© Naczelny Sąd Administracyjny, [Translation already published on the official website of the Polish Supreme Administrative Court] - Permission to re-publish this translation has been granted by the Polish Supreme Administrative Court for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC
© Naczelny Sąd Administracyjny, [Tłumaczenie zostało już opublikowane na oficjalnej stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego] - Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA
DAWNA SEKCJA DRUGA
DECYZJA
Skarga nr 23265/13
LAURUS INVEST HUNGARY KFT oraz CONTINENTAL HOLDING CORPORATION
przeciwko Węgrom oraz 5 innych skarg
(zob. załączoną listę)
Europejski Trybunał Praw Człowieka (Dawna Sekcja Druga), zasiadając w dniu 8 września 2015 roku jako Izba w składzie:
Guido Raimondi, Przewodniczący,
Işıl Karakaş,
András Sajó,
Nebojša Vučinić,
Helen Keller,
Egidijus Kūris,
Robert Spano, sędziowie,
oraz Abel Campos, Zastępca Kanclerza Sekcji,
Mając na uwadze powyższe skargi złożone w dniach 4, 5 i 8 kwietnia 2013 roku,
Mając na uwadze decyzję z dnia 19 listopada 2013 roku, aby połączyć te skargi,
Mając na uwadze uwagi złożone przez pozwany Rząd oraz uwagi złożone w odpowiedzi przez skarżące spółki,
Po rozważeniu powyższych kwestii postanawia, co następuje:
FAKTY
1. Lista skarżących spółek znajduje się w załączniku.
Rząd Węgier (zwany dalej „Rządem”) reprezentował p. Z. Tallódi, Pełnomocnik (Ministerstwo Administracji Publicznej i Sprawiedliwości).
A. Okoliczności sprawy
2. Okoliczności faktyczne sprawy przedstawione przez strony można podsumować w następujący sposób.
3. Skarżące spółki były zaangażowane w wybudowanie i prowadzenie centrów rozrywki, salonów z automatami do gry oraz innych salonów gier na terenie Republiki Węgier.
4. W 2012 roku Parlament przyjął ustawę nr CXLIV z roku 2012 ("ustawa w sprawie zakazu dotyczącego salonów gier"), ograniczającą działalność salonów gier oraz zakazującą prowadzenia automatów do gry, z wyjątkiem trzech kasyn posiadających koncesję na prowadzenie hazardu na żywo.
5. Według skarżących spółek, krótkie prawne wyjaśnienie do ustawy w sprawie zakazu dotyczącego salonów gier daje niewielki wgląd w cel i uzasadnienie tej ustawy. Chociaż całkowicie zakazuje ona salonów gier prowadzących automaty do gry, jednocześnie wyraźnie pozwala istniejącym kasynom na prowadzenie automatów do gry. Pozawala również na działalność loterii, bukmacherów, totalizatorów, salonów bingo, zdrapek oraz na obstawianie wyścigów. Skarżące spółki stwierdziły, że do niedawna Rząd faktycznie wspierał rozwój - nieregulowanego - rynku hazardu online jako źródła wpływów z podatków dla Węgier.
6. Ustawa w sprawie zakazu dotyczącego salonów gier nie przyznała zainteresowanym stronom żadnej drogi prawnej do bycia wysłuchanym, odwołania się lub zakwestionowania w jakikolwiek inny sposób zniesienia ich koncesji na prowadzenie automatów do gry w salonach gier. Zakaz został wprowadzony w trybie przyspieszonym i nie był poddany konsultacjom społecznym. Zniesienie koncesji skarżących spółek miało miejsce w ciągu 15 dni od publikacji pierwszego ogłoszenia tego pomysłu w prasie węgierskiej. Projekt ustawy o zakazie dotyczącym salonów gier został wniesiony 1 października 2012 roku i przegłosowany następnego dnia, 2 października 2012 roku. Ogłoszono go 9 października, a wprowadzono w życie 10 października 2012 roku.
7. Jako kontekst strony podały, że na podstawie ustawy nr XXXIV z 1991 roku ("ustawa o hazardzie"), prowadzenie automatów do gry w salonach gier na Węgrzech stanowiło zliberalizowaną działalność rynkową, kontrolowaną przez Urząd Skarbowy i podlegającą surowym grzywnom za naruszenie przepisów. Na podstawie ustawy o hazardzie, jedynym warunkiem wstępnym do prowadzenia automatów do gry w salonie gier było uzyskanie koncesji od odpowiedniego organu na prowadzenie każdego automatu do gry. Oprócz ogólnej koncesji na prowadzenie gier na automatach, konieczna była też szczególna koncesja na każdy rodzaj gry i automatu. Skarżące spółki posiadały koncesje i związane z nimi pozwolenia, ważne bezterminowo. Koncesje te podlegały corocznej kontroli mającej na celu zapewnienie, by prowadzenie automatów do gry było zgodne z prawem.
8. Do roku 2010, na Węgrzech wydano łącznie 1 270 koncesji na prowadzenie automatów do gry. Salony gier klasy II (maksymalnie dwa automaty do gry na lokal) działały w barach i pubach, natomiast "wysokiej klasy" salony gier (ponad dwadzieścia automatów na salon), tj. "zawodowe lokale z automatami do gry", często mieszczące się w galeriach handlowych i dużych centrach handlowych na obszarach miejskich, wymagały dużych nakładów inwestycyjnych do założenia i utrzymania.
9. W dniu złożenia niniejszych skarg, w Budapeszcie mieściły się dwa kasyna klasy II, państwowe Tropicana Casino oraz prywatne Las Vegas Casino, a także jedno w Sopron, będące współwłasnością Państwa. Wpływy z automatów do gry w tych kasynach wzrosły o 500-800% po wprowadzeniu zakazu dotyczącego salonów gier.
10. W dniu 1 listopada 2011 roku Parlament wprowadził poprawki do ustawy o hazardzie ustawą nr CXXV z roku 2011, która m.in. wymagała od właścicieli automatów do gry, aby przeszli na korzystanie z automatów opartych na serwerach, co kosztowałoby ok. EUR 10 000 za jeden automat. Działanie zgodnie z nowym prawem wymagało od właścicieli dużych salonów gier poniesienia inwestycji rzędu kilkuset milionów węgierskich forintów. Ta oraz kolejna ustawa pomnożyły podatki należne od właścicieli salonów gier, co skutkowało spadkiem liczby prowadzonych automatów do gry.
11. Skarżące spółki twierdziły, że na podstawie tych ustaw były one przekonane co do możliwości dalszego prowadzenia działalności pod warunkiem, że będą przestrzegać nowych regulacji, oraz że ich koncesje nie zostaną cofnięte. Jednakże, pomimo tych rozwiązań prawnych oraz oczekiwań skarżących, ustawa w sprawie zakazu dotyczącego salonów gier praktycznie zlikwidowała ich działalność gospodarczą.
12. W dniu 4 października 2013 roku Trybunał Konstytucyjny oddalił skargi konstytucyjne dwóch skarżących spółek dotyczące ustawy w sprawie zakazu dotyczącego salonów gier.
