La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du
conseil le 9 juillet 1986 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
G. SPERDUTI
G. JÖRUNDSSON
G. TENEKIDES
S. TRECHSEL
B. KIERNAN
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H. DANELIUS
G. BATLINER
H. VANDENBERGHE
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
M. J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission ;
Vu l'article 25 (art. 25) de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 7 septembre 1984 par R.L. contre La Suède et
enregistrée le 28 septembre 1984 sous le N° de dossier 11179/84 ;
Vu le rapport du 15 mars 1985 (article 40 du Règlement intérieur de la
Commission) ;
Vu les observations du Gouvernement défendeur sur la recevabilité et
le bien-fondé de la requête du 27 août 1985 et les observations en
réponse du requérant du 15 octobre 1985 ;
Vu le rapport du 15 novembre 1985 (article 40 du Règlement
intérieur) ;
Vu l'audience sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête du
9 juillet 1986 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties,
peuvent se résumer comme suit :
Le requérant, ressortissant suédois, né en 1922, ingénieur consultant,
est domicilié à Solna, ville limitrophe de Stockholm. Il est
représenté par M. Bertil Grennberg, conseil en brevets, domicilié à
Uppsala.
Le requérant est locataire d'un appartement de six pièces de 119 m2,
sis dans un immeuble de rapport qui est la propriété de M. Busk Erik
Johansson. Le contrat de location conclu le 1er octobre 1982 entre le
requérant et le propriétaire, comporte une clause selon laquelle le
montant du loyer est déterminé par négociation entre l'Union des
locataires "Hyresgästföreningen i Stor-Stockholm" et l'Union des
propriétaires d'immeubles "Stockholms Fastighetsägareförening". Il
existe entre les deux unions une convention qui règle les modalités de
ces négociations. L'Union des locataires touche une commission versée
par le propriétaire, commission proportionnelle au montant du loyer
convenu par les deux unions et s'élevant actuellement à O,3 % du
loyer.
Avant l'exposé de la procédure qui est à la base de la présente
requête, on trouvera ci-après une brève description du marché du
logement en Suède et une description de la législation suédoise
pertinente.
I. Marché de la location et législation pertinente
a) Evolution du marché de la location
En raison de l'accroissement de la population urbaine un nombre
important d'immeubles a été construit à partir des années 1890. Alors
que les anciens immeubles appartenaient généralement à des
particuliers, les immeubles modernes avaient pour propriétaires
également des organismes à capitaux publics. La plupart des logements
étaient loués. A la fin de la première guerre mondiale les loyers ont
fortement augmenté. Pour compenser l'inégalité des ressources
existant sur le marché libre entre locataires et propriétaires, on a
créé en 1917 les premiers comités des loyers (hyresnämnd). Des
représentants des locataires et des propriétaires siégeaient au sein
de ces comités, présidés par un juriste. Les comités étaient
compétents pour intervenir comme médiateurs et pour décider des
litiges portant sur le montant des loyers. Ce système a été supprimé
en 1923, avec le retour à la liberté du marché.
Des mesures économiques sévères ont été prises pendant la deuxième
guerre mondiale, comportant un gel des prix et le vote d'une loi sur
la réglementation des loyers (lag om hyresreglering 1942 : 429). En
principe, les loyers étaient maintenus au niveau existant à cette
époque. Les comités des loyers ont été réinstitués. Certains
logements ont cessé de correspondre à leur valeur marchande. Bien que
les transactions économiques liées à la signature des contrats de
location fussent interdites par la loi, elles avaient néanmoins lieu.
En conséquence, il a été décidé dans les années 1970 d'abroger la loi
de 1942, sans cependant revenir à la liberté du marché pour ne pas
provoquer une augmentation forte des loyers.
b) La négociation des loyers
La loi sur la négociation des loyers (hyresförhandlingslagen 1978 :
304) prévoit (art. 1) que les conditions de location sont négociées
entre, d'une part, un propriétaire ou un propriétaire et une
organisation de propriétaires et, d'autre part, une organisation de
locataires. Les modalités de négociation sont adoptées par les
parties ou par un comité des loyers. Si un contrat de location
contient une clause de négociation (förhandlingsklausul), le locataire
doit accepter les dispositions convenues entre les parties.
Un litige concernant l'introduction ou le maintien d'une clause de
négociation peut être soumis à un comité des loyers. La loi de 1978
stipule (art. 2) qu'une clause de négociation est introduite ou
maintenue si cela n'est pas déraisonnable, eu égard aux conditions
d'existence des locataires ou à l'avis d'autres locataires affectés
par cette clause. Il y a des circonstances pouvant justifier une
dispense de l'obligation d'accepter une clause de négociation :
- les particularités du logement ;
- le système de négociation peut être réservé à une partie des
logements concernés ;
- les relations personnelles entre le propriétaire et le locataire ;
- négociations menées en violation de la loi de 1978 ;
- rémunération excessive de l'organisme des locataires.
Selon la loi de 1978, il peut être décidé dans le cadre de la
négociation que le loyer englobera une somme destinée à dédommager
l'organisation de locataires pour le rôle joué dans les négociations.
