuch des Kartellrechts, 3. Auflage, § 51 Rn. 46; ablehnend Bach in Immenga/Mestmäcker, GWB, 5. Auflage, § 32b Rn. 30) , muss hier nicht entschieden werden . J edenfalls w ü r d e durch die Z u- lassung eines Widerrufsvorbehalts, in dem die Widerrufsvoraussetzungen au s- reichend bestimmt s e in müss t en , der Grundsatz der Rechtssicherheit und der den Unternehmen zuzugestehende Vertrauensschutz weit weniger stark berührt als durch eine aus § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB abgeleitete Berechtigung der Ka r- tellbehörde, durch eine Wiederaufnahme des Abstellungsverfahren s schon dann nachfassen zu dürfen , wenn sie die Folgew irkungen einer Verpflichtung s- zusagen entscheidung später als unzureich end bewertet . cc ) Die damit angesprochenen Möglichkeit en , unerwünschten Bindung s- folgen schon bei der Verpflichtungszusagenentscheidung entgegenzuwirken, 43 44 - 23 - bestehen für die Kartellbehörde nicht in gleicher Weise , wenn es um das spät e- re Bekanntwerden wesent licher Umstände geht, die die Kartellbehörde vor ihrer Entscheidung nicht kennen und nicht in Erfahrung bringen konnte, weil sie mit dem Vorhandensein solcher Umstände und ihrer Aufdeckbarkeit durch weitere Ermittlungen nicht rechnen musste. Unter diesen V oraussetzungen ist der Ka r- tellbehörde das Recht zuzugestehen, sich gemäß § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB von ihrer Bindung durch eine Verpflichtungszusagenentscheidung zu lösen, da a n- dernfalls die Funktionstauglichkeit dieses kartellverwaltungsrechtlichen Instr u- men ts gefährdet wäre. Denn a uf Kenntnisdefizite, die die Behörde als solche nicht erkennen konnte, konnte sie sich bei den Ermittlungen, den Verhandlu n- gen und der Ausgestaltung der Verpflichtungszusagenentscheidung nicht ei n- stell en. Die in § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB genannten tatsächlichen Verhältnisse werden daher nicht abschließend durch die objektive Sachlage beschrieben, sondern beinhalten auch d as Fehlen solcher Umstände, mit denen die Kartel l- behörde nicht rechnen konnte und die deshalb von ihren subjektiv en Erkenn t- nismöglichkeiten nicht umfasst waren. Das spätere Bekanntwerden solcher Umstände ist dann als eine Änderung der tatsächlichen Verhältnisse zu werten. Insoweit verhält es sich ähnlich wie bei ein er geänderten Bewertung objektiv unveränderter Sachv erhalte, die auf neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen beruht und der Behörde erst durch diesen, von ihr nicht beeinflussbaren E r- kenntnisfortschritt zugänglich gemacht wurde (vgl. hierzu BVerwG, NVwZ 1984, 102, 103; NVwZ 2016, 323 Rn. 11 f.; BVerwGE 155, 81 Rn. 36). dd) Soweit es um Erwartungen der Kartellbehörde im Hinblick auf die künftige Entwicklung der Marktverhältnisse geht, ist bei der Beurteilung der Wiederaufnahmevoraussetzungen nach § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB ebenfalls nach der Erkennbarkeit zu di fferenzieren. Im Ausgangspunkt wird grundsätzlich zu Recht angenommen, dass Fehleinschätzungen der Kartellbehörde hinsichtlich 45 46 - 24 - der Auswirkungen des zugesagten Verhaltens auf die Marktverhältnisse nicht zur Wiederaufnahme des Verfahrens berechtigen (Bornkam m in Langen/Bunte, Kartellrecht, 12. Auflage, § 32b GWB Rn. 29, Bach in Immenga/Mestmäcker, GWB, 5. A uflage, § 32b Rn. 31; Bechtold/ Bosch, GWB, 8. Auflage, § 32b Rn. 11). Anders verhält es sich, den bisherigen Darlegungen entsprechend, jedoch dann, wenn di e Erwartungen zur Marktentwicklung auf einer zutreffe n- den Erfassung der bestehenden Verhältnisse beruhten, sich aber infolge unvo r- hersehbarer Entwicklungen nicht erfüllt haben. Gleiches gilt, wenn die ursprün g- lichen Verhältnisse zwar nicht vollständig erfa sst wurden, der Erfassungsma n- gel aber Umstände betrifft, die die Kartellbehörde nicht kennen und