13. W międzyczasie, w dniu 16 maja 2013 roku, pięć ze skarżących spółek (tj. Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató Kft, Lixus Szerencsejáték Szervező Kft, Lixus Projekt Szerencsejáték Szervező Kft, Lixus Invest Szerencsejáték Szervező Kft oraz Megapolis Terminal Szolgáltató Kft) skargą nr 23853/13 złożyło pozew o odszkodowania przeciwko Państwu, żądając łącznie 8 miliardów węgierskich forintów z tytułu zarzucanego naruszenia prawa Unii Europejskiej (UE) przez prawodawcę krajowego, które praktycznie pozbawiło je możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.
14. W toku postępowania, w dniu 13 lutego 2014 roku Wysoki Sąd w Budapeszcie zawiesił postępowanie i poprosił o orzeczenie wstępne Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") w sprawie podatku od hazardu oraz ustawy w sprawie zakazu dotyczącego salonów gier.
15. Pytania skierowane przez Wysoki Sąd w Budapeszcie były, w zakresie, w jakim ma to znaczenie dla niniejszej sprawy, następujące:
"... 8. Czy niedyskryminujące ustawodawstwo Państwa Członkowskiego jest zgodne z art. 56 TFUE, jeżeli zabrania w trybie niezwłocznym korzystania z automatów do gry w rozrywkowych salonach gier, bez umożliwienia właścicielom gier losowych okresu przejściowego lub dostosowawczego lub zaoferowania im odpowiedniego odszkodowania, a jednocześnie ustanawia na korzyść kasyn monopol na prowadzenie automatów do gry?
...
10. W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytania 8 i/lub 9, jakie kryteria musi wziąć pod uwagę sąd krajowy, aby określić, czy ograniczenie było konieczne, właściwe i proporcjonalne w kontekście stosowania art. 36 TFUE, 52(1) TFUE oraz 61 TFUE, lub czy też istniały wymogi nadrzędne?
11. W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytania 8 i/lub 9, mając na względzie art. 6(3) TUE, czy trzeba wziąć pod uwagę ogólne zasady prawa odnośnie do zakazów nałożonych przez Państwo Członkowskie oraz przyznania okresu dostosowawczego? Czy trzeba wziąć pod uwagę prawa podstawowe - takie jak prawo do własności oraz zakaz pozbawienia własności bez odszkodowania - w związku z ograniczeniem wynikającym w niniejszej sprawie, a jeżeli tak, to w jaki sposób?
12. W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytania 8 i/lub 9, czy wyroki w sprawach Brasserie du pêcheur oraz Factortame (C-46/93 oraz C-48/93, EU:C:1996:79) muszą być interpretowane w ten sposób, że naruszenie art. 34 TFUE i/lub 56 TFUE może skutkować odpowiedzialnością Państwa Członkowskiego za szkody na tej podstawie, że przepisy te - z powodu ich bezpośredniego działania - przyznają prawa jednostkom w Państwie Członkowskim?
...
15. Czy znajduje zastosowanie zasada prawa UE, zgodnie z którą Państwa Członkowskie są zobowiązane do wypłacania odszkodowań jednostkom za szkody wynikające z naruszeń prawa UE spowodowanych przez Państwa Członkowskie również w przypadkach, gdy Państwo Członkowskie posiada suwerenność w obszarze, którego dotyczy przyjęta ustawa? W takim przypadku, czy prawa podstawowe oraz ogólne zasady prawa wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim również służą jako wskazówka?"
16. W dniu 11 czerwca 2015 roku TSUE (Pierwsza Izba) wydał wyrok. W zakresie, w jakim ma to znaczenie dla niniejszej sprawy, wyrok ten ma następujące brzmienie:
„1. Ustawodawstwo krajowe, takie jak ustawa będąca przedmiotem głównego postępowania, które bez przyznania okresu przejściowego wprowadza pięciokrotny wzrost zryczałtowanego podatku nałożonego na automaty do gry prowadzone w rozrywkowych salonach gier, oraz dodatkowo wprowadza podatek proporcjonalny na tę działalność, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług gwarantowanej przez art. 56 TFUE, pod warunkiem, że jest prawdopodobne, iż takie ustawodawstwo zabroni, ograniczy lub zmniejszy atrakcyjność korzystania z swobody świadczenia usługi prowadzenia automatów do gry w rozrywkowych salonach gier, które to zagadnienie pozostaje do rozstrzygnięcia przez sąd krajowy.
2. Ustawodawstwo krajowe, takie jak ustawa będąca przedmiotem głównego postępowania, które bez przyznania okresu przejściowego bądź odszkodowania dla właścicieli rozrywkowych salonów gier zabrania prowadzenia automatów do gry poza kasynami, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług gwarantowanej w art. 56 TFUE.
3. Ograniczenia nałożone na swobodę świadczenia usług, które mogą wyniknąć z ustawodawstwa krajowego, takiego jak ustawa będąca przedmiotem głównego postępowania, mogą być uzasadnione względami nadrzędnymi w interesie publicznym jedynie, jeżeli sąd krajowy uzna, po całościowej ocenie okoliczności towarzyszących przyjęciu i wdrożeniu takiego ustawodawstwa:
– że faktycznie dąży ono, przede wszystkim, do realizacji celów związanych z ochroną konsumentów przed uzależnieniem od hazardu oraz zapobieganiem przestępczym i nieuczciwym działaniom powiązanym z hazardem; sam fakt, że ograniczenie działalności hazardowej jest przy okazji korzystne, poprzez zwiększenie wpływów z podatków, dla budżetu danego Państwa Członkowskiego, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że ograniczenie faktycznie dąży, przede wszystkim, do osiągnięcia wyżej wymienionych celów;
– że dąży ono do realizacji tych celów w sposób spójny i systematyczny, oraz
– że spełnia wymagania wynikające z ogólnych zasad prawa UE, w szczególności zaś zasad pewności prawa oraz ochrony uprawnionych oczekiwań i prawa do własności.
...
5. Art. 56 TFUE ma na celu przyznanie praw jednostkom w taki sposób, że jego naruszenie przez Państwo Członkowskie, w tym na skutek jego działalności ustawodawczej, daje jednostkom prawo do uzyskania od Państwa Członkowskiego naprawienia szkody poniesionej w wyniku tego naruszenia, pod warunkiem, że naruszenie to jest dostatecznie poważne oraz że istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy owym naruszeniem a poniesioną szkodą, która to kwestia pozostaje do rozstrzygnięcia przez sąd krajowy.
...
7. Fakt, że ustawodawstwo krajowe, takie jak ustawa będąca przedmiotem głównego postępowania, dotyczy obszaru kompetencji Państwa Członkowskiego, nie wpływa na odpowiedzi na pytania zadane przez sąd krajowy.”
17. Uzasadnienie wyroku TSUE zawierało następujące fragmenty:
„11. Art. 26(3) [ustawy XXXIV z 1991 roku dotyczącej organizacji gier losowych (‘ustawa o grach losowych’)] został ... zmieniony, ze skutkiem od 10 października 2012, przez art. 5 ustawy CXLIV z 2012 roku wprowadzającej poprawkę do ustawy XXXIV z 1991 roku dotyczącej organizacji gier losowych („poprawka do ustawy z 2012 roku”) w ten sposób, że przyznał kasynom wyłączne prawo na prowadzenie automatów do gry.