Le système de négociation des loyers devrait en principe s'appliquer à
un ou plusieurs immeubles. Actuellement, il s'applique à tous les
logements détenus par les organismes publics et à 80 % des habitations
privées composées de plus de deux appartements (flerfamiljshus).
c) Les comités des loyers
Selon l'article 4 de la loi sur les comités des baux et les comités
des loyers (lag om arrendenämnder och hyresnämnder 1973 : 188), les
comités des loyers jugent des litiges en matière de loyers
conformément aux dispositions du titre 12 du code foncier
(jordabalken) ; ils jugent également les litiges concernant
l'application de la loi sur la négociation des loyers ainsi que
d'autres lois. Les comités agissent aussi comme médiateur. Il y a
12 comités des loyers en Suède. En 1984 ils ont examiné 31194 affaires ;
à la fin de l'année, 8731 affaires étaient pendantes. Chaque comité
se compose d'un président juriste et de deux assesseurs, dont l'un
doit être au fait des problèmes en matière d'administration des
immeubles d'habitation ou des immeubles dont des appartements sont
occupés par leur propriétaire. L'autre assesseur doit connaître les
conditions prévalant pour les locataires ou les propriétaires
occupants (bostadsrättshavare). Les membres non juristes sont
désignés par l'administration nationale des tribunaux (domstolsverket)
parmi les personnes proposées par les organisations du marché du
logement (principalement l'Union nationale des propriétaires et
l'Union nationale des locataires). Ces membres sont censés agir à
titre personnel et non comme représentants de leurs unions.
Les procédures sont en principe orales (art. 9 de la loi). Les
investigations peuvent englober un examen des logements et l'audition
sous serment de témoins ou d'experts (art. 17 - 19a). La procédure
applicable à l'audition des témoins est définie par le code de
procédure judiciaire (rättegångsbalken). Les décisions sont motivées
(art. 21). Elles sont en principe annoncées le jour de l'audience, et
au plus tard deux semaines après. Les parties sont informées à
l'audience de la date à laquelle la décision sera annoncée. Une copie
est adressée aux parties dans les 7 jours de l'audience, si la
décision est annoncée à l'audience. Les comités ne sont pas
considérés comme des tribunaux, mais ont le statut d'autorités
administratives en Suède. Toutefois, les dispositions du code de
procédure judiciaire régissant les votes, la récusation, la publicité
des procédures et des décisions s'appliquent à eux (art. 20, 27, 28).
Les comités appliquent d'autres dispositions du code de procédure
judiciaire par analogie, en particulier les dispositions régissant les
litiges ordinaires (dispositiva tvistemål). Dans les autres cas, les
dispositions générales de la loi administrative (förvaltningslagen
1971 : 290) sont d'application.
d) La cour d'appel des locations
Contrairement aux comités des loyers, la cour d'appel des locations
est un tribunal. La loi sur la cour d'appel des locations (lagen om
bostadsdomstol 1974 : 1081) stipule que cette cour statue sur les
appels interjetés contre les décisions des comités dans les cas prévus
par la loi. On ne peut pas interjeter un recours contre les décisions
de la cour (art. 3). La cour se compose (art. 5) d'au moins 3 membres
juristes, d'un assesseur ayant une formation technique (l'"assesseur
technique") et, au plus, de 12 membres ayant des connaissances
particulières sur la situation du marché du logement (assesseurs
"à intérêts"). Les membres sont nommés par le Gouvernement. Les
juristes et l'assesseur technique ne doivent pas être désignés parmi
les personnes pouvant être considérées comme représentant les intérêts
des propriétaires ou des locataires (art. 7). Les assesseurs à
intérêts sont désignés par les mêmes organisations qui désignent les
membres des comités. Tous les membres prêtent le serment judiciaire.
Le quorum de 7 membres est exigé. Toutefois, le quorum de 4 suffit si
aucun d'eux n'exige la présence des 7 membres (art. 12). Lorsque la
cour siège en présence de 7 membres, 3 d'entre eux doivent être
juristes et 4 assesseurs "à intérêts" (2 connaissant l'administration
des logements et 2 autres la situation des locataires). Si le quorum
est de 4 membres, 2 sont juristes et 2 assesseurs "à intérêts". Dans
certains cas, l'assesseur technique remplace l'un des juristes. Le
président est toujours un juriste (art. 13 - 15). Les dispositions
générales du code de procédure judiciaire s'appliquent. En principe,
la cour suit la procédure d'une cour d'appel ordinaire. Dans son
domaine, la cour d'appel des locations statue en dernier ressort. La
procédure est en principe écrite, mais une audience orale peut être
tenue en cas de besoin. Les décisions sont annoncées, dès que
possible, à l'occasion d'une audience, ou mises à la disposition des
intéressés au greffe. Dans ce cas, une copie est expédiée aux parties
par la poste.
II. Procédure suivie en l'espèce
a) Comité des loyers
Le requérant, mécontent du montant du loyer et du fait d'être
représenté par l'Union des locataires, a dénoncé son contrat de
location par lettre recommandée du 15 juin 1983 proposant au
propriétaire un nouveau contrat stipulant un loyer fixe.