nicht in E r- fahrung bringen konnte, weil sie mit dem Vorhandensein solcher Umstände und ihrer Aufdeckbarkeit durch weitere Ermittlungen nicht rechnen musste. d ) Eine noch weitergehende Ausdehnung der Wiederaufnahmemöglic h- keiten nach § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB ist hingegen zur Sicherung der Funktions - tauglichkeit de s Instruments der Verpflichtungszusage nicht geboten und insg e- samt nicht gerechtfertigt. Dem Int eresse daran, als solche erkannte kartellrechtswidrige Verha l- tensweisen im Verfahren nach § 32 GWB zu unterbinden, steht das durch § 32b Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GWB typisierend geschützte Vertrauen der beteiligten Unternehmen auf den Fortbestand der durc h eine Verpflichtungszusagenen t- scheidung bestätigten einvernehmlichen Lösung gegenüber. Dieser Vertra u- ensschutz betrifft nicht allein die Beurteilung abgeschlossener Sachverhalte, sondern auch fortgesetzte Verhaltensweisen. In § 32b Abs. 1 Satz 2 GWB wird auf § 32 GWB insgesamt Bezug genommen, nicht nur auf § 32 Abs. 3 GWB. Das Vertrauen des betroffenen Unternehmens auf den Fortbestand der Verpflichtungszusagenentscheidung ist typischerweise schutzwürdig, weil das Unternehmen sich berechtigterweise dar a uf einrichten darf, dass die erreichte 4 7 48 49 - 25 - konsensuale Lösung nach Maßgabe der Verpflichtungszusagenentscheidung Bestand ha ben wird . Hierbei ist zu berücksichtigen, dass das betroffene Unte r- - been digung beigetragen hat, als es Verpflichtungen eingegangen ist, deren Übernahme kartellrechtlich nicht zwingend geboten sein musste. Denn Ve r- pflichtungszusagen nach § 32b Abs. 1 Satz 1 GWB dienen der Ausräumung kartellrechtlicher Bedenken, die auf einer nu r vorläufigen Beurteilung der Ka r- tellbehörde beruhen, und sie müssen überdies nicht zwingend auf das für ein kartellrechtskonformes Verhalten (noch) erforderliche Maß beschränkt sein (vgl. EuGH, Slg. 2010, I - 5949 Rn. 41 ff. Alrosa). Auf die Umstände d es konkreten Einzelfalls kann es für die Auslegung der in § 32b Abs. 2 GWB genannten Wiederaufnahmevoraussetzungen nicht ankommen . Die Auslegung hängt nicht fallabhängig variierend davon ab, in welchem Maße die Verfahrensbeendigung Vergleichscharakter hat und in we l- chem Umfang jeweils Vertrauen begründet wurde . Unbeschadet dessen kann allerdings nach der Bejahung eines tatbestandsgemäßen Wiederaufnahm e- grundes bei der Überprüfung der von der Behörde zu treffenden Ermessen s- entscheidung zu fragen sein, ob wegen besonderer Umstände ein weiterg e- hender Vertrauensschutz in Betracht zu ziehen ist. e ) Eine Ausweitung der nach § 32b Abs. 2 GWB bestehenden Wiede r- aufnahmemöglichkeiten lässt sich auch nicht mit eine m Rückgriff auf die bei einer Abstellungsverfügu ng nach § 32 GWB geltenden Regeln rechtfertigen. Eine Abstellungsverfügung beinhaltet keine die Befugnisse der Kartel l- behörde einschränkende Erklärung, wie sie nach dem Gesetz Inhalt einer Ve r- pflichtungszusagenentscheidung ist (§ 32b Abs. 1 Satz 2 GWB) . Des W eiteren richten sich Rücknahme und Widerruf einer Abstellungsverfügung nach allg e- meinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen (vgl. BGH , Beschluss vom 50 51 52 - 26 - 10. Februar 2009 KVR 67/07, BGHZ 180, 323 Rn. 50 Gaslieferverträge) , während die Aufhebung einer Verpflichtungszusagenentscheidung in § 32b Abs. 2 GWB spezialgesetzlich geregelt ist . Die dort ge nannten Gründe für eine Wiederaufnahme des Verfahrens ohne Einverständnis des betroffenen Unte r- nehmens sind abschließend (Bornkamm/Tolkmitt in Langen/Bunte, De utsches Kartellrecht, 13. Auflage, § 32b GWB Rn. 30; Keßler in MünchKomm. WettbR, 2. Auflage, § 32b GWB Rn. 37; Bach in Immenga/Mestmäcker, Wettbewerb s- recht, 5. Auflage, § 32b GWB Rn. 26; Bechtold/Bosch, GWB, 8. Auflage, § 32b Rn. 10 ). Hierdurch werden