Communiquée le 10 octobre 2014
TROISIÈME SECTION
Requête no 3524/10
L’ARCHIDIOCÈSE CATHOLIQUE DE BUCAREST
contre la Roumanie
introduite le 12 janvier 2010
EXPOSÉ DES FAITS
1. Le requérant, l’Archidiocèse catholique de Bucarest (Arhiepiscopia Romano-Catolică din Bucureşti), est une communauté religieuse sise dans cet État, et ayant son siège à Bucarest. Il est représenté devant la Cour par Me C.-L. Popescu, avocat à Bucarest.
A. Les circonstances de l’espèce
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
1. Construction d’une tour dans la zone de protection au titre de monument historique de la cathédrale catholique
3. En janvier 1998, la société Millennium Building Development S.R.L. (« la société M. » ci-dessous) acheta plusieurs terrains situés dans le centre-ville de Bucarest à proximité immédiate du siège de l’Archidiocèse catholique et de la cathédrale Saint-Joseph (voir aussi S.C. Millennium Building Development S.R.L. c. Roumanie (déc.), no 10787/08, 10 avril 2012).
4. Construite à la fin du XIXe siècle, la cathédrale est classée monument historique depuis 1955, tout comme le palais de l’archevêque.
5. Par deux attestations des 19 octobre et 24 novembre 1998, le ministère de la Culture et la Direction des monuments historiques confirmèrent que le terrain acheté par la société M. se trouve dans la zone de protection, en tant que monument historique, de la cathédrale catholique de Bucarest, zone s’étendant sur un rayon de 100 mètres à partir de la limite du bâtiment de la cathédrale, et qu’aucune construction ne peut être réalisée dans cette zone de protection sans l’avis préalable de ces deux autorités.
6. Par une lettre du 19 novembre 1999 adressée au ministère de la Culture et des Cultes, l’archevêque donna son accord de principe, sous certaines conditions, pour la construction par la société M. d’un immeuble de bureaux.
7. Le 3 juillet 2001, l’archevêque revint sur son accord et notifia à la société M., au maire, au ministre de la Culture et à celui des Travaux publics le retrait de son accord initial, qui, de toute manière n’avait pas revêtu la forme d’un acte notarié, comme exigé par la loi.
8. La société demanda un permis de construire (autorizaţie de construire) qui lui fut accordé, le 24 février 2006, par le maire de Bucarest. Elle était autorisée à construire un immeuble de 75 mètres de haut, composé de quatre niveaux en sous‑sol et de dix-neuf étages. Située à 1,90 mètre du mur de clôture de la propriété du requérant, la tour s’érigeait à 8,65 mètres de la cathédrale elle-même.
9. Les travaux débutèrent le 23 mars 2006.
10. Le 10 mai 2006, un rapport de l’inspection d’État pour les constructions (Inspectoratul de Stat pentru Construcţii) constata plusieurs problèmes juridiques et techniques entachant la construction du bâtiment dont la société M. était le promoteur. Entre autres, les avis préalables des ministères de la Culture et des Travaux publics n’avaient pas été recueillis, le projet architectural qui avait été initialement autorisé avait été modifié par la suite sans que la procédure d’autorisation soit reprise ; de plus, l’expertise technique sur l’état des bâtiments avoisinants n’avait pas été réalisée. Par conséquent, l’inspection saisit la municipalité et le préfet de Bucarest en leur recommandant de surseoir à l’autorisation de construction et d’entamer des actions judiciaires.
11. L’ingénieur en bâtiment E.E.N., exerçant dans l’État de New York, avait fait partie de l’équipe de conception du projet architectural commandé par la société M. Il s’était retiré du projet car il considérait qu’il était dangereux. Le 29 mai 2006, il saisit, au nom de son entreprise, l’inspection d’État pour les constructions afin de la mettre en garde contre les risques que représentait la construction litigieuse. Il indiqua, entre autres, que « l’introduction de diaphragmes de béton armé dans le noyau central [du bâtiment] (...) avait augmenté de 30% le poids du bâtiment, en dépassant ainsi la charge géologique (...) d’environ 9 000 tonnes ». De ce fait, « les planchers du sous-sol n’étaient pas suffisamment épais pour supporter les charges supplémentaires pesant sur eux », engendrant donc un risque de déformation tridimensionnelle des sous-sols notamment en cas de tremblement de terre, avec pour conséquence « la mise en danger de l’ensemble de la structure » et « des conséquences désastreuses sur les fondations des bâtiments avoisinants ».