Cette demande ayant été repoussée le requérant a porté le 23 juin 1983
le litige devant l'organe compétent, le comité des loyers
(hyresnämnden). Le requérant a d'abord récusé les deux membres du
comité non-magistrats, à savoir les représentants de l'Union des
propriétaires et de l'Union des locataires. Le requérant estimait que
ni l'un ni l'autre ne pouvait juger le litige de façon objective et
impartiale, étant donné que l'affaire portait sur la raison d'être des
deux unions qui vivent des recettes des négociations de loyers. Le
requérant a fait valoir un risque de discrimination pour des motifs
politiques de la part de l'Union des locataires, de tendance
socialiste, étant donné qu'il est conseiller général (landstingsman)
élu comme représentant du parti "Moderata samlingspartiet" (modéré,
centre-droite). Le requérant a, en outre, exigé la suppression de la
clause de négociation dans son contrat. Il a également objecté contre
le montant du loyer.
Le comité des loyers a examiné l'affaire à l'audience du
17 novembre 1983. Le magistrat président du comité a rejeté la
demande de récusation, décision rendue séance tenante, en invoquant
les motifs suivants : selon l'article 5 de la loi de 1973 sur les
comités des baux et les comités des loyers, le comité se compose d'un
membre connaissant bien l'administration des immeubles d'habitation et
d'un autre membre connaissant la situation des locataires. En
l'espèce, ces membres ont été désignés par l'administration nationale
des tribunaux sur proposition de l'Union nationale des propriétaires
d'immeubles et de l'Union nationale des locataires. Cette
circonstance ne saurait constituer à elle seule un motif de
récusation. Le comité a ensuite entendu les parties. A l'issue de
l'audience le président a informé les parties que la décision du
comité serait à leur disposition au bureau du comité le ler décembre
1983. Le requérant a reçu une copie de la décision par lettre
ordinaire.
b) Cour d'appel des locations
Le requérant a formé un appel auprès de la cour d'appel des locations
(bostadsdomstolen), en invoquant les articles 6, 11 et 13 (art. 6,
art. 11, art. 13) de la Convention. Il a déclaré que la cour,
dernière instance nationale compétente, était censée être l'instance
nationale au sens de l'article 13 (art. 13). Il a réclamé un examen
approfondi de la demande de récusation déjà formulée devant l'instance
précédente. Le requérant a également récusé les éventuels assesseurs
de la cour qui représentent les Unions des locataires et des
propriétaires. Quant au fond il a maintenu sa demande tendant à
l'émancipation de la tutelle de l'Union des locataires et sa demande
de pouvoir fixer son loyer par un contrat individuel.
La cour a informé le requérant par lettre du 28 décembre 1983 qu'elle
pouvait rendre sa décision sur la base du dossier sans recourir à une
audience orale.
Le 23 février 1984, un magistrat de la cour a rejeté la demande de
récusation visant les assesseurs "à intérêts" de la cour, dans une
décision distincte devant être communiquée, ainsi qu'il ressort du
procès-verbal, le 2 avril 1984. Il ressort de cette décision que le
fait que les deux assesseurs avaient des liens avec les unions sur
propositions desquelles ils avaient été nommés, ne saurait constituer
un motif de récusation.
La cour, composée de deux juristes et de deux assesseurs "à intérêts",
a siégé à huis clos, en l'absence des parties, et a rendu sa décision
le 2 avril 1984. La cour a confirmé la décision du comité des loyers.
Le requérant a reçu par lettre ordinaire une photocopie de la décision
rejetant son appel. Cette décision faisant mention d'une autre
décision du tribunal "du même jour" rejetant la demande de récusation,
le requérant a demandé à la cour des éclaircissements sur cette
décision. Il a alors reçu par envoi du 17 avril 1984 une photocopie
de ladite décision, rendue le 23 février 1984.
GRIEFS
Les griefs du requérant peuvent se résumer comme suit :
Le requérant se plaint que sa cause n'a pas été entendue publiquement
par un tribunal indépendant et impartial au sens de l'article 6,
par. 1 (art. 6-1), de la Convention. On peut douter que le comité des
loyers ait le caractère d'un tribunal. Dans une décision du
7 octobre 1983 le comité des loyers de Malmö le nie explicitement. En
l'espèce, le comité a statué dans une composition contraire aux
exigences de l'article 6 (art. 6) car il n'offrait pas les garanties
requises d'indépendance et d'impartialité. La cour d'appel des
locations peut être considérée, selon toutes les apparences, comme un
"tribunal" au sens de l'article 6 (art. 6), mais elle n'a pas entendu
la cause du requérant conformément à cette disposition. Elle ne
satisfait pas non plus aux exigences d'indépendance et d'impartialité.
Un des assesseurs, Mme Märta Kåremo, n'était pas seulement nommée sur
proposition de l'Union des locataires, mais elle était même l'employée
de celle-ci (syndic, "ombudsman"). La décision de la cour n'a pas été
rendue en audience publique. Elle n'a d'ailleurs été notifiée au
requérant que dans une version incomplète. En effet, la décision du
23 février 1984 relative à la récusation n'a été communiquée
ultérieurement que sur réclamation du requérant. Cette décision a été
rendue par un seul magistrat, ce qui est contraire à la loi.