12. Art. 8 ustawy nowelizującej z 2012 roku wprowadził do ustawy o grach losowych art. 40/A, którego podpunkt 1 stanowi, że koncesje na prowadzenie automatów do gry zainstalowanych w rozrywkowych salonach gier wydane przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej wygasną następnego dnia po tej dacie, oraz że organizatorzy gier losowych będą musieli zwrócić owe koncesje organom podatkowym w ciągu piętnastu dni od tej daty.
...
Istnienie ograniczeń podstawowych wolności
...
44. Poprzez [pytanie 8] sąd krajowy pyta, czy ustawodawstwo krajowe, takie jak ustawa nowelizująca z 2012 roku, które bez przyznania okresu przejściowego bądź odszkodowania dla właścicieli rozrywkowych salonów gier zabrania prowadzenia automatów do gry poza kasynami, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług gwarantowanej w art. 56 TFUE.
...
51. ... Wynika, między innymi z [wyroków w sprawach Anomar i Inni, C‑6/01, EU:C:2003:446, paragraf 75, oraz Komisja przeciwko Grecji, C‑65/05, EU:C:2006:673, paragraf 53], że ustawodawstwo krajowe upoważniające do prowadzenia i grania w określone gry losowe w kasynach stanowi jedynie ograniczenie swobody świadczenia usług.
52. W takich okolicznościach odpowiedź na pytanie 8 brzmi, że ustawodawstwo krajowe, takie jak ustawa będąca przedmiotem głównego postępowania, które bez przyznania okresu przejściowego bądź odszkodowania dla właścicieli rozrywkowych salonów gier zabrania prowadzenia automatów do gry poza kasynami, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług gwarantowanej w art. 56 TFUE.
...
Uzasadnienie ograniczeń swobody świadczenia usług
54. Poprzez pytania 3, 4, 10 i 11, które powinny zostać rozpatrzone łącznie, sąd krajowy pyta zasadniczo, w jakim stopniu ograniczenia mogące wyniknąć z ustawodawstwa krajowego, takiego jak ustawa będąca przedmiotem głównego postępowania, mogą być dopuszczone jako środki wyjątkowe wyraźnie przewidziane przez art. 51 TFUE oraz 52 TFUE, mające zastosowanie w tym obszarze na podstawie art. 62 TFUE, lub uzasadnione, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, względami nadrzędnymi w interesie publicznym.
...
Istnienie względów nadrzędnych w interesie publicznym
56. Warto zauważyć na wstępie, że ustawy o grach losowych są jednym z obszarów, w których istnieją znaczące różnice moralne, religijne i kulturowe pomiędzy poszczególnymi Państwami Członkowskimi. Z powodu braku harmonizacji na poziomie UE, Państwa Członkowskie mają zasadniczo swobodę w wyznaczaniu celów swojej polityki dotyczącej zakładów i hazardu oraz, tam gdzie to stosowne, do określania w sposób szczegółowy poziomu ochrony, do jakiego dążą (zob. podobne wyroki w sprawach Dickinger and Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, paragraf 47, oraz w sprawie Digibet and Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, paragraf 24).
57. Identyfikacja celów, do których faktycznie dąży ustawodawstwo krajowe, w kontekście sprawy złożonej do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE, podlega jurysdykcji sądu krajowego (wyrok w sprawie Pfleger i Inni, C‑390/12, EU:C:2014:281, paragraf 47).
58. Jednakże należy stwierdzić, że deklarowane cele ustawy będącej przedmiotem głównego postępowania, a mianowicie ochrona konsumentów przed uzależnieniem od hazardu oraz zapobieganie przestępstwom i nieuczciwym działaniom powiązanym z hazardem, stanowią względy nadrzędne w interesie publicznym, które mogą uzasadnić ograniczenia hazardu (zob. podobne wyroki w sprawach Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, paragraf 55, oraz w sprawie Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, paragrafy 48 i 49 oraz przytaczane orzecznictwo).
Proporcjonalność ograniczeń do art. 56 TFUE
62. Należy na wstępie wspomnieć, że władzom krajowym przysługuje margines oceny w zakresie doboru metod organizacji i kontroli prowadzenia i grania w gry losowe bądź hazardu, takich jak zawarcie z Państwem kontraktu w sprawie koncesjonowania administracyjnego lub ograniczenie prowadzenia i grania w pewne gry do miejsc posiadających odpowiednią do tego celu koncesję (zob. wyroki w sprawach Anomar i Inni, paragraf 88 oraz Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, paragraf 59).
63. Ograniczona autoryzacja tych gier na podstawie specjalnych lub wyłącznych praw przyznanych lub nadanych konkretnym podmiotom, która posiada zaletę ograniczania chęci do hazardu oraz wykorzystywania hazardu w kontrolowanych ramach, może mieścić się w granicach dążenia do celu w interesie publicznym, polegającego na ochronie konsumentów oraz porządku publicznego (zob. m.in. wyroki w sprawach Läärä, C‑124/97, EU:C:1999:435, paragraf 37; Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514, paragraf 35, oraz Anomar i Inni, C‑6/01, EU:C:2003:446, paragraf 74).
64. Ograniczenia nakładane przez Państwa Członkowskie muszą jednakże spełniać warunki określone w orzecznictwie Trybunału dotyczące ich proporcjonalności, tzn. być odpowiednie, aby zapewnić osiągnięcie celu, do którego dążą, i nie wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. Należy również w związku z powyższym przypomnieć, że ustawodawstwo krajowe może być uważane za właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu jedynie wówczas, jeśli rzeczywiście odzwierciedla troskę o jego osiągnięcie w sposób spójny i systematyczny (zob. wyroki w sprawach HIT i HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, paragraf 22 oraz przytaczane orzecznictwo).
...
71. ... Polityka kontrolowanego rozwoju działalności hazardowej może być postrzegana jako spójna jedynie jeżeli, po pierwsze, przestępcze i nieuczciwe działania powiązane z hazardem oraz, po drugie, uzależnienie od hazardu mogły być problemem na Węgrzech w odnośnym czasie, oraz jeżeli rozwój autoryzowanej i regulowanej działalności mógłby rozwiązać ten problem (zob. podobne wyroki w sprawach Ladbrokes Betting & Gaming i Ladbrokes International, C‑258/08, EU:C:2010:308, paragraf 30; Zeturf, C‑212/08, EU:C:2011:437, paragraf 70, oraz w sprawie Dickinger i Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, paragraf 67).
72. Do sądu krajowego należy określenie, w kontekście zawisłej przed nim sprawy, czy warunki te zostały spełnione oraz, jeżeli znajduje to zastosowanie, czy omawiany rozwój odbywa się na skalę uniemożliwiającą jego pogodzenie z celem ograniczenia uzależnienia od hazardu (zob. podobny wyrok w sprawie Ladbrokes Betting & Gaming i Ladbrokes International, C‑258/08, EU:C:2010:308, paragraf 38).
73. W tym celu sąd krajowy musi przeprowadzić całościową ocenę okoliczności, w których ograniczająca ustawa, będąca przedmiotem sprawy, została przyjęta i wdrożona.
Zbadanie uzasadnień w świetle praw podstawowych.