L’exposé de cet ingénieur présentait, entre autres, la structure géologique présente en profondeur de la zone affectée par ledit bâtiment, à caractère sablonneux et argileux, qui n’était pas propice à l’envergure qu’avait prise le projet de construction. De ce fait, il indiquait que son entreprise s’était retirée du projet.
12. Selon un rapport de l’observatoire sismique de Pérouse (Osservatorio Sismico « A. Bina ») établi à la suite d’une expertise réalisée sur place du 23 juillet au 10 août 2007, « Bucarest était une zone à haut risque sismique, et une des capitales européennes ayant enregistré un tremblement de terre d’une magnitude importante (7,4 sur l’échelle de Richter, en 1977, avec son épicentre dans le département de Vrancea et ayant fait approximativement 1 600 victimes) ».
13. Selon ce rapport, des vibrations de fréquence allant jusqu’à 0,4 Hz avaient été enregistrées à l’intérieur de la cathédrale, et elles étaient causées par l’édifice en cours de construction se trouvant à sa proximité immédiate. Le rapport estimait qu’en cas de tremblement de terre, l’amplitude des oscillations de la tour nouvellement bâtie, qui devrait atteindre 90 mètres au total, dont 75 au-dessus du niveau du sol, serait particulièrement grave pour la cathédrale, qui était un édifice construit en briques (zidărie) et ayant une hauteur d’environ 20 mètres au-dessus du niveau du sol.
14. Craignant des conséquences négatives sur la solidité de la cathédrale, le requérant entreprit plusieurs démarches pour empêcher les travaux.
2. Intervention auprès du Sénat
15. Sur demande du requérant, le Sénat constitua une commission d’enquête sur les circonstances de l’octroi du permis de construire.
16. Dans un rapport du 6 novembre 2006, validé par le Sénat et publié au Journal officiel, la commission constata une protection insuffisante des monuments historiques et exprima des doutes quant à la légalité du permis. Elle demanda au Gouvernement d’ordonner l’arrêt des travaux et d’étudier la possibilité d’exproprier l’immeuble et le terrain. Enfin, la commission demanda au Gouvernement et au ministère public de vérifier la légalité du permis.
17. Le Gouvernement créa une commission qui recommanda d’attendre la fin des procédures judiciaires au motif qu’une intervention pendant le déroulement du litige méconnaîtrait l’autorité du pouvoir judiciaire.
3. Action en contentieux administratif pour l’annulation du permis de construire
18. Par une action en contentieux administratif, introduite le 14 juin 2006, le requérant demanda l’arrêt provisoire des travaux et, sur le fond, l’annulation du permis de construire. Il invoqua plusieurs irrégularités dans la procédure d’octroi du permis et un risque de dégradation de la cathédrale.
a) Demande en référé d’arrêt des travaux
19. Par un jugement du 10 juillet 2007, le tribunal départemental de Dolj ordonna l’arrêt provisoire des travaux jusqu’à l’examen de l’affaire sur le fond. Le tribunal jugea que la poursuite des travaux risquait de provoquer un préjudice imminent.
20. Par un arrêt définitif du 21 septembre 2007, la cour d’appel de Craiova rejeta le pourvoi de la société M. au motif que les travaux en cours pouvaient provoquer des dégradations de la cathédrale et des immeubles voisins. La cour d’appel s’appuya sur plusieurs avis d’experts, ainsi que sur les recommandations du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe concernant la protection des monuments historiques.
