SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 15027/89
présentée par A.L.
contre la France
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La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 1er avril 1992 en présence
de
MM. J.A. FROWEIN, Président de la Première Chambre
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
A. S. GÖZÜBÜYÜK
Sir Basil HALL
M. C. L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M. P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M. M. de SALVIA, Secrétaire de la Première Chambre,
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 23 mars 1989 par A.L. contre la
France et enregistrée le 23 mai 1989 sous le No de dossier
15027/89 ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
12 juillet 1991 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 27 septembre 1991 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les parties
peuvent se résumer comme suit :
Le requérant de nationalité française est né en 1905 et réside
à LEVEY (Calvados). Il est exploitant agricole.
Dans la procédure devant la Commission, il est représenté par
Me Ch. FREMAUX, avocat à Paris.
Le requérant est propriétaire sur les communes de Clecy et du Vey
de terres agricoles qu'il exploitait.
Ces terres furent soumises à des opérations de remembrement
agricole de 1965 à 1972. Les opérations de remembrement furent
clôturées le 16 octobre 1972 par le dépôt en mairie du plan définitif
de remembrement.
1. Par requête en date du 17 janvier 1972, le requérant contesta
devant la commission départementale de remembrement les attibutions qui
lui étaient faites par la commission communale. Il critiqua notamment
le transfert de sa parcelle cadastrée B61 située sur la commune du Vey
à la commune de Clecy en considérant qu'il avait été opéré dans le seul
but de permettre à cette dernière d'agrandir son terrain de camping.
Par décision du 19 mai 1972 notifiée le 17 octobre 1972 au
requérant, la commission départementale rejeta sa réclamation. Le
12 décembre 1972, le requérant saisit le tribunal adminitratif de Caen
d'une requête en annulation de la décision de rejet de la Commission
départementale.
Le 18 avril 1973 une mise en demeure de conclure dans les quinze
jours fut adressée au préfet du Calvados qui déposa le 8 mars 1974 sur
mémoire en défense. Le requérant présenta le sien le 9 avril 1974.
Par jugement du 9 avril 1974, le tribunal administratif de Caen
annula la décision de la commission départementale en relevant
notamment que le transfert de la parcelle cadastrée B61
"avait été décidé en vue de permettre l'agrandissement d'un
terrain de camping communal ... ; que dès lors cette
attribution à la commune n'a eu ni pour objet ni pour effet
l'amélioration des exploitations agricoles existantes ...
qu'ainsi elle a été faite en méconnaissance du but exclusif
définif par les dispositions de l'article 19 du Code
rural".
2. Le requérant saisit à nouveau la commission départementale en
reprenant le moyen tiré de la violation de l'article 19 du Code rural.
Par décision du 7 avril 1976 notifiée le 2 juin 1976 la commission
départementale décida de maintenir le plan de remembrement tel que
publié en 1972.
Par une requête déposée le 6 juillet 1976, le requérant saisit
à nouveau le tribunal administratif de Caen d'un recours en annulation
de la décision de la commission départementale. Le 27 septembre 1976
le requérant déposa un mémoire complémentaire. Le 16 septembre 1977
le préfet du Calvados présenta son mémoire en défense auquel le
requérant répliqua le 12 avril 1978.
Par jugement rendu le 4 décembre 1979, le tribunal administratif
annula la seconde décision de la commission départementale en relevant
que ladite commission n'avait pas sérieusement examiné le moyen tiré
de la violation de l'article 19 du Code rural, méconnaissant ainsi le
jugement antérieur passé en force de chose jugée.
3. En raison de ces deux annulations successives par le juge
administratif, la commission nationale fut saisie du dossier le 22
novembre 1982, par le ministre de l'Agriculture conformément aux
dispositions du Code rural. Le Rapporteur de la Commission nationale
auditionna les parties le 27 avril 1983.
Le 28 juin 1983 la commune de Clécy forma un pourvoi en tierce
opposition contre les deux jugements administratifs.
Le 14 novembre 1984 la Commission nationale rejeta la demande du
ministre de l'Agriculture en raison de la procédure parallèle pendante
sur tierce opposition de la commune de Clécy.
