SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 24581/94
présentée par la Fédération grecque des commissaires
en douane, Nicolaos GIALOURIS, Georgios CHRISTOPOULOS
et 3.333 autres commissaires en douane
contre la Grèce
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 6 avril 1995 en présence
de
Mme J. LIDDY, Président en exercice
MM. C.L. ROZAKIS
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
E. KONSTANTINOV
Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 24 juin 1993 par la Fédération
grecque des commissaires en douane, Nicolaos GIALOURIS, Georgios
CHRISTOPOULOS et 3.333 autres commissaires en douane contre la Grèce
et enregistrée le 11 juillet 1994 sous le N° de dossier 24581/94 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requête est introduite par la Fédération grecque des
commissionnaires en douane (ci-après "la Fédération"), son président,
M. Nicolaos Gialouris, son secrétaire général, M. Georgios
Christopoulos et 3.333 autres commissionnaires en douane dont les noms
sont disponibles auprès du Secrétariat de la Commission.
Devant la Commission les requérants sont représentés par le Prof.
Epaminondas Spiliotopoulos et Maître Andriane Mitropoulou, avocats au
barreau d'Athènes.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
requérants, peuvent se résumer comme suit.
1. Circonstances particulières de l'affaire
La Grèce est depuis le 1er janvier 1981 membre des Communautés
européennes et, actuellement, de l'Union européenne. L'acte d'adhésion
aux traités constituant ces communautés (C.E.E., C.E.E.A., C.E.C.A.)
a été ratifié par la loi N° 945/1979.
La loi N° 1681/1987 a ratifié l'Acte Unique Européen, dont
l'article 13 a ajouté au traité de la C.E.E. l'article 8A, qui dispose
que "la Communauté arrête les mesures destinées à établir
progressivement le marché intérieur au cours d'une période expirant le
31 décembre 1992, conformément aux dispositions du présent article
[...] sans préjudice des autres dispositions du présent traité. Le
marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures, dans
lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des
services et des capitaux est assurée selon les dispositions du présent
traité".
A partir du 1er janvier 1993, en application de cette loi, les
marchandises exportées par la Grèce vers les Etats membres de l'Union
européenne ou importées en Grèce en provenance de ces Etats membres ne
passent plus par les douanes de l'Etat grec.
Selon une étude effectuée par la firme Deloitte et Touche en
avril 1992 et concernant "les résultats sur la profession des
commissionnaires en douane de l'abolition des formalités douanières en
1993", 80% du revenu des commissionnaires en douane provenait, jusqu'au
31 décembre 1992 de leur activité professionnelle relative au
dédouanement des marchandises exportées vers les Etats membres de
l'Union européenne ou importées de ces Etats.
2. Droit et pratique interne pertinents
a. Conformément à l'article 28 par. 1 et 2 de la Constitution
grecque et aux dispositions de l'acte d'adhésion aux traités
constituant les communautés européennes, le droit communautaire
primaire et dérivé constitue une partie intégrante de l'ordre juridique
interne.
b. Aux termes de la loi N° 718/1977, la profession libérale de
commissionnaire en douane est une profession fermée, réglementée et
protégée. Le commissionnaire en douane obtient une licence qui lui
permet d'exercer sa profession et est soumis à un régime de contrôle
de l'exercice de sa profession ainsi qu'à un régime disciplinaire.
c. L' article 17 de la Constitution de 1975, actuellement en
vigueur, dispose que :
"1. La propriété est placée sous la protection de l'Etat.
Les droits qui en dérivent ne peuvent toutefois s'exercer au
détriment de l'intérêt général.
2. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n'est que pour
cause d'utilité publique, dûment prouvée, dans les cas et suivant
la procédure déterminés par la loi et toujours moyennant une
indemnité préalable complète. Celle-ci doit correspondre à la
valeur que possède la propriété expropriée le jour de l'audience
sur l'affaire concernant la fixation provisoire de l'indemnité
par le tribunal. Dans le cas d'une demande visant à la fixation
immédiate de l'indemnité définitive, est prise en considération
la valeur que la propriété expropriée possède le jour de
l'audience du tribunal sur cette demande.
(...)"
d. Suivant les articles 87 par. 2, 93 par. 4 et 100 par. 4 de la
Constitution, les juridictions grecques exercent un contrôle de
constitutionnalité des actes législatifs et sont tenues de ne pas
appliquer une loi dont le contenu est contraire aux dispositions
constitutionnelles.
e. Selon la doctrine constitutionnelle grecque ainsi que la
jurisprudence constante de la Cour de cassation (Areios Pagos) et du
Conseil d'Etat (Symvoulio tis Epikrateias), la notion de la propriété,
telle qu'énoncée dans l'article 17 de la Constitution, est limitée
exclusivement aux droits réels (in rem).