74. Ponadto należy zauważyć, że w przypadkach, gdy Państwo Członkowskie odwołuje się do względów nadrzędnych w interesie publicznym w celu uzasadnienia regulacji mogących utrudnić korzystanie ze swobody świadczenia usług, takie uzasadnienie musi również być interpretowane w świetle ogólnych zasad prawa UE, w szczególności zaś praw podstawowych gwarantowanych obecnie przez Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej ("Kartę"). Tym samym, omawiane tutaj regulacje krajowe mogą być objęte przewidzianymi wyjątkami wyłącznie, jeżeli są one zgodne z prawami podstawowymi, których przestrzeganie jest zapewniane przez Trybunał (zob. podobne wyroki w sprawach ERT, C-260/89, EU:C:1991:254, paragraf 43; Familiapress, C-368/95, EU:C:1997:325, paragraf 24, and Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, paragraf 125).
...
– Zasady pewności prawa oraz ochrony uprawnionych oczekiwań
...
77. W tym względzie trzeba zaznaczyć, że zasada pewności prawa, następstwem której jest zasada ochrony uprawnionych oczekiwań, wymaga m.in., aby przepisy prawa były jasne i precyzyjne oraz przewidywalne co do rezultatu, zwłaszcza w przypadkach, gdzie mogą nieść ze sobą negatywne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw (zob. podobne wyroki w sprawach VEMW i Inni, C‑17/03, EU:C:2005:362, paragraf 80 oraz przytaczane orzecznictwo; ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, paragraf 69, oraz Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation, C‑362/12, EU:C:2013:834, paragraf 44).
78. Trybunał stwierdził ponadto, że przedsiębiorca nie może polegać na braku jakichkolwiek poprawek legislacyjnych, może jedynie zakwestionować ustalenia dotyczące wprowadzenia takiej poprawki w życie (zob. podobny wyrok w sprawie Gemeente Leusden oraz Holin Groep, Połączone sprawy C‑487/01 and C‑7/02, EU:C:2004:263, paragraf 81).
79. W podobny sposób zasada pewności prawa nie wymaga, aby nie wprowadzać poprawek legislacyjnych, a raczej aby ustawodawstwo krajowe brało pod uwagę specyficzną sytuację przedsiębiorców i zapewniało, tam gdzie to stosowne, pewne dostosowania we wdrażaniu nowych reguł prawnych (wyroki w sprawach VEMW i Inni, C‑17/03, EU:C:2005:362, paragraf 81, oraz Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, paragraf 49; zob. podobne wyroki w sprawach Gemeente Leusden i Holin Groep, połączone sprawy C‑487/01 oraz C‑7/02, EU:C:2004:263, paragraf 70).
...
84. Co się tyczy ... ustawy nowelizacyjnej z 2012 roku, z decyzji o przedłożeniu tej sprawy przed Trybunał wynika, że skutkiem tej ustawy było – w dniu następującym po dniu jej wejścia w życie – automatyczne cofnięcie koncesji na prowadzenie automatów do gry w rozrywkowych salonach gier, bez zapewnienia zainteresowanym właścicielom okresu przejściowego ani odszkodowania.
85. W tym względzie należy wspomnieć, że gdy ustawodawstwo krajowe znosi koncesje pozwalające ich posiadaczom na prowadzenie działalności gospodarczej, musi ono zapewnić, na korzyść owych posiadaczy, odpowiednio długi okres przejściowy umożliwiający im dostosowanie się, bądź rozsądny system odszkodowań (zob. podobny wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Vékony przeciwko Republice Węgier, nr 65681/13, §§ 34 i 35, 13 stycznia 2015 roku).
86. Ponadto, skarżący argumentują w głównym postępowaniu, że przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej z 2012 roku ponieśli oni koszty w związku z dostosowaniem się do nowego systemu prowadzenia automatów do gry wprowadzonego na podstawie ustawy nowelizacyjnej z 2011 roku. Ten system, który miał wejść w życie 1 stycznia 2013 roku, wymagał, aby automaty do gry działające w rozrywkowych salonach gier funkcjonowały online i były podłączone do centralnego serwera. To uprawnione oczekiwanie zostało naruszone ze skutkiem natychmiastowym w momencie przyjęcia ustawy nowelizacyjnej z 2012 roku.
87. W tym względzie trzeba zaznaczyć, że przedsiębiorca, który poczynił kosztowne inwestycje, aby postąpić zgodnie z planem przyjętym uprzednio przez ustawodawcę, mógł uznać swe interesy za poważnie zagrożone wycofaniem owego planu przed ogłoszoną datą, tym bardziej, jeśli takie wycofanie miało miejsce nagle i w sposób niemożliwy do przewidzenia, nie pozostawiając przedsiębiorcy wystarczającego czasu na dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej (zob. podobny wyrok w sprawie Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, paragraf 52).
88. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy w świetle powyższych rozważań ustawodawstwo krajowe, takie jak to będące przedmiotem głównego postępowania, spełnia wymagania wynikające z zasad pewności prawa oraz ochrony uprawnionych oczekiwań.
– Prawo do własności
89. Skarżący w głównym postępowaniu twierdzą również, że ustawodawstwo krajowe, takie jak to będące przedmiotem głównego postępowania, narusza prawo do własności właścicieli rozrywkowych salonów gier, zapisane w art. 17 Karty.
90. W tym względzie należy zaznaczyć, że ustawodawstwo krajowe, które ma charakter ograniczający z punktu widzenia art. 56 TFUE, może również ograniczać prawo do własności zapisane w art. 17 Karty. Trybunał już wcześniej orzekł, że nieuzasadnione lub nieproporcjonalne ograniczenie swobody świadczenia usług na podstawie art. 56 TFUE jest również niedopuszczalne na podstawie art. 52(1) Karty, w odniesieniu do jej art. 17 (Pfleger i Inni, C-390/12, EU:C:2014:281, paragrafy 57 i 59).
91. Wynika z tego, że w obecnej sprawie, przeprowadzone w paragrafach 56 – 73 niniejszego wyroku badanie z punktu widzenia art. 56 TFUE ograniczenia ustanowionego przez ustawodawstwo krajowe, takie jak ustawa będąca przedmiotem głównego postępowania, obejmuje również możliwe ograniczenia korzystania z prawa do własności gwarantowanego przez art. 17 Karty, a zatem oddzielne badanie nie jest konieczne (zob. podobny wyrok w sprawie Pfleger i Inni, C-390/12, EU:C:2014:281, paragraf 60).
Odpowiedzi na pytania 3, 4, 10 i 11
92. W świetle powyższych rozważań, odpowiedź na pytania 3, 4, 10 i 11 brzmi, że ograniczenie swobody świadczenia usług mogące wyniknąć z ustawodawstwa krajowego, takiego jak ustawa będąca przedmiotem głównego postępowania, może być uzasadnione względami nadrzędnymi w interesie publicznym jedynie, jeżeli sąd krajowy uzna, po całościowej ocenie okoliczności towarzyszących przyjęciu i wdrożeniu takiego ustawodawstwa:
– że faktycznie dąży ono, przede wszystkim, do realizacji celów związanych z ochroną konsumentów przed uzależnieniem od hazardu oraz zapobieganiem przestępczym i nieuczciwym działaniom powiązanym z hazardem; sam fakt, że ograniczenie działalności hazardowej jest przy okazji korzystne, poprzez zwiększenie wpływów z podatków, dla budżetu danego Państwa Członkowskiego, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że ograniczenie faktycznie dąży, przede wszystkim, do osiągnięcia wyżej wymienionych celów;
– że dąży ono do realizacji tych celów w sposób spójny i systematyczny, oraz
– że spełnia wymagania wynikające z ogólnych zasad prawa UE, w szczególności zaś zasad pewności prawa oraz ochrony uprawnionych oczekiwań i prawa do własności.