Le 2 avril 1985 le tribunal administratif de Caen statuant dans
cette procédure, rejeta la requête de la commune et confirma les deux
jugements administratifs rendus les 9 avril 1974 et 4 décembre 1979.
4. Le 7 juin 1985 la Commission nationale fut à nouveau saisie. Le
23 juillet 1985 le Rapporteur procéda à une nouvelle audition des
parties.
Par décision en date du 19 mars 1986 notifiée le 7 juin 1986 au
requérant, la Commission nationale rejeta la presque totalité des
griefs formulés par celui-ci. Saisie de plein droit de la réclamation
du requérant en l'état de l'instruction de celle-ci à la date de la
première décision de la commission départementale, la Commission
nationale fit application de la nouvelle législation en vigueur à la
date à laquelle elle se prononçait. Elle considéra dès lors que,
conformément à l'article 1er du Code rural qui dans sa nouvelle version
dispose que l'aménagement foncier rural doit avoir non seulement pour
objet d'assurer l'amélioration des conditions d'exploitation des
propriétés agricoles ou forestières mais doit également contribuer à
l'aménagement du territoire communal, la Commission départementale
avait à bon droit attribué à la commune de Clécy une partie de
l'ancienne parcelle B61 en vue de modifier les limites du terrain de
camping communal. Elle considéra qu'aucune disposition législative ne
lui faisait obligation de réattribuer au requérant la partie de la
parcelle B61 qu'il revendiquait.
Procédant à des modifications de parcelles, elle rééquilibra, par
nature de culture, les comptes du requérant et lui réattribua une
parcelle comportant un point d'eau.
5. Le 5 août 1986 le requérant saisit le Conseil d'Etat d'un recours
contre la décision de la Commission nationale qui fut transmis le
22 décembre 1987 au ministère de l'Agriculture. Celui-ci présenta le
16 mars 1988 des observations auxquelles le requérant répliqua le
28 mars 1988.
Le 4 mai 1988 le Rapporteur désigné le 13 avril 1988 déposa son
rapport.
Le 17 mai 1988 une mesure supplémentaire d'instruction fut
diligentée auprès du ministre de l'Agriculture qui répondit le
27 juin 1988. Le 26 septembre 1988 le requérant présenta ses
observations.
Après audience publique du 29 septembre 1988, le Conseil d'Etat
rejeta par arrêt du 19 octobre 1988 le recours du requérant, après
avoir examiné ses comptes et considéré que, la valeur de ses
attributions étant supérieure à celle de ses apports, la règle de
l'équivalence avait été respectée à son égard.
6. Alors que la contestation des opérations de remembrement était
en cours d'instruction devant la Commission nationale d'aménagement
foncier, la commune de Clécy demanda au préfet du Calvados de déclarer
d'utilité publique son projet d'acquisition d'une parcelle constituée
avant le remembrement, pour un tiers, d'une parcelle appartenant au
requérant et intégrée dans la parcelle cadastrée B61, et pour le reste,
du terrain de camping de la commune de Clécy.
Par arrêté en date du 29 mai 1984, publié le 12 septembre 1984,
le préfet déclara le projet d'utilité publique. En qualité d'ancien
propriétaire en titre de la parcelle B61, le requérant saisit le 8
novembre 1984 le tribunal administratif de Caen d'une demande en
annulation de l'arrêté préfectoral.
Par jugement en date du 27 décembre 1989, le tribunal
administratif de Caen annula l'arrêté préfectoral du 29 mai 1984 et
condamna la commune de Clécy à verser la somme de 3 000 F au requérant.
Le tribunal considéra qu'il ressortait des délibérations du conseil
municipal de la commune de Clécy que l'expropriation litigieuse avait
été demandée par un conseil municipal "désireux de se mettre à l'abri
d'une amputation éventuelle de son terrain de camping" à la suite de
l'annulation, par le juge administratif, des décisions de la commission
départementale en date des 19 mai 1972 et 2O mai 1976, "une telle
préoccupation qui est fondée sur des considérations étrangères à celles
qu'une collectivité publique expropriante pouvait légalement retenir
a entaché de détournement de pouvoir l'arrêté de déclaration d'utilité
publique qui en a été la conséquence."