die betroffenen Unternehmen , wie ausg eführt , in ihrem Vertrauen auf den Bestand der erzielten Einigung geschützt. Während das vorliegende Verfahren einen Verstoß gegen § 1 GWB bzw. Art. 101 AEUV betrifft, ging es in den Anwendungsfälle n von § 32 GWB, auf die sich das Bundeskartellamt konkret bezogen hat, im Übrigen um die ( gegeb e- nenfalls stufenweise) Abstellung des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung nach § 19 Abs. 4 Nr. 4 GWB durch Verweigerung des Zugangs zu e i- ner Infrastruktureinrichtung (BGH , Beschluss vom 24. September 2002 KVR 15/01, BGHZ 152, 84 Fährhafen Puttgarden I; Beschluss vom 11. D e- zember 2012 KVR 7/12, NJW 2013, 1095 Fährhafen Puttgarden II) . In de r- artigen Fällen stellt die dem Marktbeherrscher etwa auf einer ersten Stufe au f- gegebene Aufnahme von Verhandlungen von vornherein keine abschließende Regelung für den Fall dar, dass die Verhandlungen nicht zu einer Einigung über nicht diskriminierende und nicht unbillig behindernde Zugangsbedingungen fü h- ren. Soweit auch zur Unterb indung wettbewerbsbeschränkender Vereinbaru n- gen nach § 1 GWB, Art. 101 AEUV ein abgestuftes Vorgehen für sachgerecht gehalten wird (vgl. dazu im Fall von § 19 Abs. 4 Nr. 4 GWB: BGH, Beschluss vom 11. Dezember 2012 KVR 7/12, NJW 2013, 1095 Rn. 26 ff. Fä hrhafen Puttgarden II) und nach § 32b GWB verfahren werden soll, bleibt der Weg, die 53 - 27 - Verpflichtungszusagenentscheidung zu befristen oder gegebenenfalls mit e i- nem Widerrufsvorbehalt zu versehen. 3. Nach diesen Maßstäben sind die Voraussetzungen für eine Wiede r- aufnahme des Verfahrens im Streitfall nicht erfüllt. Das Bundeskartellamt hat die angefochtene Verfügung allein darauf g e- stützt, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse in einem für die Verfügung w e- sentlichen Punkt nachträglich geändert hätten ( § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB). Au s den Feststellungen des Beschwerdegerichts ergeben sich jedoch keine Änd e- rungen der tatsächlichen Verhältnisse in einem für die Verpflichtungszus a- genentscheidung wesentlichen Punkt sei es durch eine Veränderung objekt i- ver Umst ände, durch das Bekanntwerden von Umständen, mit denen das Bu n- deskartellamt nicht rechnen konnte, oder durch eine unvorhersehbare Ent wic k- lung der Marktverhältnisse. a) Dies gilt zunächst für die Einschätzung der erforderlichen Schwelle n- werte. aa ) Das Beschwerdegericht hat ausgeführt , dass bereits die auf weiteren Ermittlungen, insbesondere einer umfassenden Befragung von Sägewerkb e- treibern und neu entstandenen kooperativen Rundholzanbietern, beruhende Korrektur der Schwellenwerte von 3.000 ha Waldfläc he (bei einzelnen nich t- staatlichen Waldbesitzern) auf 100 ha einen wesentlichen Punkt der Verpflic h- tungszusagenentscheidung betreffe und ihr die Grundlage entziehe. Das Bu n- deskartellamt hat in seinen, vom Beschwerdegericht in Bezug genommenen Ausführungen die Korrektur der Schwellenwerte zum einen damit begründet , dass die ursprünglichen Schwellenwerte nicht aus reichten , um die angestrebte Öffnung des Wettbewerbs zu bewirken . Z um anderen könnten private und kö r- perschaftliche Waldbesitzer bereits bei eine r W aldfläche von über 100 ha den 54 55 56 57 - 28 - Nachfragern ein wirtschaftliches Angebot unterbreiten und seien daher zu einer wirtschaftlich selbständigen Rundholzvermarktung tatsächlich in der Lage . bb ) Ein G rund , der das Bundeskartellamt zur Wiederaufnahme des Ve r- fahr ens berechtigt, er schließt sich hieraus nicht. E ine objektive Veränderung der insoweit zugrunde liegenden Umstände ist damit nicht fest ge stell t . Ebenso wenig ergibt sich etwas dafür , dass das Bundeskartellamt die neuen Erkenn t- nisse nicht schon vor seiner V erpflichtungszusagenentscheidung vom 9. Dezember 2008 gewinnen konnte. ( 1 ) Die