Le requérant se plaint d'une violation de son droit au respect de sa
vie privée et familiale et de son domicile, garanti par l'article 8,
par. 1 (art. 8-1), de la Convention. Les droits et obligations
d'ordre contractuel concernant l'appartement qui sert de domicile au
requérant, font partie intégrante du domicile. L'intervention
quasi-obligatoire d'un syndicat ayant un caractère de monopole, dans
les relations entre locataires et propriétaires méconnaît les droits
garantis par l'article 8, par. 1 (art. 8-1). Cette ingérence ne
saurait être justifiée au regard de l'article 8, par. 2 (art. 8-2).
Le requérant se plaint d'une violation de son droit à la liberté
d'association, garanti par l'article 11, par. 1 (art. 11-1), de
la Convention. Cette liberté comprend aussi le droit de ne pas être
tyrannisé par des syndicats auxquels on ne veut pas s'affilier. Il
est acceptable qu'un syndicat de salariés ayant une position dominante
et qui passe un accord collectif sur les salaires de ses membres, fixe
ainsi les salaires pour les salariés qui ne sont pas membres. Un tel
arrangement ne saurait être accepté en matière de loyers où il faut
tenir compte de nombreux facteurs, comme l'état des logements, la
commodité d'accès aux transports collectifs, le site, etc., sans
parler de questions de goût. Le transfert forcé du droit de
négociation des locataires au profit d'un syndicat monopoliste,
s'agissant du prix de location de biens aussi divers, méconnaît le
droit à la liberté d'association. L'ingérence ne saurait être
justifiée au regard de l'article 11, par. 2 (art. 11-2).
Le requérant se plaint d'une violation de son droit à l'octroi d'un
recours effectif devant une instance nationale, garanti par
l'article 13 (art. 13) de la Convention. Le requérant a dénoncé les
violations de la Convention devant les deux instances qui ont traité
l'affaire. Or, la cour d'appel des locations, dernière instance
interne, a délibérément méconnu ses obligations en refusant de
redresser les violations de la Convention. Le requérant n'a donc pas
disposé d'un recours effectif.
Le requérant se plaint d'une violation de son droit au respect de ses
biens, garanti par l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1). Le
requérant considère que le fait que le législateur confère à une
organisation privée le droit de faire main basse sur l'argent du
requérant, constitue une violation du droit de propriété.
PROCEDURE
Le 15 mars 1985, un membre de la Commission, agissant comme
rapporteur, a examiné la requête et a soumis à la Commission un
rapport (art. 40 du Règlement intérieur).
Le 6 mai 1985, la Commission a décidé de donner connaissance de la
requête au Gouvernement défendeur et d'inviter celui-ci à présenter
par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé des
griefs tirés des articles 6 et 13 (art. 6, art. 13) de la Convention.
Le Gouvernement a été invité à prendre en considération les questions
suivantes :
a) Le comité des loyers et la cour d'appel des locations peuvent-ils
en l'espèce être considérés comme des tribunaux impartiaux au sens de
l'article 6 (art. 6) de la Convention, vu la composition de ces
organes et le caractère du litige opposant le requérant au
propriétaire de l'immeuble ?
b) Les décisions du comité des loyers et de la cour d'appel des
locations ont-elles été rendues publiquement au sens de l'article 6
(art. 6) de la Convention ?
c) Les recours devant le comité des loyers et la cour d'appel des
locations étaient-ils des recours efficaces au sens de l'article 13
(art. 13) de la Convention, vu la composition de ces organes et le
caractère du litige ?
Le délai imparti au Gouvernement pour présenter ses observations
- 19 juillet 1985 - a été, sur sa demande, prolongé jusqu'au
1er septembre 1985. Les observations du Gouvernement ont été
présentées le 27 août 1985. Le conseil du requérant y a répondu par
un mémoire du 15 octobre 1985.
Le 15 novembre 1985, le Rapporteur a présenté un second rapport à la
Commission qui décida le 12 décembre 1985 d'inviter les parties à lui
présenter oralement des observations sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête (article 42, par. 3 b du Règlement
intérieur), en particulier sur les points suivants :
a) La cour d'appel des locations peut-elle être considérée en
l'espèce comme un tribunal impartial au sens de l'article 6 (art. 6)
de la Convention, vu la manière dont avaient été désignés les
assesseurs "à intérêts" et la nature particulière du litige entre le
requérant et le propriétaire de l'immeuble ?
b) L'arrêt de la cour d'appel des locations a-t-il été rendu de
manière à satisfaire à l'exigence de publicité à l'article 6 (art. 6)
de la Convention ?
Le 9 juillet 1986, la Commission a tenu une audience sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête. A l'audience les parties
étaient représentées comme suit :
Le Gouvernement :
M. Hans CORELL, Directeur général des affaires juridiques et
consulaires au Ministère des Affaires
étrangères, agent ;
Mme Lena MOORE, Conseiller juridique au Ministère de la Justice,
conseil ;
M. Håkan JULIUS, Conseiller juridique au Ministère du Logement
et de l'Aménagement du territoire, conseil.