...
Istnienie zobowiązania do zapewnienia odszkodowania po stronie zaangażowanego Państwa Członkowskiego
...
101. Poprzez pytania 5 oraz 12 sąd krajowy zasadniczo pyta, czy art. 34 TFUE i/lub 56 TFUE mają na celu przyznanie praw jednostkom w taki sposób, że ich naruszenie przez Państwo Członkowskie, w tym na skutek jego działalności ustawodawczej, daje jednostkom prawo do uzyskania od Państwa Członkowskiego naprawienia szkody poniesionej w wyniku tego naruszenia.
104. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem, prawo UE przyznaje prawo do odszkodowania w przypadkach, gdy spełnione są trzy warunki: naruszone przepisy prawa muszą mieć na celu przyznanie praw jednostkom; naruszenie musi być dostatecznie poważne; oraz musi istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niewykonaniem zobowiązania leżącego po stronie Państwa a szkodami poniesionymi przez poszkodowane strony (zob. m.in. wyroki w sprawach Brasserie du pêcheur oraz Factortame, Połączone sprawy C-46/93 oraz C-48/93, EU:C:1996:79, paragraf 51; Danske Slagterier, C-445/06, EU:C:2009:178, paragraf 20, oraz w sprawie Komisja przeciwko Republice Włoch, C-379/10, EU:C:2011:775, paragraf 40).
...
106. W konsekwencji, odpowiedź na pytania 5 i 12 przekazane [przez sąd] w celu wydania orzeczenia wstępnego brzmi, że art. 56 TFUE ma na celu przyznanie praw jednostkom w taki sposób, że jego naruszenie przez Państwo Członkowskie, w tym na skutek jego działalności ustawodawczej, daje jednostkom prawo do uzyskania od Państwa Członkowskiego naprawienia szkody poniesionej w wyniku tego naruszenia, pod warunkiem, że naruszenie to jest dostatecznie poważne oraz że istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy owym naruszeniem a poniesionymi szkodami, która to kwestia pozostaje do rozstrzygnięcia przez sąd krajowy.
...
111. Poprzez pytanie 15 sąd krajowy zasadniczo pyta, do jakiego stopnia fakt, że ustawodawstwo krajowe, takie jak ustawa będąca przedmiotem głównego postępowania, dotyczy obszaru kompetencji Państwa Członkowskiego, wpływa na odpowiedzi na pytania 5, 7, 12 i 14.
112. Wystarczy w tym względzie wspomnieć, , jak to wykazano w paragrafie 34 powyżej, że Państwa Członkowskie muszą wykonywać swoje kompetencje zgodnie z prawem UE oraz, w szczególności, z podstawowymi swobodami gwarantowanymi w Traktacie, które stosują się do sytuacji, takich jak będące przedmiotem głównego postępowania, które znajdują się w zakresie prawa UE.
113. W tych okolicznościach, uzasadnienia przedstawione przez Państwo Członkowskie na poparcie ograniczenia tych swobód muszą być interpretowane w świetle praw podstawowych nawet w przypadkach, gdy ograniczenie dotyczy obszaru znajdującego się w kompetencji Państwa Członkowskiego – pod warunkiem, że omawiana sytuacja znajduje się w zakresie prawa UE (zob. podobny wyrok w sprawie Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, paragraf 21).
114. W podobny sposób, każde naruszenie prawa UE przez Państwo Członkowskie, włącznie z przypadkami, gdy dotyczy ono obszaru znajdującego się w kompetencji Państwa Członkowskiego, nakłada na to Państwo Członkowskie odpowiedzialność, jeżeli tylko warunki, o których mowa w paragrafie 104 niniejszego wyroku, zostały spełnione."
18. Sprawa nadal toczy się przed Wysokim Sądem w Budapeszcie.
B. Właściwe prawo krajowe
19. W art. 26(3) ustawy o hazardzie, z poprawkami wprowadzonymi ustawą w sprawie zakazu dotyczącego salonów gier, automaty do gry mogą być prowadzone jedynie w kasynach; w każdym kasynie tylko jedna spółka może prowadzić automaty do gry.
Art. 40/A(1) stanowi, że uprzednio wydane koncesje na prowadzenie salonu gier oraz koncesje na prowadzenie automatów do gry stają się nieważne wraz z wejściem w życie ustawy w sprawie zakazu dotyczącego salonów gier.
20. Ustawa nr CLXXVII z 2013 roku dotycząca przepisów przejściowych nowego Kodeksu Cywilnego [Nowy Kodeks Cywilny wprowadzony w życie w dniu 15 marca 2014 roku] stanowi, co następuje:
Art. 1
„Jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej, przepisy ustawy nr V z 2013 roku w sprawie [nowego] Kodeksu Cywilnego mają zastosowanie wobec:
a) faktów i stosunków prawnych zachodzących
b) oświadczeń prawnych złożonych
po jej wejściu w życie."
Art. 54
„Przepisy [nowego] Kodeksu Cywilnego dotyczące odpowiedzialności pozaumownej ... mają zastosowanie wobec działań - włącznie z zaniechaniami - powodujących szkody zaistniałych po jego wejściu w życie. Do trwających nadal działań powodujących szkody, rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu, stosuje się poprzednie przepisy, nawet jeżeli działanie powodujące szkody zakończy się bądź szkoda zaistnieje w czasie po wejściu w życie."
21. Art. 339 [starego] Kodeksu Cywilnego ustanawia odpowiedzialność za szkody pozaumowne, z okresem przedawnienia pięciu lat, zgodnie z art. 324(1) tegoż Kodeksu.
22. Utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego (Kúria) dotyczące odpowiedzialności deliktowej Państwa zostało podsumowane przez Sąd Apelacyjny w Budapeszcie w wiodącym wyroku nr EBD2014.P.1 w sposób następujący:
„Sąd Najwyższy orzekł w wiodącym wyroku nr EBH1999.14, że zasady odpowiedzialności deliktowej nie mogą obowiązywać w stosunku do ustawodawstwa, tzn. do działalności mającej na celu przyjęcie ogólnych i abstrakcyjnych reguł zachowania. W wiodącym wyroku nr BH1993.312 [Sąd] uznał również, że szkody potencjalnie wynikające z wejścia w życie prawa ustanawiającego ogólną regułę normatywną nie tworzą stosunku odpowiedzialności cywilnoprawnej pomiędzy prawodawcą a domniemanym podmiotem poszkodowanym przez ustawę. ... Co więcej, wiodący wyrok nr BH1994.31 również odzwierciedla orzecznictwo, zgodnie z którym prawodawca nie może być odpowiedzialny za przyjęcie reguł normatywnych, chyba że zachodzą dodatkowe ustalenia co do faktów (többlettényállás).”
W wiodącym wyroku takie „dodatkowe ustalenia co do faktów” wynikały ze stojącej za nimi decyzji Trybunału Konstytucyjnego orzekającego, że omawiany proces tworzenia prawa był dysfunkcyjny, ponieważ będące jego efektem przepisy prawne nie były niczym więcej jak indywidualną decyzją na szkodę skarżącego, wydanej w formie aktu prawnego.