GRIEFS
1. Alléguant la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention,
le requérant se plaint de la durée de la procédure principale en
contestation des opérations de remembrement qu'il a introduite le
17 janvier 1972 devant la commission départementale du Calvados et qui
a pris fin avec l'arrêt rendu le 19 octobre 1988 par le Conseil d'Etat.
Il explique à cet égard que c'est en raison de l'incapacité des
juridictions administratives à assurer le respect de la loi qu'il a été
victime de l'arbitraire des commissions de remembrement.
2. Le requérant se plaint encore d'avoir été privé de ses terres par
un remembrement arbitraire opéré dans le seul intérêt de la commune et
au mépris de la loi. Il allègue la violation de l'article 1 du
Protocole additionnel et fait valoir sur ce point que le tribunal
administratif de Caen a par deux fois annulé la décision de la
commission départementale de remembrement pour non-respect des
dispositions du code rural et qu'il a par jugement rendu le
27 décembre 1989 annulé l'arrêt préfectoral déclarant d'utilité
publique le projet d'acquisition de la commune.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 23 mars 1989 et
enregistrée le 23 mai 1989.
Le 25 février 1991, la Commission, en application de l'article
48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, a décidé de porter cette
requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à
lui présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 12 juillet 1991
après avoir bénéficié de prorogations de délai. Le requérant y a
répondu le 27 septembre 1991 après avoir bénéficié d'une prorogation
du délai.
Le 1er juillet 1991, la Commission a décidé de renvoyer la
requête à une Chambre.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint de la durée de la procédure qui a pris fin
par l'arrêt du Conseil d'Etat du 19 octobre 1988. Il allègue la
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui
garantit notamment à toute personne le droit à ce que sa cause soit
entendue dans un délai raisonnable.
La Commission constate que la procédure avait pour objet la
contestation des opérations de remembrement concernant la propriété du
requérant.
En ce qui concerne la période à prendre en considération, la
Commission relève que les faits de la cause remontent en partie à une
époque antérieure à la ratification par la France de la Convention, le
3 mai 1974. Dès lors, la Commission n'est compétente ratione temporis
que pour connaître des faits postérieurs à la date du 3 mai 1974. Elle
relève que la procédure, qui a débuté le 17 janvier 1972, par
l'introduction d'une requête devant la Commission départementale du
Calvados, s'est achevée le 19 octobre 1988 par l'arrêt du Conseil
d'Etat.
Selon le requérant ce laps de temps ne saurait passer pour
raisonnable au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Gouvernement combat cette thèse et attribue la durée de la
procédure à la complexité du dossier résultant tant de la matière du
remembrement que du comportement du requérant.
Selon la jurisprudence constante de la Cour et de la Commissiohn,
le caractère raisonnable de la durée d'une procédure relevant de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'apprécie suivant les
circonstances de la cause et eu égard en particulier aux critères
suivants : la complexité de l'affaire, le comportement du requérant et
celui des autorités compétentes (voir, par exemple, Cour Eur. D.H.,
arrêt Vernillo du 20 février 1991, série A n° 198, pp. 12-13,
par. 30).
Faisant application de ces critères et tenant compte des
circonstances propres à la présente affaire, la Commission estime que
la durée de la procédure litigieuse soulève des problèmes complexes de
droit et de fait sous l'angle de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
En conséquence, elle ne saurait déclarer cette partie de la
requête manifestement mal fondée et estime que celle-ci nécessite un
examen qui relève du fond de l'affaire. Elle constate d'autre part que
celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
2. Le requérant se plaint ensuite d'avoir été privé de ses terres
par l'effet d'un remembrement arbitraire. Il invoque l'article 1 du
Protocole additionnel (P1-1) qui garantit que
"toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international".
Le Gouvernement estime que les opérations de remembrement ont été
effectuées dans le respect des dispositions législatives en vigueur qui
assurent l'équivalence de la valeur patrimoniale des apports et
attributions et organisent des procédures de contrôle.
