LA ROSA (VI) et AUTRES contre l'ITALIE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 63240/00
présentée par Mario LA ROSA (VI) et autres
contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 6 mai 2004 en une chambre composée de :

MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,

G. Bonello,

MmeF. Tulkens,
MM.A. Kovler,

V. Zagrebelsky,
MmeE. Steiner, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 30 mars 2000,

Vu la décision partielle du 15 octobre 2002,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants, M. Mario La Rosa, M. Giacomo La Rosa, M. Vincenzo Alba et Mme Maria La Rosa, sont des ressortissants italiens, nés respectivement en 1925, 1920, 1927 et 1922 et résidant à Caltagirone (Catane). Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia et son coagent M. F. Crisafulli.

A.  Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Les requérants étaient propriétaires d'un terrain sis à Caltagirone (Catane) et enregistré au cadastre, feuille 139, parcelle 43.

Par un arrêté du 15 avril 1980, le maire de Caltagirone autorisa la société coopérative La Sicula à occuper d'urgence le terrain des requérants, pour une période maximale de trois ans, en vue de son expropriation pour la construction de logements.

Le 19 mai 1980, la société coopérative procéda à l'occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.

Le 22 octobre 1981, la municipalité de Caltagirone procéda à une offre d'acompte sur l'indemnisation de 810 000 lires italiennes (ITL) (360 ITL/m²). Cette offre ne fut pas acceptée par les requérants.

Le 28 mai 1982, la municipalité procéda à une deuxième offre d'acompte de 990 000 ITL (440 ITL/m²). Cette offre ne fut pas acceptée.

Par un acte notifié le 27 mars 1987, les requérants introduisirent une action en dommages-intérêts à l'encontre de la société coopérative La Sicula devant le tribunal civil de Caltagirone.

Ils faisaient valoir que l'occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s'était prorogée au-delà du délai autorisé et que les travaux de construction de l'ouvrage public s'étaient terminés sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle du terrain et au paiement d'une indemnité.

Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière d'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva) les requérants estimaient qu'à la suite de l'achèvement de l'ouvrage public, leur droit de propriété avait été neutralisé et que, par conséquent, il ne leur était pas possible de demander la restitution du terrain litigieux, mais seulement des dommages-intérêts. Les requérants réclamaient une somme correspondant à la valeur vénale du terrain et une somme pour non jouissance du terrain.

La mise en état de l'affaire commença le 4 juin 1987.

Le 27 septembre 1987, la société coopérative La Sicula appela en garantie la municipalité de Caltagirone devant le tribunal civil de Caltagirone.

En décembre 1993, une première expertise fut déposée au greffe. Selon l'expert, la date à laquelle il y avait eu transformation irréversible du terrain se situait au 18 mai 1983. A ce moment, les requérants devaient être considérés comme ayant été privés de leur bien. La valeur vénale du terrain litigieux, dont la superficie était de 2320 mètres carrés, était à cette date de 64 500 ITL le mètre carré.

A la suite de l'entrée en vigueur de la loi no 662 de 1996, le tribunal de Caltagirone ordonna une deuxième expertise.

Selon celle-ci, la valeur vénale du terrain au 18 mai 1983, calculée en fonction de la nouvelle loi, était de 35 492 ITL le mètre carré.

Par un jugement du 26 octobre 2002, le tribunal déclara que la proprieté du terrain était passé à l'admnistration par effet de la construction de l'ouvrage public. Étant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d'une occupation de terrain illicite, les requérants avaient droit à des dommages-intérêts conformément à l'expertise déposée par l'expert commis d'office. Par conséquent le tribunal accorda 42 526,66 EUR à indexer à partir de 1983, plus l'indemnité d'occupation temporaire.

Le jugement n'a pas encore acquis la force de chose jugée.

B.  Le droit et la pratique interne pertinent

i.  L'occupation d'urgence d'un terrain

En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.

L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans besoin d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.

ii.  Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)

Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.

Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».

Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.

Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et donc doit être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

iii.  L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte

Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.

La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.

En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55% de la valeur du terrain.

Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.