C. Właściwe prawo Unii Europejskiej
23. Art. 4(3) Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) stanowi, co następuje:
„Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów.
Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii.
Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii."
24. Art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi, co następuje:
„W ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w Państwie Członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia.”
25. Art. 267 TFUE stanowi co następuje:
„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym:
a) o wykładni Traktatów;
b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii”
26. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, co następuje:
Art. 17 § 1
„Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny."
27. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawiera następujące zasady:
„Celem orzeczenia wstępnego Trybunału jest rozstrzygnięcie kwestii prawnej, a takie orzeczenie jest wiążące dla sądów krajowych w zakresie wykładni przepisów wspólnotowych oraz omawianych aktów prawnych." (wyrok w sprawie Benedetti, 52/76, EU:C:1977:16, punkt 3 części praktycznej).
Wyrok, w którym Trybunał wydaje orzeczenie wstępne dotyczące wykładni lub ważności aktu prawnego instytucji Wspólnoty, ostatecznie rozstrzyga kwestię lub kwestie dotyczące prawa wspólnotowego i jest wiążący dla sądu krajowego na potrzeby wydania przezeń decyzji w postępowaniu głównym." (wyrok w sprawie Wünsche, 69/85, EU:C:1986:104, paragraf 13).
„ ... zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do wszystkich władz państw członkowskich należy zapewnienie w ramach ich kompetencji przestrzegania zasad prawa wspólnotowego.... Należy jednocześnie przypomnieć, iż wykładnia przepisu prawa wspólnotowego, dokonana przez Trybunał w ramach kompetencji przyznanej mu w art. 234 WE, wyjaśnia i precyzuje w miarę potrzeb znaczenie oraz zakres przepisu prawa wspólnotowego, tak jak powinien lub powinien był być rozumiany i stosowany od chwili jego wejścia w życie... Innymi słowy, wyrok wydany w trybie prejudycjalnym nie tworzy ani nie zmienia prawa, ma zaś czysto deklaratywny charakter, czego konsekwencją jest, że co do zasady wywołuje on skutki z mocą od daty wejścia w życie interpretowanego przepisu ... Z powyższego wynika, że w sprawie takiej jak spór w postępowaniu głównym, poddany wykładni przepis prawa wspólnotowego winien być stosowany przez organ administracyjny w ramach jego kompetencji nawet do stosunków prawnych powstałych i sformalizowanych przed wydaniem przez Trybunał wyroku na podstawie wniosku o dokonanie wykładni..." (wyrok w sprawie Willy Kempter, C-2/06, EU:C:2008:78, paragrafy 34–36).
„Co się tyczy art. 4 TUE, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, na podstawie zasady lojalnej współpracy określonej w ustępie 3 owego artykułu, zapewnienie ochrony sądowej prawom jednostek wynikającym z prawa UE należy do Państw Członkowskich ... Ponadto, art. 19(1) TFUE wymaga od Państw Członkowskich zapewnienia wszelkich środków wystarczających do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w obszarach objętych prawem UE" (wyrok w sprawie Client Earth, EU:C:2014:2382, paragraf 52).
„W każdym razie naruszenie prawa wspólnotowego jest w sposób oczywisty istotne, jeżeli uchybienie trwało mimo ogłoszenia wyroku stwierdzającego zarzucane uchybienie, wydania orzeczenia prejudycjalnego lub istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie, z których wynika bezprawny charakter omawianego postępowania." (wyrok w sprawie Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C-524/04, EU:C:2007:161, paragraf 120; zob. również Test Claimants in the FII Group Litigation, C-446/04, EU:C:2006:774, paragraf 214 i przywołane tam orzecznictwo).
ZARZUTY
28. Skarżące spółki zarzucały, że zniesienie ich koncesji na prowadzenie salonów gier z automatami do gry na Węgrzech stanowiło nieuzasadnioną ingerencję w ich prawa chronione na podstawie art. 1 Protokołu nr 1, zarówno rozpatrywanego oddzielnie, jak i w związku z art. 14 Konwencji. Ponadto, brak jakichkolwiek dróg prawnych do zakwestionowania tego środka stanowił naruszenie ich praw wynikających z art. 6 oraz 13 Konwencji.
PRAWO
29. Skarżące spółki zarzucały, że odwołanie ich koncesji na prowadzenie salonów gier z automatami do gry stanowiło nieuzasadnione pozbawieniu własności, co stanowi naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji, rozpatrywanego oddzielnie oraz w związku z art. 14 Konwencji.
Art. 1 Protokołu nr 1 stanowi, co następuje:
„Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego.
Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne dla uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatków bądź innych należności czy kar pieniężnych.”
Art. 14 Konwencji stanowi, co następuje:
„Korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej Konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn.”
30. Rząd nie zgodził się z powyższą argumentacją. Argumentował w szczególności, że skarżące spółki nie wykorzystały wszystkich krajowych środków odwoławczych. W szczególności, mogły wnieść – i nadal mogą to uczynić – powództwo o odszkodowania przeciwko Państwu w oparciu o zarzut naruszenia prawa Unii Europejskiej. Oświadczył, że w braku odpowiedniego przepisu w tej sprawie w instrumentach prawnych tworzących podstawy prawa UE, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wypracował w swoim orzecznictwie zasadę, według której, jeżeli Państwo Członkowskie naruszy prawo UE, które ma charakter nadrzędny wobec prawa krajowego, szczególnie poprzez niepodjęcie wszystkich kroków koniecznych w celu zapewnienia pełnej skuteczności prawa unijnego w swoim krajowym systemie prawnym, ponosi ono odpowiedzialność deliktową wobec posiadaczy uprawnień wynikających z prawa UE (zob. Francovich i Inni przeciwko Republice Włoch (C-6/90 oraz C-9/90), wyrok z dnia 19 listopada 1991 roku). Zasada ta została rozszerzona przez TSUE na straty powstałe w wyniku działania lub zaniechania każdego organu państwowego, który naruszy prawo UE, co tym samym będzie skutkowało naruszeniem uprawnień wynikających z prawa UE (zob. Brasserie du Pêcheur SA (C-46/93) and Factortame Ltd. (C-48/93) wyrok z dnia 5 marca 1996 roku). W takich przypadkach immunitet Państwa Członkowskiego jest ograniczony, w związku z czym może być ono pozwane z rozsądną perspektywą powodzenia.
31. Skarżące spółki argumentowały, że istniało utrwalone orzecznictwo węgierskich sądów, w świetle którego prawodawca nie mógł być pozwany za szkody spowodowane ustawą (powoływały się na wiodący wyrok nr EBD2014.P.1 – zob. paragraf 22 powyżej). Tym samym takie powództwo nie stanowiło skutecznego środka odwoławczego, z którego należało skorzystać w danych okolicznościach. W odniesieniu do zaproponowanego przez Rząd powództwa z tytułu naruszenia prawa UE argumentowały one, że przedmiot takiego działania byłby inny niż przedmiot niniejszych skarg, ponieważ nie miałby żadnego związku z ich prawami wynikającymi z Konwencji. Argumentowały ponadto, że od czasu przystąpienia Węgier do Unii Europejskiej węgierskie sądy nigdy nie orzekły o odpowiedzialności prawodawcy za naruszenie prawa UE. W świetle dotychczasowego orzecznictwa, przywołanego przez wymieniony wyżej wiodący wyrok, prawdopodobieństwo takiego rezultatu było znikome. Biorąc pod uwagę całkowity brak istotnego i utrwalonego orzecznictwa, jak również koszty i czas, jakie zabrałoby dalsze - najpewniej bezowocne - postępowanie, skarżące spółki były zdania, że obowiązek wystąpienia o odszkodowanie przeciwko prawodawcy nałożyłby na nie nieproporcjonalny ciężar i stanowiłby przeszkodę do skutecznego wykonywania prawa do skargi indywidualnej, wynikającego z art. 34 Konwencji.