wettbewerbsrechtliche Bedeutung der festzulegenden Sc hwe l- lenwerte war offensichtlich. Von ihr er Festlegung hing es ab , welcher Anteil der nichtstaatlichen Waldbesitzer dem L and noch als Partner für die gemeinschaf t- liche Rundholzvermarktung zur Verfügung st ehen würde. Auf dieser Grundlage ließ en sich vorbehaltlich zusätzlicher Anreize für eine eigenständige, vom Land unabhängige Vermarktung die aus der Einführung der Schwe llenwerte unmittelbar folgende n Auswirkungen auf die Wettbewerbsverhältnisse auf der Grundlage verfügbarer oder jedenfalls feststellbarer Daten abschätzen. Das Beschwerdegericht hat ausgeführt , dass durch die ursprünglichen Schwelle n- werte lediglich sechs K örperschaften und vier Forstbetriebsgemeinschaften von der gemeinsamen Holzvermarktung mit dem Land ausgeschlossen worden se i- en ; s chon angesichts dieser Zahlen und einer Angebotsbündelung von etwa 60% der in Baden - Württemberg vermarkteten Rohholzmengen sei der Zweck, einen funktionierenden Anbieterwettbewerb zu gewährleisten , ganz offensich t- lich nahezu vollständig verfehlt worden. Damit ist folglich nur der unveränderte Sachverhalt abweichend bewertet worden. ( 2 ) Wesentlich für die Festlegung der Schwell enwerte war allerdings auch, ab welcher Wald flächen größe ein körperschaftlicher oder privater Wal d- besitzer am Rundholzmarkt selbständig auftreten kann. Das Bundeskartellamt 58 59 60 - 29 - hat sich mit dieser Frage im Ausgangsverfahren befasst und die damals festg e- legten Schwellenwerte, wie es in der angefochtenen Abstellungsverfügung heißt, auf Grundlage der von den Verfahrensbeteiligten vorgelegten Informati o- nen als sachgerecht und geeignet angesehen . Auch insoweit hat sich die Ei n- schätzung des Amtes nach den Feststellun gen des Beschwerdegerichts als unzutreffend erwiesen. Das Beschwerdegericht hat in seinen Ausführungen zur Anwendung des Arbeitsgemeinschaftsgedankens dargelegt, dass nach den vom Amt ermittelten Tatsachen bei einem Waldbesitz von über 100 ha ein sel b- ständ iges Auftreten am Markt nicht etwa nur als Mitglied einer ohne staatliche Beteiligung bestehenden Vertriebsgemeinschaft wirtschaftlich sinnvoll möglich sei. Das Bunde s kartellamt macht nicht geltend, das s die Beteiligten, insb e- sondere das betroffene Land, damals unvollständige, unrichtige oder irrefü h- rende Angaben gemacht hätten ( vgl. § 32b Abs. 2 Nr. 3 GWB). Führten die se i- nerzeit vorliegenden Informationen gleichwohl zur Ansetzung zu hoher Schwe l- lenwerte, so stellten sie ersichtlich keine hin reichen d aussagekräftig e Beurte i- lungs grundlage dar . Eine zuverlässige Einschätzung hätte daher weitergehende Ermittlungen erfordert, die aussagekräftige Befragung en der Marktgegenseite (Sägewerkbetreiber) sowie körperschaftlicher und privater Waldbesitzer umfa s- s en konnte n . Es spricht nichts dafür, dass solche Befragung en nicht schon im Ausgangsv erfahren zu den Erkenntnissen geführt hätten, die das Amt hinsich t- lich ein e r eigenständige n , von der Zugehörigkeit in einer Ko o p e ration unabhä n- gigen Vermarktungsfähigkeit erst später ermittelt hat. b) Entgegen der Ansicht des Beschwerdegerichts ist e ine nachträgliche Änderung der tatsächlichen Verhältnisse in einem wesentlichen Punkt auch nicht deshalb anzunehmen, weil das Bundeskartellamt entscheidungsrelevante Erkenntn isse erst durch die Befragung von Vermarktungskooperationen erlangt 61 62 - 30 - habe, die erst aufgrund der Verpflichtungszusagenentscheidung entstanden sind. aa) Aus d e r Beschwerde entscheidung wird schon nicht deutlich, um we l- che Erkenntnisse es insoweit gehen so ll. Das Beschwerdegericht führt lediglich aus, dass sich die se Erkenntnisse namentlich auf den vom Amt angenomm e- nen wettbewerbsbeschränkenden Einfluss der vom Land nicht kostendeckend übernommenen (weiteren) forstwirtschaftlichen