GRIEFS
1. Les requérants se plaignent que, suite à l'application de la loi
N° 1681/1987 à partir du 1er janvier 1993, ils ont subi un grave
préjudice économique correspondant aux 80% de leur revenu, sans pour
autant recevoir aucune indemnisation. Ils invoquent l'article 1 du
Protocole N° 1.
2. Les requérants invoquent ensuite la jurisprudence de la Cour de
cassation et du Conseil d'Etat, selon laquelle la protection du droit
de la propriété, garanti par l'article 17 de la Constitution grecque,
est réservée aux droits réels. De ce fait, les requérants allèguent que
tout recours introduit devant les instances nationales serait rejeté
et se plaignent d'une violation des articles 6 par. 1 et 13 de la
Convention.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent que, suite à l'application de la loi
N° 1681/1987 à partir du 1er janvier 1993, ils ont subi un grave
préjudice économique correspondant aux 80% de leur revenu, sans pour
autant recevoir aucune indemnisation. Ils invoquent l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) dispose que :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international..."
La Commission observe tout d'abord que la Fédération ne prétend
pas agir comme représentante de ses membres au même titre par exemple
qu'un avocat représentant son client mais se prétend elle-même victime
d'une violation de cette disposition.
La Commission doit donc examiner la question de savoir si les
requérants peuvent se prétendre victimes d'une violation de l'article
1 du Protocole N° 1 (P1-1).
La partie pertinente de l'article 25 (art. 25) de la Convention
se lit ainsi :
"La Commission peut être saisie d'une requête ... par toute
personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout
groupe de particuliers, qui se prétend victime d'une violation
par l'une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus
dans la présente Convention ..."
Pour pouvoir se prévaloir de cette disposition il faut remplir
deux conditions : le requérant doit entrer dans l'une des catégories
de demandeurs mentionnés à l'article 25 (art. 25) et il doit pouvoir
se prétendre victime d'une violation de la Convention.
a. Pour ce qui est de la Fédération requérante, la première
condition se trouve remplie : la Fédération en question est une
fédération des personnes ayant des intérêts communs au regard du droit
interne grec. En tant que telle, elle entre manifestement dans l'une
des catégories de requérants visées à l'article 25 (art. 25) de la
Convention en tant qu'organisation non gouvernementale (N° 9900/82,
déc. 4.5.83, D.R. 32 p. 261).
Quant à la seconde condition, la Commission rappelle que la
notion de "victime" prévue à l'article 25 (art. 25) de la Convention
doit être interprétée de façon autonome et indépendamment de notions
internes telles que celles concernant l'intérêt à ou la qualité pour
agir.
De l'avis de la Commission pour qu'un requérant puisse se
prétendre victime d'une violation de l'un des droits et libertés
reconnus par la Convention, il doit exister un lien suffisamment direct
entre le requérant en tant que tel et le préjudice qu'il estime avoir
subi du fait de la violation alléguée (N° 10733/84, déc. 11.3.85,
D.R. 41, p. 211).
A cet égard, la Commission rappelle sa jurisprudence selon
laquelle ne peut se prétendre victime celui qui est incapable de
montrer qu'il est personnellement affecté par l'application de la loi
qu'il critique (N° 9939/82, déc. 4.7.83, D.R. 34 p. 213).
Or, ce n'est pas la Fédération elle-même qui est frappée d'un
risque de diminution de ses revenus, mais chacun des douaniers membres
de celle-ci pris individuellement.
Il s'ensuit qu'en ce qui concerne la violation alléguée de
l'article du Protocole N° 1 (P1-1), la Fédération requérante ne peut
se prétendre victime en tant que telle d'une violation de la
Convention. Cette partie de la requête est donc incompatible ratione
personae avec les dispositions de la Convention, au sens de l'article
27 par. 2 (art. 27-2).
b. En ce qui concerne les 3.335 requérants personnes physiques, la
Commission constate qu'ils risquent en effet de subir directement les
effets de la loi contestée (N° 10267/83, déc. 10.12.87, D.R. 54 p. 5).
La Commission conclut que tous les requérants personnes physiques
peuvent se prétendre victimes d'une violation de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
La Commission rappelle ensuite que selon la jurisprudence
constante des organes de la Convention, l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) se borne à consacrer le droit au respect des biens actuels (Cour
Eur. D.H., affaire Marckx, arrêt du 13 juin 1979, série A n° 31, p. 23,
par. 50). La question qui se pose donc en l'espèce est celle de savoir
si les requérants sont titulaires d'un droit acquis dont la violation
puisse être considérée comme une atteinte au respect de leurs biens au
sens de la disposition susdite.
La Commission relève que les licences des requérants n'ont pas
été révoquées et que dès lors les requérants n'ont pas perdu le loisir
de continuer leurs activités au titre de leurs licences. Pourtant, les
requérants prétendent que de leurs licences de commissionnaire en
douane dérivait un droit économique acquis, qui, lui, a été quasiment
supprimé. Ils affirment en outre qu'ils avaient une espérance légitime
et raisonnable quant à la possibilité de continuer de retirer des
avantages de l'exercice de l'activité visée par la licence.
