LA ROSA et AUTRES (VIII) contre l'ITALIE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 63285/00
présentée par Mario LA ROSA et autres (VIII)
contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 1er avril 2004 en une chambre composée de :

MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
G. Bonello,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
MmeE. Steiner,
M.K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 30 mars 2000,

Vu la décision partielle du 10 janvier 2002,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants, M. Mario La Rosa, M. Giacomo La Rosa, M. Vincenzo Alba et Mme Maria La Rosa, sont des ressortissants italiens, nés respectivement en 1925, 1920, 1927 et 1922 et résidant à Caltagirone (Catane). Ils sont représentés devant la Cour par Me A. Anfuso Alberghina, avocat à Caltagirone. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.

A.  Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Les requérants étaient propriétaires d'un terrain d'environ 3 117 mètres carrés sis à Caltagirone et enregistré au cadastre, feuille 139, parcelles 43 et 131.

Le 12 avril 1983 le Conseil municipalité de Caltagirone adopta un projet de construction d'une route devant passer sur le terrain des requérants.

Par un arrêté du 19 juin 1983, le maire de Caltagirone autorisa l'occupation d'urgence du terrain des requérants, pour une période maximale de trois ans, en vue de son expropriation pour cause d'utilité publique.

Le 30 août 1983, l'administration procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction. Le 30 août 1986 prit fin la période d'occupation autorisée.

Par un acte d'assignation notifié le 25 mars 1987, les requérants introduisirent une action de dommages-intérêts à l'encontre de la ville de Caltagirone devant le tribunal civil de Caltagirone.

Ils faisaient valoir que l'occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s'était prorogée au delà du délai autorisé et que les travaux de construction de la route s'étaient terminés sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle du terrain et au paiement d'une indemnité.

Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva) les requérants estimaient qu'à la suite de l'achèvement de l'ouvrage public, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution du terrain litigieux, mais seulement les dommages-intérêts. Les requérants réclamaient une somme correspondant à la valeur vénale du terrain et une somme pour non jouissance du terrain.

L'administration défenderesse excipa qu'un acompte sur l'indemnité de 3 678 060 ITL avait été offert aux requérants, et que cette offre n'avait pas été acceptée.

La mise en état de l'affaire commença le 4 juin 1987.

Le 31 juillet 1989, une expertise fut déposée au greffe. Selon l'expert, le terrain avait été transformé de manière irréversible le 4 mai 1985, à savoir pendant la période d'occupation autorisée ; il fallait donc déterminer la valeur du terrain au 30 août 1986, échéance de la période d'occupation autorisée.

Le 28 février 1992, un complément d'expertise fut déposé au greffe dans lequel l'expert procéda à une évaluation de la valeur du terrain au 30 août 1986 (47 500 ITL/m²).

Le 7 juillet 1999, suite à l'entrée en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996, l'administration défenderesse demanda une nouvelle expertise afin de recalculer l'indemnité à correspondre.

La procédure est actuellement pendante en première instance.

B.  Le droit et la pratique interne pertinents

i. L'occupation d'urgence d'un terrain

En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)

Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.

Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».

Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.

Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

iii. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte

Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.

En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55% de la valeur du terrain.

Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

GRIEF

Les requérants se plaignent d'avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir notamment que, plus de vingt ans après l'occupation de leur terrain, ils n'ont pas encore perçu une indemnisation. En plus les requérants se plaignent qu'entre-temps était adoptée la loi no 662 de 1996, par effet de laquelle ils ne pourront pas être dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain.

EN DROIT

Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent d'avoir été de facto expropriés par l'effet de l'occupation de leur terrain et de n'avoir perçu aucune indemnisation.

L'article 1 du Protocole no 1 dispose :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

i. Sur l'exception du Gouvernement

Le Gouvernement soulève une exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes.

Il observe que les requérants n'ont pas épuisé les voies de recours internes en l'absence d'un jugement interne définitif. Tout en soutenant que le juge national ne fera que prendre acte d'une situation qui s'est déjà consolidée et déclarer qu'il y a eu expropriation indirecte, le Gouvernement soutient également qu'en l'absence de ce jugement il est impossible de dire si le requérants ont ou non été privés de leur bien.

Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement. Ils observent qu'ils sont privés de la disponibilité de leur terrain depuis plus de vingt ans et que la procédure en dommages-intérêts qu'ils ont engagée devant le tribunal de Caltagirone est encore pendante. Ils considèrent que le système juridique interne ne leur fournit pas de moyens suffisants pour remédier à la situation dénoncée.

La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que l'exception proposée par le Gouvernement est étroitement liée au fond de la requête et décide de la joindre au fond.

ii. Sur le fond

Le Gouvernement considère que l'expropriation indirecte est « prévue par la loi » étant donné qu'elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale à compter de 1983. De ce fait, même à défaut d'un décret d'expropriation, et même en l'absence d'un jugement national, la privation du bien au bénéfice de l'administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l'ouvrage public.

Quant à la quantification de l'indemnisation, le Gouvernement estime que la loi no 662 de 1996 n'est pas applicable au cas d'espèce, compte tenu du Répertoire entre-temps entré en vigueur.

Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.

Ils soutiennent qu'ils ne peuvent plus se considérer comme propriétaires du terrain, étant donné que ce dernier a été transformé à la suite de la construction d'un ouvrage public et que la propriété serait donc passée à l'administration selon la règle de l'expropriation indirecte.

Les requérants soulignent l'illégalité de cette situation, en l'absence d'un décret d'expropriation et d'une indemnisation.

En outre, les requérants observent que, même en cas d'application du nouveau Répertoire au cas d'espèce, le montant de la somme qu'ils pourraient recevoir au titre d'indemnisation serait nettement inférieur à la valeur vénale du terrain.

La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que la requête soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été établi.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Joint au fond l'exception du Gouvernement tirée du non épuisement des voies de recours internes ; 

Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Soren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident

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