Le requérant :
M. Bertil GRENNBERG, Conseil en brevets, Uppsala.
ARGUMENTATION DES PARTIES
Les arguments du Gouvernement peuvent se résumer comme suit :
Le Gouvernement n'objecte pas à la recevabilité sous l'angle de
l'épuisement des voies de recours internes et de celle du délai de six
mois visés à l'article 26 (art. 26). Toutefois, la requête est
irrecevable, en partie comme étant incompatible ratione materiae avec
la Convention, en partie comme étant manifestement mal fondée.
Le Gouvernement admet que l'article 6 (art. 6) est applicable, les
questions soulevées par la requête ayant trait à la détermination des
droits et obligations de caractère civil du requérant.
Le comité des loyers est-il un tribunal au sens de l'article 6
(art. 6) ? Le fait que le comité est considéré comme une autorité
administrative en droit suédois n'est pas décisif pour
l'interprétation de la Convention. Un "tribunal" doit être
indépendant, impartial et établi par la loi. Il ressort de la loi de
1973 que les comités sont établis par la loi. Reste à examiner s'ils
sont indépendants et impartiaux.
Il ne saurait y avoir de doute quant à l'indépendance. Selon la
Constitution suédoise (chap. 11/2), aucune autorité ne peut décider de
quelle manière un tribunal doit statuer ; les organes administratifs
jouissent d'une indépendance analogue (chap. 11/ 7) lorsqu'ils
exercent un pouvoir officiel dans les cas concernant les particuliers
ou qu'ils appliquent la loi. Les comités appliquent un grand nombre
de dispositions applicables aux tribunaux ordinaires : le président
est juriste, les règles concernant la récusation, la publicité des
audiences, l'audition des témoins entendus sous serment, les votes, la
publicité des décisions rendues par écrit, etc. La question de
l'impartialité se pose tant pour le comité que pour la cour d'appel
des locations. Selon le Gouvernement les comités sont impartiaux. En
conséquence, toutes les conditions sont réunies pour considérer les
comités comme des tribunaux au sens de l'article 6 (art. 6).
L'objection selon laquelle les comités et la cour d'appel des
locations ne sont pas impartiaux vise les assesseurs "à intérêts".
Selon la tradition suédoise les tribunaux de première instance
comportent des assesseurs non juristes. Actuellement même les cours
d'appel en comportent. L'élection de ces assesseurs est réglée dans
le Code de procédure judiciaire (art. 5-8 du titre 4). Ils sont élus
par les conseils municipaux et les conseils généraux, selon le cas.
Ils ne sont pas élus pour une affaire particulière mais pour une
période de 6 ans. Les juridictions spécialisées comportent également
des assesseurs non juristes (p. ex. tribunal du travail). En raison
de leur spécialisation ces assesseurs doivent être recrutés dans les
organisations professionnelles des domaines d'activité pertinents.
Les assesseurs "à intérêts" décident les questions d'opportunité et
d'appréciation, tout autant que les problèmes de caractère purement
juridique. Ils sont désignés pour une certaine période et sont censés
agir comme des juges indépendants. Les dispositions en matière de
récusation de magistrats s'appliquent aussi à eux.
Ces principes s'appliquent aux membres non juristes de la cour d'appel
des locations. Ils jugent en leur nom personnel et non en tant que
représentants de leur organisation. En principe, les mêmes règles
s'appliquent aux assesseurs "à intérêts" des comités des loyers.
L'unique différence entre ces membres et ceux de la cour paraît être
le fait que les premiers ne prêtent pas le serment judiciaire, ce qui
ne joue aucun rôle décisif dans l'appréciation de leur impartialité.
Le principe de l'objectivité s'applique quelle que soit l'affiliation
politique ou autre des magistrats. Ils sont tenus d'agir
"conformément aux lois" et sont soumis au système du contrôle de
l'exercice du pouvoir. En conclusion, le Gouvernement estime que les
comités des loyers et la cour d'appel des locations sont des tribunaux
impartiaux au sens de l'article 6 (art. 6) et que la nature du litige ne
modifie pas cet état de choses.
En ce qui concerne la publicité de l'instance le Gouvernement précise
que les décisions du comité et de la cour d'appel des locations ont
été rendues publiques aux greffes respectifs de ces organes. Des
copies en ont été adressées aux parties par courrier ordinaire. Les
exigences de l'article 6 (art. 6) sont satisfaites dès lors que la
décision est portée à la connaissance du public au greffe du tribunal
(cf. affaires Axen, Pretto, Sutter, Campbell et Fell). Le grief du
requérant selon lequel il n'a pas bénéficié d'une audience devant la
cour d'appel soulève la question de savoir dans quelle mesure
l'article 6 (art. 6) s'applique à une instance supérieure alors que le
droit d'interjeter appel n'est pas garanti par la Convention. En se
référant à l'article 2 du Protocole N° 7 (P7-2) le Gouvernement estime
que l'article 6 (art. 6) de la Convention ne s'applique pas
intégralement aux procédures devant une instance supérieure. Les
Parties Contractantes devraient avoir une grande latitude pour
concevoir leur système d'appel. Dans un système à plusieurs instances
il faut rationaliser la procédure de manière à obtenir une bonne
administration de la justice.