21. Les travaux furent arrêtés du 10 juillet 2007 au 25 juin 2009.
b) Demande d’annulation du permis de construire
22. Sur le fond du litige, par un jugement du 25 février 2009, le tribunal départemental de Dolj annula le permis au motif qu’il aurait dû être délivré non pas par le maire d’arrondissement, mais par le conseil municipal. Le tribunal observa également qu’il manquait l’avis conforme du ministère de la Culture et des Cultes et une expertise technique de l’impact de la nouvelle construction sur la cathédrale. Le tribunal jugea également que la construction de l’immeuble portait atteinte à la zone de protection dont bénéficiait la cathédrale en vertu de la loi sur les monuments historiques.
23. La société M. forma un pourvoi qui fut accueilli par un arrêt définitif du 25 juin 2009 de la cour d’appel de Ploieşti, qui rejeta l’action du requérant. La cour d’appel estima qu’à l’époque des faits, le maire était bien compétent pour délivrer le permis ; que le dossier qui avait servi à l’obtention du permis était complet ; et qu’à défaut de décision du ministère fixant une zone précise de protection, la cathédrale ne bénéficiait pas d’une protection de ses abords.
24. Le 21 octobre 2010, la majeure partie des travaux fut achevée et la société M. prit possession de l’immeuble.
25. Le requérant introduisit une demande de révision contre l’arrêt du 25 juin 2009. Cette demande fut inscrite au rôle de la cour d’appel de Suceava.
26. Par un arrêt définitif du 3 novembre 2010, la cour d’appel de Suceava accueillit la demande de révision.
27. Elle considéra que l’interprétation et l’application du droit interne par la cour d’appel de Ploieşti étaient contraires au droit de l’Union européenne concernant la protection des monuments historiques, qui primait en la matière. Subséquemment, réexaminant le pourvoi de la requérante, la cour d’appel le rejeta et, sur le fond, confirma le jugement du 25 février 2009 qui avait annulé le permis de construire.
28. La société M. introduisit une contestation en annulation demandant l’annulation de l’arrêt du 3 novembre 2010. Par un arrêt définitif du 11 juillet 2011, la cour d’appel de Suceava rejeta cette contestation. Elle jugea que la procédure de révision avait été respectée.
4. Procédures concernant la démolition de l’immeuble litigieux
a) L’arrêté enjoignant la démolition de la tour et la procédure relative à sa contestation
29. Comme conséquence de l’annulation, par l’arrêt définitif du 3 novembre 2010 du permis de construire délivré le 24 février 2006, le 1er septembre 2011, le maire de Bucarest prit un arrêté enjoignant à la société M. de commencer, sous dix jours, les démarches en vue de la démolition de l’immeuble.
30. La société M. se pourvut contre cet arrêté devant le tribunal départemental de Bucarest.
31. Après un jugement du 7 mars 2012 de ce tribunal, favorable à la société M., le pourvoi du maire de Bucarest fut accueilli par un arrêt définitif du 1er novembre 2012 de la cour d’appel de Bucarest. Examinant le fond de l’affaire, la cour d’appel accueillit également la demande de tierce intervention formée par le requérant et rejeta l’action de la société M.
b) Procédure contre la mairie tendant à la démolition dudit bâtiment
32. Le requérant et deux autres particuliers saisirent le tribunal départemental d’une action tendant à la démolition du bâtiment érigé à proximité de la cathédrale dont le permis de construire avait été annulé par la décision de justice définitive du 25 février 2009, devenue définitive le 3 novembre 2010.
33. Par jugement du 28 juin 2012 du tribunal départemental de Dâmboviţa, devenu définitif à la suite du rejet des pourvois formés à son encontre par un arrêt du 23 janvier 2013 de la cour d’appel de Ploieşti, l’action fut accueillie. Le tribunal enjoignait à la mairie de Bucarest de prendre toutes les mesures administratives aptes à offrir au requérant une restitutio in integrum, en ramenant le terrain adjacent à cathédrale dans sa situation d’avant la construction du bâtiment commandé par la société M. (en roumain : « obligarea pârâtului la luarea tuturor măsurilor administrative de aducere a terenului în situaţia anterioară emiterii autorizaţiei, în vederea refacerii cadrului natural din zona de protecţie a catedralei Sf. Iosif »).