Dienstleistungen zugunsten dri t- ter Waldbesitzer bezögen. Bei seiner eigenen Beurteilung eines wettbewerb s- beschränkenden Einflusses d ies er Dienstleistungen hat das Beschwerdegericht indes nicht auf die angesprochenen Ermittlungsergebnisse zurückgegriffen, sondern im Wesentlichen Übe rlegungen an gestellt, die sich auf der Grundlage einschlägige r rechtlicher Regelungen , insbesondere des Waldgesetzes für B a- den - Württemberg , u.a. auf die allgemeine Lebenserfahrung oder nach Auffa s- sung des Beschwerdegerichts auf der Hand l iegende Umstände s tützen. bb) Es kann jedenfalls im Ergebnis nicht angenommen werden, dass d ie wettbewerbsbeschränkende Bedeutung forst licher Dienstleistungen, die das Bundes kartellamt jetzt geltend macht, nicht schon vor der Verpflichtungs - zusagen entscheidung erkennba r gewesen wäre . Die wesentlichen Rahmen - bedingungen hierfür ergeben sich aus dem Landeswaldgesetz und nach - geordneten Be stimmungen, denen auch entnommen werden kann, dass Dienst leistungen teilweise nicht kostendeckend oder auch unentgeltlich erbracht wer den. Zudem vermittelt schon eine Überblicksbetrachtung der hier erst später in den Blick genommenen forstlichen Dienstleistungen einen zumindest mög lichen Zusammenhang mit der Holzvermarktung, dem gerade in Anbetracht der für sich allein als unzureichend erkennbaren Schwellenwerte näher hätte nach ge gangen werden können. Dass in diesem Fall die für eine wettbewerbs bezogene Einschätzung der Dienstleistungen wesentlichen Erkenntnisse nicht hätten ermittelt werden können, liegt fern, auch wenn die 63 64 - 31 - Erfahrunge n der nichtstaatlichen Vermarktungskooperationen in Einzelheiten ein noch voll ständigeres Bild vermittelt haben mögen. Es ist im Übrigen nicht ersichtlich, warum eine schon vor der Verpflichtungszusagenentscheidung mögliche Be fragung anderer Waldbesitzer zur Bedeutung und näheren tatsächlichen Aus gestaltung forstlicher Dienstleistungen , beispielsweise auch zu den Einfluss möglichkeiten eines Revierleiters , nicht zu ausreichenden Ergebnissen hätte führen sollen . c) Ohne Erfolg stellt das Bundeskartella mt schließlich darauf ab, dass die Pilotprojekte gescheitert seien und die angestrebte Marktöffnung insgesamt verfehlt worden sei. Umstände, die einen Erfolg der Projekte und die erwünschte Marktöf f- nung hindern konnten , wie insbesondere ein zwischen der gemeinsamen Hol z- vermarktung und weiteren Dienstleistungen des Landes bestehender Zusa m- menhang, hätten wie bereits dargelegt in Erwägung gezogen und gegeb e- nenfalls näher aufgeklärt werden können. Ihre spätere Erkenntnis kann daher nicht als Änderung de r tatsächlichen Verhältniss e im Sinne von § 32b Abs. 2 Nr. 1 GWB gewertet werden. Erkennbar war auch, dass die festgelegten Schwellenwerte für sich genommen kaum geeignet waren, eine maßgebende Änderung der Marktverhältnisse zu bewirken. Eine dem Wettbe werb förderliche Entwicklung hing im Wesentlichen d a- von ab, ob nichtstaatliche Marktteilnehmer mit einem Waldbesitz unterhalb des Schwellenwertes in ausreichender Zahl bereit sein würden, aus der gemei n- schaftlichen Holzvermarktung mit dem Land auszuscheide n und sich einer der neu entstehenden nichtstaatlichen Kooperationen anzuschließen. Jedenfalls bei vollständiger Erfassung der erkennbaren Ausgangslage war, auch a ngesichts einer naheliegenden Verfestigung der bestehenden Verhältnisse , damit zu 65 66 67 - 32 - rechnen, da ss sich eine entsprechende Erwartung möglicherweise nicht erfüllen werde. IV. Der Senat kann in der Sache selbst entscheiden, da keine weitere Sachaufklärung geboten ist. Die Kostenentscheidung beruht auf § 78 Satz 1 GWB. Limperg Meier - Beck Raum Sunde r Deichfuß Vorinstanz: OLG Düsseldorf, Entscheidung vom 15.03.2017 - VI - Kart 10/15 (5) - 68

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