La procédure devant la cour d'appel des locations est écrite mais une
audience peut avoir lieu. Les voeux des parties ont une importance
lorsque la cour décide de la conduite de la procédure. Un élément
important à prendre en considération est le principe suédois de
l'accès général aux documents officiels. La Commission a d'ailleurs
estimé que l'article 6 (art. 6) n'exige pas que le défenseur soit
toujours présent à l'audience, pourvu qu'il ait la faculté de faire
valoir ses droits dans des conditions d'égalité avec la partie adverse
(cf. N° 8005/77, non publiée). Les parties n'ont pas le droit de
comparaître en personne ou d'être représentés par un conseil à
l'audience. Quoi qu'il en soit, cette disposition a été respectée
étant donné qu'il y a eu une audience devant le comité des loyers. En
conclusion, les griefs tirés de l'article 6 (art. 6) sont
manifestement mal fondés.
Selon le requérant le contrat de location fait partie intégrante de
son domicile et l'intervention de l'Union des locataires constituerait
une violation de l'article 8 (art. 8). De l'avis du Gouvernement cette
interprétation de l'article 8 (art. 8) va trop loin. Cette partie de la
requête est incompatible ratione materiae avec la Convention.
En ce qui concerne le grief tiré de l'article 11 (art. 11) qui
comprendrait le droit "de ne pas être tyrannisé par des syndicats"
auxquels on ne désire pas s'affilier, le Gouvernement souligne que le
système suédois est un système rationnel pour les renégociations quasi
annuelles de centaines de milliers de contrats de location. Le fait
qu'une des parties soit dans la plupart des cas l'Union nationale des
locataires n'entraîne pas que les personnes dont les contrats sont
affectés par la négociation soient affiliées à cette union. Ces
personnes sont libres de fonder leurs propres associations. Les
associations participant aux négociations doivent veiller aux intérêts
de l'ensemble des locataires. Cette partie de la requête est donc
incompatible ratione materiae avec la Convention, et subsidiairement,
manifestement mal fondée.
Le grief tiré de l'article 13 (art. 13) a un caractère semblable aux
griefs formulés dans l'affaire Hyresgästföreningen Kroken 5
(N° 10144/82). Le requérant semble incriminer la législation en tant
que telle. Or, l'article 13 (art. 13) ne garantit pas de recours pour
un tel grief. Ce grief est, par conséquent, manifestement mal fondé.
Le grief tiré de l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1) a un double
aspect : le fait que l'Union nationale des locataires a le droit de
négocier pour le compte du requérant et le fait que cette union a
droit à un dédommagement de la part des non-membres, constituaient une
violation de cette disposition. Quant au premier aspect le
Gouvernement fait observer que le requérant n'a pas été privé de sa
propriété. Quant au second aspect le Gouvernement rappelle que les
négociations entraîne des frais. Ceux-ci sont supportés par
l'ensemble des locataires, membres ou non, de l'union partie à la
négociation. Les montants perçus sont conformes à la législation.
Le grief est donc incompatible ratione materiae avec la Convention, et
subsidiairement, manifestement mal fondé.
Les arguments du requérant peuvent se résumer comme suit :
La cause du requérant n'a pas été entendue publiquement par un
tribunal indépendant et impartial. Le Gouvernement a fait valoir que
le comité et la cour sont indépendants, en mettant l'accent sur leur
indépendance à l'égard du Gouvernement. Le requérant admet que ces
deux instances sont relativement indépendantes du Gouvernement, moins
cependant que des tribunaux ordinaires. En effet, les membres de la
cour d'appel des locations ne sont pas nommés à vie mais pour 3 ans
seulement (article 6 de la loi de 1974). Il est cependant plus
important d'assurer l'indépendance à l'égard des parties. Un organe
ayant un membre qui dépend d'une des parties, n'est pas indépendant.
Même si un lien précis avec la partie adverse au procès (M. Johansson)
n'est pas connu, il faut relever que les vrais adversaires - ceux qui
avaient quelque chose à gagner ou à perdre - étaient les deux unions
qui vivent des négociations. M. Johansson s'est d'ailleurs fait
représenter par un mandataire employé par l'Union des propriétaires.
Dans les comités et la cour d'appel des locations siègent des
personnes dévouées aux intérêts de leurs unions respectives. Une des
deux unions a même réussi à placer l'une de leurs employées
(Mme Kåremo) à la cour d'appel. Il existe une relation entre
l'indépendance et l'impartialité, la première étant destinée à assurer
la seconde. Les assesseurs "à intérêts" ne peuvent pas juger un
litige de manière à assurer une égalité des armes. Le requérant est
sûr de trouver des adversaires dans les deux instances.