La Commission note que la profession de commissionnaire en douane
est une profession libérale qui n'a pas de revenus précis ou un chiffre
d'affaires garanti, mais qui est soumise aux aléas de la vie
économique. S'il est vrai que l'abolition de frontières douanières
risque d'avoir comme conséquence un préjudice économique à l'encontre
des commissionnaires en douane, la Commission estime que ces derniers
ne peuvent pas prétendre être titulaires d'un volume d'activité garanti
qui aurait pu être considéré comme un "bien acquis" au sens de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). En outre, s'agissant des
espérances de gains futurs, la Commission rappelle sa jurisprudence
antérieure selon laquelle un revenu futur ne saurait être considéré
comme un "bien" que s'il a déjà été gagné ou que s'il fait l'objet
d'une créance certaine (N° 10438/83, déc. 3.10.84, D.R. 41, p. 170).
Eu égard aux considérations susmentionnées, la Commission estime
que le grief des requérants échappe au domaine d'application de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) et est donc incompatible ratione
materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l'article
27 par. 2 (art. 27-2).
2. Les requérants invoquent ensuite la jurisprudence de la Cour de
cassation et du Conseil d'Etat, selon laquelle la protection du droit
de la propriété, garanti par l'article 17 de la Constitution grecque,
est réservée aux droits réels. De ce fait, les requérants allèguent que
tout recours introduit devant les instances nationales serait rejeté
et se plaignent d'une violation des articles 6 par. 1 et 13
(art. 6-1, 13) de la Convention.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose que :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendu
équitablement ... par un tribunal ... qui décidera ... des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil
..."
L'article 13 (art. 13) de la Convention se lit ainsi :
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la
présente Convention ont été violés a droit à l'octroi d'un
recours effectif devant une instance nationale, alors même que
la violation aurait été commise par des personnes agissant dans
l'exercice de leurs fonctions officielles."
La Commission rappelle que l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
s'applique aux contestations relatives à des "droits" que l'on peut
dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne, qu'ils
soient ou non protégés de surcroît par la Convention (Cour Eur. D.H.,
arrêt Neves e Silva du 27 avril 1989, série A n° 153-A, p. 14, par.
37). Les organes de la Convention ne sauraient créer, par voie
d'interprétation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1), un droit matériel
qui n'aurait aucune espèce de fondement dans le droit interne de l'Etat
en cause (Affaire Sporrong et Lönnroth, Rapport Comm. 8.10.80, Cour
Eur. D.H., série B n° 46, p. 62, par. 150).
Dans le cas d'espèce, la Commission note que la seule manière
dont les requérants auraient pu obtenir une indemnisation pour le
préjudice économique qu'ils affirment avoir subi, serait de contester
la constitutionnalité de la loi leur faisant grief.
Or, la Commission relève que l'article 17 de la Constitution
grecque, qui consacre le droit à la propriété, ne garantit, tel
qu'interprété par la doctrine et la jurisprudence internes, que les
droits réels. Par conséquent, le droit revendiqué par les requérants,
à savoir le droit qu'ils allèguent découler de l'obtention de la
licence de commissionnaire en douane, échappe au domaine d'application
de l'article susdit.
La Commission constate dès lors qu'en se plaignant qu'en vertu
de la jurisprudence leurs recours seraient voués à l'échec, les
requérants se plaignent en réalité de ne pas pouvoir saisir les
juridictions internes d'une contestation qui, en tout état de cause,
ne saurait porter sur un droit reconnu par la législation interne
(voir, mutatis mutandis, Cour Eur. D.H., arrêt les Saints Monastères
du 9 décembre 1994, série A n° 301-A, par. 85).
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) est donc inapplicable et la requête
est, sur ce point, incompatible ratione materiae avec les dispositions
de la Convention, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2).
Quant au grief des requérants soulevé au titre de l'article 13
(art. 13) de la Convention, la Commission rappelle la jurisprudence
constante des organes de la Convention, selon laquelle on ne peut
inférer de l'article 13 (art. 13) qu'il doit exister un recours contre
la législation en tant que telle, lorsqu'il est allégué que celle-ci
n'est pas conforme à la Convention. Un tel recours équivaudrait en
réalité à une sorte de contrôle judiciaire de la législation, étant
donné que tout autre contrôle, généralement suffisant pour les besoins
de l'article 13 (art. 13) qui exige seulement un "recours effectif
devant une instance nationale", ne pourrait guère être efficace
lorsqu'il s'agit de la législation (N° 13013/87, déc. 14.12.88,
D.R. 58 p. 163).
Il s'ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal
fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président en exercice
Première Chambre de la Première Chambre
(M. F. BUQUICCHIO) (J. LIDDY)
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