34. Le jugement du 28 juin 2012, tel que repris par l’arrêt de la cour d’appel se lit ainsi dans ses parties pertinentes :
« L’intérêt qui a guidé les démarches judiciaires des requérants est un intérêt public exceptionnel puisque la situation litigieuse ne vise pas simplement un espace public, mais elle vise un espace public à valeur historique remarquable, ce dont l’autorité publique doit tenir compte. Ce type de biens d’intérêt public doit être protégé (...).
(...) s’agissant de la démolition d’une construction réalisée sans permis légal de construire – ainsi que cela a été constaté par décision définitive de justice – le maire de Bucarest était obligé d’ (...) appliquer des sanctions prévues par la loi ; décider de démolir la construction représente une mesure de légalité et d’application du principe que ce qui est nul ne peut pas produire des effets.
Cela s’impose d’autant plus que l’État et les autorités publiques sont obligés, en vertu du principe de légalité dans un état de droit, de rétablir l’ordre perturbé par l’établissement d’un acte administratif illégal, afin d’écarter les conséquences matérielles produites.
L’immeuble en cause, construit sans permis légal de construire, se trouve dans la zone de protection du monument historique, la cathédrale Saint Joseph (...).
La démolition de cette construction signifie, d’une part, faire appliquer le principe de légalité et, d’autre part, faire cesser l’atteinte aux droits et aux intérêts légitimes des requérants, qui comprennent le droit de (...) manifester sa religion (...) garanti par l’ordre juridique national et par les traités internationaux.
L’exercice de ce droit fondamental n’admet aucune restriction, si elle n’est pas prévue par la loi. À cet égard, en matière de constructions, la loi (...) impose la protection nécessaire à la conservation des monuments historiques, à leur mise en valeur et à leur sauvegarde contre toute agression par la réparation intégrale et en nature du préjudice encouru.
(...)
L’inactivité de l’autorité publique ou l’exercice incomplet et inefficace de ses prérogatives ne peuvent pas limiter le droit du requérant d’obtenir une réponse satisfaisante à son action tendant à la protection de son bien, à destination cultuelle, faisant partie du patrimoine national en tant que symbole de la culture et de l’histoire nationale. »
35. Aucune suite concrète ne fut donnée à cette décision.
5. Procédure visant la déclaration d’utilité publique en vue de l’expropriation et autres démarches judiciaires
36. Le requérant saisit les services de l’État pour démarrer la procédure de déclaration du périmètre adjacent à la cathédrale catholique, comprenant le terrain et la tour, comme étant d’utilité publique pour des travaux d’intérêt national. Il s’agissait, en effet, d’une première étape en vue de l’expropriation pour cause d’utilité publique, selon la procédure prévue par la loi no 33/1994.
37. En l’absence de réponse satisfaisante, le requérant assigna en justice l’État par la voie administrative et obtint un arrêt définitif favorable du 27 juin 2012, rendu par la Haute Cour de Cassation et de Justice. La Haute Cour enjoignait à la partie défenderesse de donner suite à la demande du requérant (en roumain : « să soluţioneze în procedura prevăzută de Legea nr. 33/1994 cererea reclamantei de emitere a unei hotărâri de Guvern privind declararea utilităţii publice pentru lucrări de interes naţional la imobilul teren şi construcţie Cathedral Plaza (...) »).
38. Les démarches administratives du requérant à la suite de cet arrêt restèrent sans suites satisfaisantes.
39. Le requérant déposa également une plainte pénale s’agissant de la méconnaissance des décisions de justice rendues en sa faveur, qui aboutit à un non-lieu, confirmé par la suite.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
40. L’article 7 de la loi no 50/1991 sur l’autorisation de l’exécution des constructions, refondue et publiée au Journal officiel du 13 janvier 1997, en vigueur à l’époque des faits, prévoyait qu’en vue de l’autorisation des travaux de n’importe quelle nature à l’intérieur des zones de protection des monuments historiques, les avis du ministère de la Culture et du ministère des Travaux publiques et de l’Aménagement du territoire devaient être obtenus.