La cause n'a pas été entendue publiquement. Il faut au moins exiger
que, si la sentence n'est pas annoncée à l'issue de l'audience, les
parties soient mises au courant de son contenu de manière aussi
efficace que si la sentence était lue à haute voix en présence des
parties. Le requérant n'a pas eu le bénéfice de cette garantie.
L'article 6 (art. 6) donne le droit à ce que la cause soit entendue au
moins dans une instance qui est un tribunal indépendant et impartial.
Le comité des loyers n'offrant pas toutes ces garanties il faut exiger
que la cour d'appel les offre, ce qui n'est pas le cas.
Le droit au respect du domicile a été violé. Les droits et
obligations d'ordre contractuel concernant l'appartement du requérant
font partie intégrante de son domicile. Sinon le locataire se
trouverait dans la même situation qu'un occupant illégal ("squatter").
En effet, la seule différence entre habitants réguliers et "squatters"
réside dans le fait que les uns ont un lien contractuel en règle avec
le propriétaire et que les autres n'en ont aucun. La notion de
"domicile" ("home" en anglais) ne signifie pas seulement quatre murs
et une porte.
Le requérant comprend mal les arguments du Gouvernement concernant le
grief tiré de l'article 11 (art. 11). Le caractère rationnel et
pratique du système de négociation en vigueur n'a rien à voir avec la
question de savoir s'il y a eu ou non une violation de l'article 11
(art. 11). Le système dont se plaignaient les requérants Young, James
et Webster dans leur requête contre le Royaume-Uni était certainement
aussi très rationnel à beaucoup d'égards. Il est vrai que le
requérant n'a pas été forcé d'adhérer à l'Union des locataires. En
l'obligeant à y cotiser, la loi, par une voie détournée, dispense pour
ainsi dire l'Union de tout effort pour le rallier comme membre, tout
en pouvant automatiquement s'assurer de son support financier. Il
s'agit donc d'un ralliement forcé contraire à l'article 11 (art. 11)
car il est impossible d'obtenir l'émancipation de la tutelle de
l'Union.
En ce qui concerne les griefs tirés de l'article 13 (art. 13) le
requérant ne se plaint pas seulement de la loi, il se plaint des
violations de la Convention. Il est vrai que les Parties
Contractantes ne sont pas obligées de rendre la Convention directement
applicable dans le droit interne. Mais si elles le font, elles
risquent moins de se trouver en défaut en ce qui concerne l'article 13
(art. 13). La décision de la Cour Suprême du 21 septembre 1982 dans
l'affaire Hyresgästföreningen Kroken N° 5 démontre l'absence d'un
recours interne en matière de récusation.
Le droit au respect des biens n'a pas été respecté. Il est
inadmissible que la loi nomme un mandataire "d'office" pour décider un
litige économique de nature privée, et ceci aux frais du locataire.
Les montants constituant la rémunération sont versés par tous les
locataires. Il existe en Suède la possibilité de confier un "office
ministériel" à des organisations privées (par exemple le contrôle
technique des voitures), mais dans ces cas il y a des moyens de
recours en cas d'abus de pouvoir. En l'espèce, le requérant n'en
disposait pas.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint que sa cause n'a pas été entendue par
un tribunal indépendant et impartial au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention, qui dispose :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ... par un
tribunal indépendant et impartial ... qui décidera ... des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil ... "
Le Gouvernement fait valoir en substance ce qui suit : Les organes qui
ont statué en l'espèce et qui appliquent un grand nombre de
dispositions applicables aux tribunaux ordinaires, sont des tribunaux
au sens de cette disposition. Il ne saurait y avoir de doute quant à
leur indépendance. L'objection selon laquelle ces organes ne sont pas
impartiaux vise les assesseurs à intérêts. Ces assesseurs, recrutés
dans les organisations professionnelles des domaines d'activité
pertinents, sont désignés pour une certaine période et sont censés
agir comme des juges indépendants. Les dispositions en matière de
récusation de magistrats s'appliquent à eux.
Le requérant soutient que le comité des loyers n'est pas un tribunal
au sens de l'article 6 (art. 6). Le comité et la cour d'appel ne sont
pas indépendants à l'égard des parties en raison de la présence des
assesseurs à intérêts. Il existe une relation entre l'indépendance et
l'impartialité, la première étant destinée à assurer la seconde. En
l'espèce, le requérant était sûr de trouver des adversaires dans les
deux organes, qui ne peuvent être considérés comme étant impartiaux.
La Commission considère que le litige avait trait à une contestation
sur des droits et obligations de caractère civil. Le requérant avait,
par conséquent, droit à ce que sa cause soit entendue publiquement par
un tribunal indépendant et impartial. La jurisprudence des organes de
la Convention a dégagé un certain nombre de critères pour juger de
l'indépendance et de l'impartialité d'un tribunal. Un tribunal
indépendant est un organe qui, en plus de son rôle juridictionnel,
répond à certaines exigences : indépendance à l'égard de l'exécutif
comme des parties, mode de désignation, composition, durée du mandat,
absence d'instructions et garanties contre des pressions extérieures,
procédure suivie (cf. Cour Eur. D.H., arrêt Le Compte, Van Leuven et
De Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43, par. 55).
