LA ROSA et AUTRES (VII) contre l'ITALIE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 63241/00
présentée par Mario LA ROSA et autres (VII)
contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 25 mars 2004 en une chambre composée de :

MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
G. Bonello,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
MmeE. Steiner,
M.K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 30 mars 2000,

Vu la décision partielle du 13 février 2003,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants, Mario La Rosa, Giacomo La Rosa, Vincenzo Alba et Maria La Rosa, sont des ressortissants italiens, nés respectivement en 1925, 1920, 1927 et 1922, et résidant à Caltagirone (Catane).

Ils sont représentés devant la Cour par Me Anfuso Alberghina, avocat à Caltagirone. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et son coagent M. F. Crisafulli.

A.  Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Les requérants étaient propriétaires d'un terrain sis à Caltagirone (Catane).

Par une ordonnance du 31 mars 1980, le maire de Caltagirone autorisa la société coopérative Galeno à occuper d'urgence le terrain des requérants, pour une période maximale de trois ans en vue de son expropriation.

Le 25 novembre 1980, la société coopérative G. procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

Le 3 août 1982, la municipalité de Caltagirone procéda à une offre d'acompte sur l'indemnisation en faveur des requérants de 4 761 500 lires italiennes (ITL). Cette offre ne fut pas acceptée par les requérants.

Par un acte notifié le 1 octobre 1987, les requérants introduisirent devant le tribunal civil de Caltagirone une action en dommages-intérêts à l'encontre de la société coopérative Galeno et de la ville de Caltagirone

Ils faisaient valoir que l'occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s'était prorogée au delà du délai autorisé et que les travaux de construction s'étaient terminés sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle du terrain et au paiement d'une indemnité.

Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva), les requérants estimaient qu'à la suite de l'achèvement des ouvrages publics, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution du terrain litigieux, mais seulement les dommages-intérêts. Les requérants réclamaient une somme correspondant à la valeur vénale du terrain et une somme pour non jouissance du terrain.

A une date non précisée une expertise fût déposée au greffe. Selon celle-ci, les requérants devaient se considérer comme ayant été privés de leur bien à en novembre 1983, suite à la réalisation de l'ouvrage public.

Par un jugement du 12 mai 1994, s'appuyant sur l'expertise, le tribunal condamna la ville de Caltagirone et la société coopérative Galeno, solidairement, à payer au titre de dommages-intérêts pour la privation du terrain la somme de ITL 146 850 000, indexée à partir du 25 novembre 1983, ainsi que ITL 7 342 000 au titre d'indemnité d'occupation.

Le 24 novembre 1994 les requérants étaient créanciers d'une somme de ITL 379 607 250.

Le 14 décembre 1994, la ville de Caltagirone interjeta appel du jugement du tribunal. Par la suite, elle demanda une nouvelle expertise afin de recalculer la somme à octroyer en fonction de la loi no662 du 1996, entre temps entrée en vigueur.

La cour d'appel de Catane fit droit à cette demande.

Le 27 avril 2001 une expertise fut déposée au greffe. Selon l'expert l'indemnité d'expropriation était de 81 036 725 ITL.

La procédure est actuellement pendante en appel.

B.  Le droit et la pratique interne pertinent

i. L'occupation d'urgence d'un terrain

En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)

Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.

Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».

Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.

Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

iii. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte

Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.

En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55% de la valeur du terrain.

Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

Le Répertoire a prévu de nouveaux critères en matière d'indemnisation, qui s'appliquent uniquement en ce qui concerne les terrains occupés après le 30 septembre 1996. Quant aux terrains occupés avant cette date et aux procédures pendantes au 1er janvier 1997, le régime prévu par la loi budgétaire no 662 de 1996 reste en vigueur. Les dispositions du Répertoire ne s'appliquent donc pas en l'espèce.

GRIEF

Les requérants se plaignent d'avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir notamment que, environ vingt-quatre ans après l'occupation de leur terrain ils n'ont pas encore perçu d'indemnisation. Ils relèvent, en outre, que par effet de la loi no 662 de 1996, entrée en vigueur entre-temps, ils ne pourront être dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain.

EN DROIT

Les requérants allèguent la violation de leur droit au respect des biens tel que garanti par l'article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général

Le Gouvernement soulève deux exceptions d'irrecevabilité.

En premier lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non respect du délai de six mois. Il soutient que la requête est tardive dans la mesure où celle-ci a été introduite, plus de six mois après le moment où l'occupation du terrain est devenue sans titre et plus de six mois après le moment où le requérant a déposé le recours en dommages-intérêts devant le tribunal de Bénévent.

