LA ROSA et AUTRES (III) contre l'ITALIE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 58386/00
présentée par Mario LA ROSA et autres (III)
contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 1er avril 2004 en une chambre composée de :

MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
G. Bonello,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
MmeE. Steiner,
M.K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 30 mars 2000,

Vu la décision partielle du 13 juin 2002,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants, M. Mario La Rosa, M. Giacomo La Rosa, M. Vincenzo Alba et Mme Maria La Rosa, sont des ressortissants italiens, nés respectivement en 1925, 1920, 1927 et 1922 et résidant à Caltagirone (Catane). Ils sont représentés devant la Cour par Me A. Anfuso Alberghina, avocat à Caltagirone. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

A.  Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Les requérants étaient propriétaires d'un terrain d'environ 2 833 mètres carrés sis à Caltagirone et enregistré au cadastre, feuille 139, parcelle 43.

Par une arrêté du 5 juin 1980, le maire de Caltagirone autorisa la société coopérative C. à occuper d'urgence le terrain des requérants, pour une période maximale de trois ans, en vue de son expropriation pour la construction des habitations.

Le 1er juillet 1980, la société coopérative C. procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

Le 4 février 1985, la municipalité de Caltagirone offrit une indemnisation de 2 796 000 ITL. Cette offre ne fut pas acceptée par les requérants.

Par un acte d'assignation notifié le 25 mars 1987, les requérants introduisirent une action en dommages-intérêts à l'encontre de la société coopérative C. devant le tribunal civil de Caltagirone.

Ils faisaient valoir que l'occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s'était prorogée au-delà du délai autorisé, alors que les travaux de construction des habitations s'étaient terminés sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle du terrain et au paiement d'une indemnité.

Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva) les requérants estimaient qu'à la suite de l'achèvement de l'ouvrage public, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de récupérer la disponibilité du terrain litigieux, mais seulement les dommages-intérêts. Les requérants réclamaient une somme correspondant à la valeur vénale du terrain et une somme pour non jouissance du terrain.

La mise en état de l'affaire commença le 4 juin 1987. Le 14 juillet 1988, la partie défenderesse demanda l'appel en garantie de la municipalité de Caltagirone, et le juge fit droit à cette demande.

Le 31 juillet 1989, une expertise fut déposée au greffe. Il ressort de cette expertise que la transformation irréversible du terrain avait eu lieu le 30 juin 1983; conformément au principe de l'expropriation indirecte, les requérants devaient se considérer comme ayant été privés de leur terrain à cette date.

L'expertise indiquait que la valeur vénale du terrain à cette date était de 82 008 725 ITL (28 940 ITL/m²).

Par un complément d'expertise déposé le 28 février 1992, l'expert recalcula les sommes à octroyer pour la perte du terrain (112 046 517 ITL, à indexer).

Par un deuxième complément d'expertise déposé le 11 novembre 1994, l'expert recalcula les sommes à octroyer pour la perte du terrain (136 590 700 ITL, à indexer).

Le 12 avril 2000, municipalité de Caltagirone demanda au juge une nouvelle expertise pour recalculer les somme à octroyer en fonction de la loi no 662 de 1996 entre-temps entrée en vigueur; le juge fit droit à cette demande.

La procédure est actuellement pendante en première instance.

B.  Le droit et la pratique interne pertinents

i. L'occupation d'urgence d'un terrain

En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)

Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.

Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».

Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.

Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

iii. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte

Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.

En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55% de la valeur du terrain.

Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

GRIEF

Les requérants se plaignent d'avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir notamment que, plus de vingt-trois ans après l'occupation de leur terrain, ils n'ont pas encore perçu une indemnisation. En plus les requérants se plaignent qu'entre-temps était adoptée la loi no 662 de 1996, par effet de laquelle ils ne pourront pas être dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain.

EN DROIT

Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent d'avoir été de facto expropriés par l'effet de l'occupation de leur terrain et de n'avoir perçu aucune indemnisation. De plus, ils se plaignent qu'à la suite de l'application rétroactive de la loi no 662 de 1996 au cas d'espèce, le montant du dédommagement sera largement inférieur à la valeur du terrain.

L'article 1 du Protocole no 1 dispose :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement soulève deux exceptions d'irrecevabilité.

En premier lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non respect du délai de six mois. Il soutient que la requête est tardive dans la mesure où celle-ci a été introduite, plus de six mois après le moment où l'occupation du terrain est devenue sans titre et plus de six mois après le moment où le requérant a déposé le recours en dommages-intérêts devant le tribunal de Bénévent.

En deuxième lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non épuisement des voies de recours internes basée sur trois volets.