En l'espèce, l'organe qui a statué en première instance, le comité des
loyers, est considéré comme une autorité administrative en droit
suédois. Cela n'est cependant pas décisif pour l'interprétation de
l'article 6. Par contre, il n'est pas contesté que l'organe qui a
statué en seconde instance, la cour d'appel des locations, est un
tribunal en droit suédois et qu'il offre davantage de garanties
judiciaires. La Commission fait observer que, selon la jurisprudence,
rien ne s'oppose à ce que des contestations portant sur des droits et
obligations de caractère civil, visées à l'article 6 (art. 6) soient
préalablement soumises à des organes ne satisfaisant pas sous tous
leurs aspects aux prescriptions de cet article (cf. arrêt
susmentionné, par. 51). Il s'agit donc d'examiner si le requérant a
finalement eu droit à ce que sa cause soit entendue par un organe
répondant aux exigences d'un "tribunal" au sens de l'article 6
(art. 6).
Le fait que le comité des loyers et la cour d'appel des locations
aient une composition mixte comportant des juges professionnels et des
assesseurs recrutés dans les organisations professionnelles
représentatives en combinaison avec la nature du litige en l'espèce
pose un problème en ce qui concerne l'impartialité de ces organes.
Pour apprécier si un tribunal est impartial il convient d'adopter une
démarche subjective et une démarche objective. L'impartialité
personnelle se présume jusqu'à preuve du contraire. Le requérant n'a
pas formulé de critiques à cet égard. Pour ce qui est de
l'impartialité objective il faut prendre en compte des considérations
de caractère fonctionnel et organique. Les organes de la Convention
ont relevé que même les apparences peuvent revêtir de l'importance à
cet égard (cf. Cour Eur. D.H., arrêt Piersack du 1er octobre 1982,
série A, n° 53, par. 30). La présence d'un ou plusieurs juges dont on
peut légitimement craindre un manque d'impartialité peut poser un
problème. Le requérant a, sans succès, récusé les assesseurs à
intérêts. Il estime que ces membres ne sont pas impartiaux au motif
qu'ils seraient dévoués aux intérêts de leurs unions repectives.
La Commission estime que les griefs du requérant tirés de l'absence
d'un jugement par un tribunal indépendant et impartial, posent des
problèmes suffisamment complexes et importants pour que leur solution
doive relever d'un examen du bien-fondé de l'affaire et, partant, que
ces griefs ne sauraient être déclarés manifestement mal fondés, au
sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. Le requérant se plaint que sa cause n'a pas été entendue
publiquement par un tribunal au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention, qui dispose notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ...
publiquement ... par un tribunal ... Le jugement doit être rendu
publiquement ... "
Le Gouvernement fait valoir qu'une audience publique a eu lieu devant
le comité des loyers et qu'il était loisible au requérant de demander
à la cour d'appel des locations de fixer une audience. D'autre part,
les décisions des deux organes ont été rendues publiques aux greffes
respectifs de ces organes. Selon la jurisprudence, les exigences de
l'article 6 (art. 6) seraient satisfaites dès lors que la décision
est portée à la connaissance du public au greffe du tribunal. En
conclusion, Le Gouvernement considère que les griefs tirés de
l'article 6 (art. 6) sont manifestement mal fondés.
Le requérant soutient que son droit à un jugement public a été
méconnu. Le requérant relève qu'il n'a pas bénéficié d'une audience
devant la cour d'appel et que les décisions des deux organes n'ont pas
été prononcées en public.
La Commission relève qu'une audience publique a eu lieu en première
instance devant le comité des loyers. Toutefois, le requérant
conteste que cet organe puisse être considéré comme un tribunal.
D'autre part, aucune audience publique n'a eu lieu devant la cour
d'appel des locataires, mais à cet égard il faut aussi constater que
le requérant a omis de demander une telle audience. En effet, le
requérant a souligné que la cour l'avait informé qu'elle pouvait
rendre sa décision sur la base du dossier sans recourir à une
audience.
En outre, il apparaît que les décisions du comité des loyers et de la
cour d'appel des locations n'ont pas été rendues en audience publique
mais qu'elles ont été mises à la disposition des parties et du public
aux greffes de ces organes.
La Commission estime que la procédure suivie en l'espèce pose des
problèmes au regard de l'exigence de publicité, telle qu'elle est
prévue à l'article 6 (art. 6). Par conséquent, les griefs du requérant
concernant l'absence de publicité ne sauraient être considérés comme
manifestement mal fondés au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2)
de la Convention.
3. La Commission relève que le requérant a également fait valoir
des griefs tirés des articles 8, 11 et 13 (art. 8, art. 11,
art. 13) de la Convention et de l'article 1 du Protocole additionnel
(P1-1). Elle constate que ces griefs sont étroitement liés avec ceux
qui viennent d'être examinés et qu'ils se fondent sur le même ensemble
de faits. Ils doivent, par conséquent, suivre le sort du reste de la
requête.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire adjoint Le Président
de la Commission de la Commission
(J. RAYMOND) (C.A. NØRGAARD)