En deuxième lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes basée sur trois volets.

Quant au premier volet de l'exception, le Gouvernement fait observer que le grief tiré de la durée de la procédure a été déclaré irrecevable en date du 13 février 2003 pour non-épuisement des voies de recours internes. Selon lui, la Cour devrait parvenir à la même conclusion pour le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens des requérants, puisque ce dernier grief ne serait pas autonome par rapport au premier.

Quant au deuxième volet de l'exception, le Gouvernement fait observer que les requérants n'ont pas contesté la légitimité des actes administratifs devant les juridictions internes.

Quant au troisième volet de l'exception, le Gouvernement observe que les requérants n'ont pas épuisé les voies de recours internes en l'absence d'un jugement interne définitif. Tout en soutenant que le juge national ne fera probablement que prendre acte d'une situation qui s'est déjà consolidée et déclarer qu'il y a eu expropriation indirecte, le Gouvernement soutient également qu'en l'absence de ce jugement, il est impossible de dire si les requérants ont ou non été privés de leur bien.

Sur le fond, le Gouvernement considère que l'expropriation indirecte est « prévue par la loi » étant donné qu'elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale depuis 1983. De ce fait, même en l'absence d'un jugement national définitif, la privation du bien au bénéfice de l'administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l'ouvrage public.

En outre, le Gouvernement soutient que la privation d'un bien qui a lieu par l'effet de l'expropriation indirecte n'est pas illicite en soi, mais elle tout simplement non respectueuse des formes, à compter d'un moment donné.

Toutefois, le Gouvernement observe que les requérants ont la possibilité d'obtenir un dédommagement proportionné à la valeur du terrain en conséquence de l'expropriation indirecte. Le Gouvernement en déduit que la situation dénoncée est compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.

Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.

Ils font observer qu'ils ont été privés de la disponibilité de leur terrain depuis 1980, situation devenue définitive avec l'achèvement des travaux. Ils observent qu'ils n'ont perçu aucune indemnité à ce jour.

A cet égard, les requérants font valoir que le système juridique italien ne leur fournit pas le moyen d'obtenir une restitutio in integrum, mais seulement un dédommagement consécutif à la privation du terrain. Or, les requérants font valoir que l'action en dommages-intérêts qu'ils ont introduite est toujours pendante. Les requérants observent qu'ils s'attendent à ce que, suite à la reconnaissance de l'expropriation indirecte dans le cas d'espèce, le tribunal fasse application de la loi no 662/96, entre-temps entrée en vigueur et ceci au détriment du juste équilibre.

La Cour se doit d'examiner d'abord les exceptions soulevées par le Gouvernement.

Quant à l'exception tirée du non respect du délai de six mois, la Cour considère que les effets de l'occupation du terrain des requérants s'analysent en une « situation continue », qui, dans le cas d'espèce, n'a pas encore pris fin. La Cour rappelle que lorsqu'un requérant se plaint d'une « situation continue », ce délai court à partir de la fin de celle-ci (voir, entre autres, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96, § 43, CEDH 2000-I ; Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 50, CEDH 1999‑II ). Dès lors, la règle du délai de six mois ne saurait pas s'appliquer en l'espèce et cette exception ne saurait être retenue.

Quant au premier volet de l'exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes, la Cour considère, conformément à sa jurisprudence (voir parmi d'autres Erkner et Hofauer c. Autriche, arrêt du 23 avril 1987, série A no 117, §§ 72 et suivants), que le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens des requérants est autonome par rapport à celui tiré de la durée de la procédure, qui a été déclaré irrecevable. Il s'ensuit que le premier volet de cette exception ne saurait être retenu.

S'agissant du deuxième volet de l'exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour note en premier lieu que les requérants ne mettent pas en cause la légalité de l'ordonnance du 31 mars 1980, autorisant la société G. à occuper d'urgence leur terrain. Ils se plaignent de la suite de l'occupation, une fois expirée l'autorisation d'occuper d'urgence le terrain, à savoir de la privation de ce dernier par effet de l'expropriation indirecte et de l'absence d'un dédommagement.

De plus, la Cour considère qu'un recours devant le tribunal administratif n'aurait pu aboutir qu'à l'annulation des actes administratifs attaqués et n'aurait pu remédier à la situation dénoncée (voir Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV). Il s'ensuit que le deuxième volet de cette exception ne saurait être retenu.

S'agissant du troisième volet de l'exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et que celle-ci soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été établi.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Joint au fond le troisième volet de l'exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes ; 

Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Søren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident

Full & Egal Universal Law Academy