32. Art. 35 § 1 Konwencji stanowi co następuje:
„Trybunał może rozpatrywać sprawę dopiero po wyczerpaniu wszystkich środków odwoławczych, przewidzianych prawem wewnętrznym, zgodnie z powszechnie uznanymi zasadami prawa międzynarodowego ...".
33. Ocena, czy krajowe środki odwoławcze zostały wyczerpane, jest zazwyczaj przeprowadzana z odniesieniem do daty złożenia skargi do Trybunału. Jednak, jak Trybunał orzekał w wielu przypadkach, zasada ta podlega wyjątkom, które mogą być uzasadnione szczególnymi okolicznościami każdej ze spraw (zob. Baumann przeciwko Francji, nr 33592/96, § 47, 22 maja 2001 roku).
34. W niniejszej sprawie Trybunał zauważa, że krótko po złożeniu niniejszych skarg, niektóre ze skarżących spółek (zob. paragraf 13 powyżej) wniosły powództwo o odszkodowanie przeciwko Państwu, żądając odszkodowania za stratę w działalności gospodarczej poniesioną w wyniku zaskarżonej ustawy, której zarzucano naruszanie prawa UE. Pozostałe skarżące spółki nie skorzystały z tej drogi prawnej.
35. W postępowaniu, które było prowadzone w rezultacie tego powództwa, Wysoki Sąd w Budapeszcie dostrzegł potencjalny problem wynikający na gruncie właściwego prawa Unii Europejskiej. Zdecydował zwrócić się następnie o orzeczenie wstępne TSUE. W tym miejscu Trybunał dostrzega właściwe orzecznictwo krajowe, zgodnie z którym uchwalenie prawa co do zasady nie tworzy stosunku odpowiedzialności cywilnoprawnej pomiędzy prawodawcą a osobami zgłaszającymi szkody powstałe w wyniku tego ustawodawstwa (zob. paragraf 22 powyżej). Jednak dla Trybunału fakt, że Wysoki Sąd postanowił uzyskać orzeczenie TSUE zamiast rozstrzygnąć sprawę na podstawie owego orzecznictwa, wskazuje, że istniała rozsądna możliwość, że wszelka odpowiedzialność rzekomo ponoszona przez Państwo może zostać rozstrzygnięta z uwzględnieniem odpowiedniego prawa UE, a nie wyłącznie na podstawie orzecznictwa sądów krajowych.
36. W wyroku z 11 czerwca 2015 roku, TSUE orzekł w szczególności, co następuje (Sprawa C‑98/14):
Art. 56 TFUE ma na celu przyznanie praw jednostkom w taki sposób, że jego naruszenie przez Państwo Członkowskie, w tym na skutek jego działalności ustawodawczej, daje jednostkom prawo do uzyskania od Państwa Członkowskiego naprawienia szkody poniesionej w wyniku tego naruszenia, pod warunkiem, że naruszenie to jest dostatecznie poważne oraz że istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy owym naruszeniem a poniesioną szkodą, która to kwestia pozostaje do rozstrzygnięcia przez sąd krajowy.
37. Trybunał zauważa, że wyrok ten odnosi się do potencjalnego naruszenia zasady swobody świadczenia usług wewnątrz Unii Europejskiej, do czego może prowadzić kwestionowana ustawa. TSUE powtórzył, że Państwa Członkowskie Unii Europejskiej ponoszą odpowiedzialność wobec jednostek za tego typu naruszenia. Dokonano wykładni art. 56 TFUE, w świetle której poszkodowane strony mają prawo do żądania naprawienia wynikłej z tego szkody; a do sądów krajowych należy w tym kontekście ocena, czy naruszenie było dostatecznie poważne, oraz czy istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy tym naruszeniem a poniesionymi stratami. Dokonując takiej oceny, sądy krajowe muszą zbadać kwestionowane środki również z perspektywy art. 17 Karty Praw Podstawowych (zob. §§ 89-92 uzasadnienia TSUE, cytowane w paragrafie 17 powyżej).
38. Trybunał zauważa ponadto, że zgodnie z art. 267 TFUE oraz utrwalonym orzecznictwem TSUE, orzeczenie wstępne wydane przez TSUE jest wiążące wobec sądu krajowego, który zwrócił się o wykładnię danego przepisu prawa UE. Orzeczenie to wyjaśnia i definiuje znaczenie i zakres owego przepisu, tak jak jest on lub powinien był być rozumiany i stosowany od czasu jego wejścia w życie. Ponadto, zgodnie z zasadą "lojalnej współpracy", władze Państw Członkowskich UE mają za zadanie zagwarantować, w sferze swoich kompetencji, przestrzeganie norm prawa UE, zgodnie z jego interpretacją przez TSUE, a także ochronę sądową praw jednostek wynikających z prawa UE. W konsekwencji, Trybunał uważa, że wytyczne udzielone w orzeczeniu wstępnym muszą być przestrzegane nie tylko w konkretnym sporze, który spowodował pytanie, ale pośrednio również w innych sprawach, także dotyczących stosunków prawnych nawiązanych zanim TSUE wydał wyrok w tej sprawie. Trybunał zauważa w tych okolicznościach, że naruszenie prawa wspólnotowego jest "dostatecznie poważne" - na potrzeby testu konsekwentnie stosowanego przez TSUE w przypadkach dotyczących odpowiedzialności Państwa za naruszenia prawa UE - jeżeli istnieje ono nadal mimo orzeczenia wstępnego bądź utrwalonego orzecznictwa Trybunału w tej kwestii, z którego jasno wynika, że omawiane postępowanie stanowiło naruszenie (odpowiednie zasady prawa UE zostały przytoczone w paragrafie 27 powyżej).
39. Zdaniem Trybunału, orzeczenie w niniejszej sprawie dostarcza zatem węgierskim sądom wytycznych co do kryteriów, jakie należy stosować w zawisłej przed nimi sprawie. Zgodnie z tymi wytycznymi, uzasadnienia kwestionowanego ograniczenia muszą być interpretowane również w świetle ogólnych zasad prawa UE, w szczególności zaś praw podstawowych zagwarantowanych w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, łącznie z jej art. 17.