Le Répertoire a prévu de nouveaux critères en matière d'indemnisation, qui s'appliquent uniquement en ce qui concerne les terrains occupés après le 30 septembre 1996. Quant aux terrains occupés avant cette date et aux procédures pendantes au 1er janvier 1997, le régime prévu par la loi budgétaire no 662 de 1996 reste en vigueur. Les dispositions du Répertoire ne s'appliquent donc pas en l'espèce.

GRIEF

Les requérants se plaignent d'avoir été privés de leur terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir notamment que, plus de vingt-deux ans après l'occupation de leur terrain, ils n'ont pas encore perçu une indemnisation. En plus les requérants se plaignent qu'entre-temps a été adoptée la loi no 662 de 1996, par effet de laquelle ils ne pourront pas être dédommagés à hauteur de la valeur vénale du terrain.

EN DROIT

Les requérants allèguent la violation de leur droit au respect des biens tel que garanti par l'article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général

Le Gouvernement soulève une exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes.

Le Gouvernement fait observer que le grief tiré de la durée de la procédure a été déclaré irrecevable en date du 15 octobre 2002 pour non-épuisement des voies de recours internes. Selon lui, la Cour devrait parvenir à la même conclusion pour le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens des requérants, puisque ce dernier grief ne serait pas autonome par rapport au premier.

Sur le fond, le Gouvernement considère que l'expropriation indirecte est « prévue par la loi » étant donné qu'elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale depuis 1983. De ce fait, même en l'absence d'un jugement national définitif, la privation du bien au bénéfice de l'administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l'ouvrage public.

En outre, le Gouvernement soutient que la privation d'un bien qui a lieu par l'effet de l'expropriation indirecte n'est pas illicite en soi, mais elle tout simplement non respectueuse des formes, à compter d'un moment donné.

Toutefois, le Gouvernement observe que les requérants ont la possibilité d'obtenir un dédommagement proportionné à la valeur du terrain en conséquence de l'expropriation indirecte. Le Gouvernement en déduit que la situation dénoncée est compatible avec l'article 1 du Protocole no 1.

Quant à la loi no 662 de 1996, le Gouvernement reconnaît tout d'abord qu'elle est moins favorable par rapport à la législation précédente. Il rappelle, toutefois, que le dédommagement, dans le cas d'expropriation indirecte, vise à compenser le préjudice imposé aux requérants par l'inobservation des règles procédurales qui régissent l'action de l'administration publique, et non à les compenser pour la perte de leur propriété. De plus, la valeur vénale du terrain est toujours prise en compte, dans la mesure où elle constitue la base de départ du calcul à effectuer pour déterminer l'étendue de la mesure de dédommagement. En conclusion, le Gouvernement soutient que le système de calcul de l'indemnité, appliqué en l'espèce, ne soulève aucun problème au regard de l'article 1 du Protocole no 1.

Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.

Ils font observer qu'ils ont été privés de la disponibilité de leur terrain depuis 1980, situation devenue définitive avec l'achèvement des travaux. Ils observent qu'ils n'ont perçu aucune indemnité à ce jour.

A cet égard, les requérants font valoir que le système juridique italien ne leur fournit pas le moyen d'obtenir une restitutio in integrum, mais seulement un dédommagement consécutif à la privation du terrain. Le tribunal, en faisant application du principe de l'expropriation indirecte, a déclaré qu'ils avaient perdu la propriété du terrain et que l'administration était devenue propriétaire ab origine. En outre le tribunal a fait application de la loi no 662/96, entrée en vigueur cours de procédure et ceci au détriment du juste équilibre.

La Cour se doit d'examiner d'abord l'exception, tirée du non-épuisement des voies de recours internes, soulevée par le Gouvernement.

La Cour considère, conformément à sa jurisprudence (voir parmi d'autres Erkner et Hofauer c. Autriche, arrêt du 23 avril 1987, série A no 117, §§ 72 et suivants), que le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens des requérants est autonome par rapport à celui tiré de la durée de la procédure, qui a été déclaré irrecevable. Il s'ensuit que cette exception ne saurait être retenue.

La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade d'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Søren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident

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