Quant au premier volet de l'exception, le Gouvernement fait observer que le grief tiré de la durée de la procédure a été déclaré irrecevable en date du 13 juin 2002, pour non épuisement des voies de recours internes. Selon lui, la Cour devrait parvenir à la même conclusion pour le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens des requérants, puisque ce dernier grief ne serait pas autonome par rapport au premier.

Quant au deuxième volet de l'exception, le Gouvernement fait observer que les requérants n'ont pas contesté la légitimité des actes administratifs devant les juridictions internes.

Quant au troisième volet de l'exception, le Gouvernement observe que les requérants n'ont pas épuisé les voies de recours internes en l'absence d'un jugement interne définitif. Tout en soutenant que le juge national ne fera que prendre acte d'une situation qui s'est déjà consolidée et déclarer qu'il y a eu expropriation indirecte, le Gouvernement soutient également qu'en l'absence de ce jugement il est impossible de dire si les requérants ont ou non été privé de leur bien.

Sur le fond, le Gouvernement considère que l'expropriation indirecte est « prévue par la loi » étant donné qu'elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale à compter de 1983. De ce fait, même à défaut d'un décret d'expropriation, et même en l'absence d'un jugement national, la privation du bien au bénéfice de l'administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l'ouvrage public.

En outre, le Gouvernement soutient que la privation d'un bien qui a lieu par l'effet de l'expropriation indirecte n'est pas illicite en soi, mais elle est tout simplement non respectueuse des formes, à compter d'un moment donné.

Le Gouvernement observe que le fait qu'un décret d'expropriation n'ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative. Toutefois, il s'agirait d'un manquement purement formel et le requérant aurait la possibilité d'obtenir un dédommagement proportionné à la valeur du terrain en conséquence de l'expropriation indirecte. Le Gouvernement en déduit que la situation dénoncée est compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.

Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.

Ils font d'abord observer qu'ils ont été privés de la disponibilité de leur terrain depuis 1980 et que la perte de disponibilité de celui-ci est devenue totale avec l'achèvement des travaux. Les requérants soulignent l'illégalité de cette situation, en l'absence d'un décret d'expropriation.

Ils observent ensuite qu'ils n'ont perçu aucune indemnité à ce jour. A cet égard, les requérants font valoir que le système juridique italien ne leur fournit pas le moyen d'obtenir une restitutio in integrum, mais seulement un dédommagement conséquent à la privation du terrain. Or, ils ont dû introduire une action en dommages-intérêts, et celle-ci est toujours pendante. Les requérants observent qu'ils s'attendent à ce que, suite à la reconnaissance de l'expropriation indirecte dans le cas d'espèce, le tribunal fasse application de la loi no 662/96, entre-temps entrée en vigueur.

La Cour se doit d'examiner d'abord les exceptions soulevées par le Gouvernement.

Quant à l'exception tirée du non respect du délai de six mois, la Cour considère que les effets de l'occupation du terrain du requérant s'analysent en une « situation continue », qui, dans le cas d'espèce, n'a pas encore eu fin. La Cour rappelle que lorsqu'un requérant se plaint d'une « situation continue », ce délai court à partir de la fin de celle-ci (voir, entre autres, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96, § 43, CEDH 2000‑I ; Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 50, CEDH 1999‑II ). Dès lors, la règle du délai de six mois ne saurait pas s'appliquer en l'espèce et cette exception ne saurait être retenue.

Quant au premier volet de l'exception tirée du non épuisement des voies de recours internes, la Cour considère, conformément à sa jurisprudence (voir parmi d'autres Erkner et Hofauer c. Autriche, arrêt du 23 avril 1987, série A no 117, §§ 72 et suivants), que le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens du requérant est autonome par rapport à celui tiré de la durée de la procédure, qui a été déclaré irrecevable. Il s'ensuit que le premier volet de cette exception ne saurait être retenu.

S'agissant du deuxième volet de l'exception de non épuisement des voies de recours internes, la Cour note en premier lieu que les requérants ne mettent pas en cause la légalité de l'arrêté du 5 juin 1980, autorisant la société C. à occuper d'urgence leur terrain. Leur grief porte sur le maintien de l'occupation une fois expirée l'autorisation d'occuper le terrain, ce dernier ayant entre-temps été transformé en raison de la construction de l'ouvrage public, en l'absence d'indemnisation et à défaut d'un décret d'expropriation. Dans ce contexte, la Cour considère qu'un recours devant le tribunal administratif n'aurait pu aboutir qu'à l'annulation des actes administratifs attaqués et n'aurait pu remédier à la situation dénoncée (voir Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV). Il s'ensuit que le deuxième volet de cette exception ne saurait être retenu.

S'agissant du troisième volet de l'exception de non épuisement des voies de recours internes, la Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et que celle-ci soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été établi.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Joint au fond le troisième volet de l'exception du Gouvernement tirée du non épuisement des voies de recours internes ; 

Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Soren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident

Full & Egal Universal Law Academy