40. Wynika stąd, że toczący się przed organami krajowymi spór powinien, ostatecznie, być w stanie uwzględnić kwestię uzasadnienia zarzucanego naruszenia praw skarżących, gwarantowanych przez art. 1 Protokołu nr 1. W trakcie tej analizy, utrwalone orzecznictwo TSUE oraz orzeczenie wstępne wydane w niniejszej sprawie wymagają, aby sądy krajowe oceniły najpierw, czy ograniczenia spełniają warunki określone w orzecznictwie TSUE co do ich proporcjonalności (zob. § 64 uzasadnienia TSUE cytowanego w paragrafie 17 powyżej) oraz czy są one zgodne z prawami podstawowymi, których przestrzeganie gwarantuje TSUE (zob. §§ od 74 91 uzasadnienia TSUE cytowane w paragrafie 17 powyżej). Do sądów krajowych należy w szczególności ocena, czy ograniczenie faktycznie ma na celu, przede wszystkim, ochronę konsumentów przed uzależnieniem od hazardu oraz zapobieganie nieuczciwej i przestępczej działalności związanej z hazardem; czy dąży do tych celów w sposób spójny i systematyczny; oraz czy spełnia wymagania wynikające z ogólnych zasad prawa UE, w szczególności zaś zasad pewności prawa oraz ochrony uprawnionych oczekiwań i prawa do własności (zob. § 92 uzasadnienia TSUE, cytowany w paragrafie 17 powyżej). Po drugie, w przypadku naruszenia art. 56 TFUE, sądy krajowe muszą ponadto zbadać, czy naruszenie to jest dostatecznie poważne, oraz czy istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między tym naruszeniem a poniesioną szkodą.
41. Ta metoda oceny bardzo przypomina metodę stosowaną przez Trybunał na potrzeby art. 1 Protokołu nr 1. Zasadniczo, orzecznictwo Trybunału wymaga, że aby ingerencja była zgodna z art. 1 Protokołu nr 1, musi ona być zgodna z prawem, podejmowana w interesie ogólnym oraz proporcjonalna, tzn. musi zachować „równowagę” pomiędzy wymogami ogólnego interesu społeczeństwa, a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki (zob. między wieloma innymi orzeczeniami, Beyeler przeciwko Republice Włoch [Wielka Izba], nr 33202/96, § 107, ECHR 2000-I, oraz J.A. Pye (Oxford) Ltd i J.A. Pye (Oxford) Land Ltd przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [Wielka Izba], nr 44302/02, § 75, ECHR 2007-III). Wymaganej równowagi nie da się osiągnąć, jeśli dana jednostka ponosi z tego tytułu indywidualny i nadmierny ciężar (zob. Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, 23 września 1982 roku, §§ 69-74, Serie A nr 52).
Trybunał zauważa ponadto, że ocena wymagana przez TSUE wyraźnie opiera się, przynajmniej częściowo, na orzecznictwie Trybunału (zob. § 85 uzasadnienia TSUE, cytowany w paragrafie 17 powyżej).
42. Gdyby Trybunał zastąpił ocenę sądów krajowych, wydaną zgodnie z wytycznymi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, swoją własną oceną, bez oczekiwania na wynik tego postępowania, byłoby to równoznaczne z ignorowaniem jego subsydiarnej roli (zob. Eckle przeciwko Republice Federalnej Niemiec, 15 lipca 1982 roku, § 66, Serie A nr 51).
43. W konsekwencji Trybunał jest przekonany, że zawisła sprawa sądowa oferuje skarżącym spółkom rozsądną perspektywę rozpoznania ich roszczeń co do istoty i, potencjalnie, uzyskania odszkodowania. Jest ona zatem w stanie zapewnić zadośćuczynienie w okolicznościach zarzucanego naruszenia praw skarżących wynikających z art. 1 Protokołu nr 1, rozpatrywanego oddzielnie oraz w związku z art. 14 Konwencji. Stanowi zatem skuteczny środek odwoławczy do wykorzystania na potrzeby art. 35 § 1 Konwencji.
W związku z powyższym, w zakresie dotyczącym art. 1 Protokołu nr 1, rozpatrywanego oddzielnie oraz w związku z art. 14 Konwencji, skargi muszą zostać odrzucone jako przedwczesne w odniesieniu do tych ze skarżących spółek, których sprawy toczą się obecnie przed Wysokim Sądem w Budapeszcie.
44. Ponadto, w odniesieniu do pozostałych skarżących spółek, Trybunał jest przekonany, że w świetle wyroku TSUE (zob. paragrafy 23, 27 oraz 38 powyżej) również one mają możliwość podniesienia roszczenia podobnego do już zawisłego i tym samym wykorzystania środka, który również jest w stanie doprowadzić do zadośćuczynienia względem ich zarzutów.
W związku z powyższym, w zakresie dotyczącym art. 1 Protokołu nr 1, rozpatrywanego oddzielnie oraz w związku z art. 14 Konwencji, ich skargi muszą zostać odrzucone z powodu braku wyczerpania środków krajowych.
45. Wreszcie, zasadniczo z tych samych powodów, a mianowicie dostępności drogi prawnej umożliwiającej uzyskanie stosownego zadośćuczynienia, skargi wysunięte na podstawie art. 6 oraz 13 Konwencji dotyczące braku dostępu do sądu lub braku środków odwoławczych są w oczywisty sposób nieuzasadnione w rozumieniu art. 35 § 3 (a) i należy je odrzucić na mocy art. 35 § 4 Konwencji.
46. Podsumowując, Trybunał stwierdza, że skargi należy odrzucić zgodnie z postanowieniami art. 35 §§ 1, 3 (a) i 4 Konwencji.
Z powyższych względów Trybunał jednomyślnie
Uznaje skargi za niedopuszczalne.
Sporządzono w języku angielskim i notyfikowano na piśmie 1 października 2015 roku.
Abel CamposGuido Raimondi
Zastępca Kanclerza SekcjiPrzewodniczący
ZAŁĄCZNIK
Lp.
Skarga nr
Złożono w dniu
Skarżący
siedziba/obywatelstwo
Reprezentowany przez
23265/13
04/04/2013
LAURUS INVEST HUNGARY KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
CONTINENTAL HOLDING CORPORATION
spółka założona na prawach stanu Kalifornia, USA, z siedzibą w Beverly Hills
Péter KÖVES
23853/13
05/04/2013
BERLINGTON HUNGARY TANÁCSADÓ ÉS SZOLGÁLTATÓ KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
LIXUS SZERENCSEJÁTÉK SZERVEZŐ KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
LIXUS PROJEKT SZERENCSEJÁTÉK SZERVEZŐ KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
LIXUS INVEST SZERENCSEJÁTÉK SZERVEZŐ KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
CITY-WIN SZERENCSEJÁTÉK SZERVEZŐ KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
MEGAPOLIS TERMINAL SZOLGÁLTATÓ KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
András GRÁD oraz László András KELEMEN
24262/13
05/04/2013
TAYLOR’S KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
NEW STAR PLAY KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
STAR GAME KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
NEW CARADMON KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
CARADMONICA KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
NEW STAR GAME KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
András GRÁD
25087/13
04/04/2013
A. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Putnok
J. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Putnok
K. ZMRT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
L. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Szentes
M. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
S. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Budapeszcie
S. C. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Debrecen
S. J. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Debrecen
SZ. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Újfehértó
T. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gyulaháza
T. D. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Szentes
Dániel András KARSAI
25095/13
08/04/2013
CREATIVE GAMING SOLUTIONS KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Csomád
Zsolt LAJER
25102/13
05/04/2013
J. M. KFT
węgierska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Szeged
Dániel András KARSAI
Full & Egal Universal Law Academy