41. Le règlement d’urgence no 68/1994 sur la protection du patrimoine culturel national, ratifié après modification par la loi no 41/1995, régissait la protection des monuments historiques. Il subit plusieurs modifications successives, jusqu’à l’adoption du règlement d’urgence no 228/2000, qui fut abrogé, puis remplacé par la loi no 422/2001 sur la protection des monuments historiques. Cette loi régit, entre autres, la procédure à suivre en vue de l’autorisation de travaux de construction dans les périmètres protégés. Elle a été modifiée, y compris s’agissant de ladite procédure, principalement par la loi no 261/2009.
GRIEFS
42. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, le requérant se plaint de ce que, tant par leurs actions, que par leur inaction, notamment du fait l’absence d’effet de plusieurs décisions de justice définitives qui lui étaient favorables dans ses litiges l’opposant au commanditaire d’une tour érigée à la proximité immédiate de la cathédrale Saint Joseph et du palais de l’archevêque, reconnus monuments historiques, les autorités administratives nationales ont porté une atteinte arbitraire à son droit au respect de ses biens. De ce fait, l’État défendeur aurait également enfreint son obligation positive de mettre en place un système législatif et administratif cohérent et apte à assurer la jouissance du droit au respect de ses biens, avec pour résultat que le requérant s’est vu dépourvu d’une protection juridique effective au titre de la reconnaissance de ses biens en tant que monuments historiques.
43. Postérieurement aux arrêts définitifs rendus en sa faveur les 3 novembre 2010, 27 juin et 1er novembre 2012, et 23 janvier 2013, le requérant s’est plaint du manquement de l’État d’assurer leur exécution, en invoquant les articles 6 de la Convention et 1 du Protocole no 1 à la Convention. L’article 6 a été également invoqué en relation avec la durée excessive des procédures.
44. Invoquant l’article 9 de la Convention, le requérant estime que l’absence de protection juridique pour l’édifice de la cathédrale, hautement symbolique tant pour les fidèles que pour le clergé catholique de Roumanie, a eu pour conséquence de nuire à leur liberté de pratiquer leur religion du fait du risque permanent de dégradation encouru par leur édifice religieux menacé par la présence du bâtiment à dimensions démesurées placé à sa proximité immédiate.
45. Le requérant invoque également l’article 11 de la Convention en estimant que la situation de risque présentée au point précédent représente une entrave à sa liberté d’association pour pratiquer le culte dans la cathédrale dont l’existence matérielle est menacée.
46. Le requérant invoque, à titre subsidiaire, pour le cas où l’article 6 serait jugé inapplicable, l’article 13 de la Convention combiné avec les articles 9 et 11 de la Convention, en raison de l’absence de protection judiciaire effective de ses droits en relation avec la jouissance, aux fins de l’exercice du culte, du bâtiment de la cathédrale.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. Y a-t-il eu violation du droit du requérant d’accès à un tribunal, garanti par l’article 6 § 1 de la Convention, du fait de la non-exécution des quatre arrêts définitifs rendus en sa faveur dans quatre procédures distinctes, les 3 novembre 2010, 27 juin et 1er novembre 2012, et 23 janvier 2013, par les cours d’appel de Suceava, Bucarest et Ploieşti ainsi que par la Haute Cour de Cassation et de Justice, respectivement ?
2. Y a-t-il eu atteinte au droit du requérant au respect de ses biens, au sens de l’article 1 du Protocole no 1, notamment du fait de l’absence prolongée d’exécution des décisions définitives indiquées au point précédent ? En particulier, cette situation a-t-elle imposé au requérant une charge excessive (voir Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 114, CEDH 2000‑I) ?
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