Il relève que tant la Commission nationale d'aménagement foncier
que le Conseil d'Etat ont tenu compte des dispositions de l'article 1er
du Code rural, dans leur rédaction résultant de la loi du
31 décembre 1985 selon lesquelles l'aménagement foncier rural, dont
l'objet est "d'assurer la mise en valeur et l'amélioration des
conditions d'exploitation des propriétés agricoles ou forestières"
"contribue également à l'aménagement du territoire communal défini par
les documents d'urbanisme opposables aux tiers".
Cette modification législative qui relève du droit reconnu à
l'Etat par l'article 1 par. 2 du Protocole additionnel (P1-1-2) n'a,
selon le Gouvernement, induit aucune disproportion contraire à
l'article 1er du Protocole (P1-1) ni même aucun changement substantiel
de proportionnalité entre la finalité poursuivie et la limitation au
droit de l'individu.
Le requérant, pour sa part, tire argument du jugement
d'annulation du tribunal administratif en date du 27 décembre 1989 pour
considérer que les opérations n'étaient pas d'utilité publique.
S'appuyant ensuite sur les considérants de la décision de la
Commission nationale il estime que le retrait de certaines de ses
parcelles était arbitraire.
La Commission constate que la mesure de remembrement, comportant
privation de propriété, constitue une ingérence dans le droit de
propriété du requérant qui, dans les circonstances de l'espèce, relève
de la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole
additionnel (P1-1) qui dispose notamment que
"Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité
publique et dans les conditions prévues par la loi et les
principes généraux de droit".
La Commission rappelle qu'"une mesure d'ingérence doit ménager
un juste équilibre" entre les impératifs d'utilité publique et ceux de
la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu" et que les Etats
disposent d'une marge d'appréciation pour déterminer les mesures
d'utilité publique (Cour Eur. D.H., arrêt James et autres du 21 février
1986, Série A n° 98, p. 34, par. 50 ; arrêt Erkner et Hofauer du 23
avril 1987, Série A n° 117, p. 66, par. 75 ; arrêt Håkansson et
Sturesson du 21 février 1990, Série A n° 171, p. 16, par. 47, p. 17
par. 51 ; arrêt Fredin du 18 février 1991, Série A n° 192, pp. 17 et
18, par. 51 ; arrêt Wiesinger du 30 octobre 1991, à paraître Série A
n° 213, par. 76).
En l'espèce, la Commission constate que le transfert de parcelle
à la commune contesté par le requérant trouve sa source dans les
dispositions de l'article 1er du Code rural telles que modifiées par
la loi du 31 décembre 1985 selon lesquelles l'aménagement foncier rural
a pour objet d'améliorer les conditions d'exploitation mais aussi de
contribuer à l'aménagement du territoire communal. Il convient donc
de considérer que l'ingérence de l'Etat répond à la condition de
légalité. La Commission considère également que le but des
restrictions imposées au requérant, à savoir l'aménagement du
territoire communal, entre dans le cadre de l'utilité publique au sens
du par. 1 de l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1).
La Commission constate qu'une parcelle comportant un point d'eau
a été réattribuée au requérant à titre de compensation.
En ce qui concerne enfin l'exigence de proportionnalité entre
l'ingérence dans le droit de propriété du requérant et le but d'intérêt
général poursuivi, le Conseil d'Etat a examiné les comptes du requérant
et considéré que, la valeur de ses attributions étant supérieure à
celle de ses apports, la règle de l'équivalence avait été respectée à
son égard.
Dans ces conditions, elle estime que l'opération incriminée ne
peut être considérée comme causant au requérant un préjudice de nature
à rendre celle-ci disproportionnée au but poursuivi par le remembrement
ou arbitraire.
Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé au sens de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité
DECLARE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, le grief du
requérant concernant la durée de la procédure ayant pris fin par
l'arrêt du Conseil d'Etat en date du 19 octobre 1988 ;
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Première Chambre Première Chambre
(M. DE SALVIA) (J.A. FROWEIN)
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