SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 14223/88
présentée par Patricia LAVISSE
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 5 juin 1991 en présence de
MM. S. TRECHSEL, Président en exercice
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ RUIZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
B. MARXER
M. J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 11 juillet 1988 par Patricia
LAVISSE contre la France et enregistrée le 16 septembre 1988 sous le
No de dossier 14223/88 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement français
le 12 décembre 1989 ;
Vu les observations en réponse présentées par la requérante
le 12 avril 1990 ;
Vu les observations développées par les parties à l'audience
du 5 juin 1991 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, née en 1963 au Havre, est domiciliée dans cette
ville et n'a pas de profession. Elle est représentée devant la
Commission par Maître M.-F. GIRAUD, avocate au barreau de Paris.
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties,
peuvent se résumer comme suit :
En 1985, la requérante a créé, avec d'autres personnes,
l'association "Les Cigognes" qui a pour objet "la défense des intérêts
moraux et matériels des femmes qui se proposent d'aider une femme stérile
en portant, pour elle, sa grossesse ; la promotion et la valorisation
morale de cette démarche ; la recherche et la diffusion d'informations dans
ce domaine ; la mise en oeuvre de tous moyens susceptibles de concourir,
directement ou indirectement aux objets ci-dessus définis, ainsi qu'à ceux
qui pourraient apparaître similaires ou connexes".
L'association, représentée par la requérante qui en est la
présidente, a déposé le 12 janvier 1985 une demande d'inscription au
tribunal d'instance de Strasbourg conformément à la procédure en
vigueur d'après les articles 21 et 55 et suivants du Code civil local
(1).
--------------
(1) Code civil local : (traduction parue au Bulletin Officiel de 1925).
Art. 21 - Une association dont le but ne vise pas une entreprise de
caractère économique acquiert la capacité de jouissance des droits par
l'inscription au registre des associations du tribunal (de bailliage)
compétent.
Art. 55 - L'inscription au registre des associations d'une association
de la catégorie décrite à l'article 21 doit être faite auprès du tribunal
(de bailliage), dans le ressort duquel l'association a son siège.
Art. 61 - Si la notification est admise, le tribunal (de bailliage)
doit la communiquer à l'autorité administrative compétente.
L'autorité administrative peut élever opposition contre
l'inscription lorsque l'association, d'après les règles du droit public sur
le droit d'association, est illicite ou peut être interdite, ou lorsqu'elle
poursuit un but politique, social-politique ou religieux.
Loi du 19 avril 1908
Art. 2 - Une association dont le but est contraire aux lois
pénales peut être dissoute.
L'ordonnance de dissolution peut être attaquée par la voie de la
procédure contentieuse administrative et, là où une telle procédure
n'existe pas, par la voie du recours aux termes des dispositions des
articles 20 et 21 de la loi sur les professions.
Lorsque la dissolution d'une association est devenue définitive,
elle devra être rendue publique.
------------
Le 1er mars 1985, le préfet du Bas-Rhin fit opposition à
l'inscription au registre des associations des statuts de
l'association dite "Les Cigognes". Il faisait ainsi usage du droit
d'élever opposition qui lui est conféré par l'article 61 du Code civil
local et invoquait l'article 353-1 du Code pénal qui réprime
l'incitation à l'abandon d'enfant (2).
Le 24 avril 1985, l'association, représentée par la
requérante, fit une requête devant le tribunal administratif de
Strasbourg, tendant à l'annulation de la décision du préfet. Elle
faisait valoir notamment que, selon la décision du Conseil
constitutionnel du 16 juillet 1971, la constitution d'une association
ne peut être soumise, pour sa validité, à l'intervention préalable de
l'autorité administrative ou même judiciaire et que l'Association
nationale de l'insémination artificielle par substitution n'avait fait
l'objet d'aucune interdiction de la part des pouvoirs publics.
Le tribunal administratif rejeta la requête le 17 juin 1986
aux motifs que l'activité d'intermédiaire de l'association entre une
femme stérile et une mère de substitution qui s'engage à abandonner,
dès sa naissance, l'enfant qu'elle porte, en faveur de la femme
stérile, comporte nécessairement l'existence d'un acte d'engagement,
même s'il est seulement verbal ou moral, et que dès lors l'association
n'était pas fondée à soutenir que le préfet avait excédé ses pouvoirs
en invoquant les dispositions de l'article 353-1, 2° du Code pénal
pour s'opposer à l'inscription de l'association au registre des
associations.
L'association fit un recours au Conseil d'Etat. Elle
reprenait, à l'appui de son recours, l'argument tiré de l'inconstitu-
tionnalité du texte local et de la contrariété de ce texte avec le
principe général de la liberté d'association. Elle se référait sur ce
point à un arrêt du Conseil d'Etat du 25 juillet 1980 qui avait décidé
que "cette disposition, eu égard à l'atteinte qu'elle porte à la
liberté d'association, ne saurait être interprétée comme autorisant le
préfet à s'opposer à l'inscription d'une association pour des motifs
étrangers aux nécessités de l'ordre public".
--------------
(2) Code pénal
Art. 353-1 (Ord. n° 58-1298 du 23 déc. 1958) - Sera puni de dix jours à
six mois d'emprisonnement et de 500 F à 20 000 F d'amende :
1° Quiconque aura, dans un esprit de lucre, provoqué les parents ou
l'un d'eux à abandonner leur enfant né ou à naître ;
2° Toute personne qui aura fait souscrire ou tenté de faire souscrire,
par les futurs parents ou l'un d'eux, un acte aux termes duquel ils
s'engagent à abandonner l'enfant à naître, qui aura détenu un tel acte, en
aura fait usage ou tenté d'en faire usage ;
3° Quiconque aura, dans un esprit de lucre, apporté ou tenté d'apporter
son entremise pour faire recueillir ou adopter un enfant.
------------------
Le Conseil d'Etat rejeta la requête de l'association le 22
janvier 1988. Il considéra en effet que le maintien en vigueur de la
législation locale sur les associations procédait de la volonté du
législateur et que le fait que, postérieurement à la loi du 1er juin
1924, les préambules des Constitutions de 1946 et 1958 aient réaffirmé
les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République,
dont la liberté d'association, n'avait pas eu pour effet d'abroger
implicitement les dispositions de ladite loi.
Il releva également que l'association n'avait pas pour seul
objet la défense des intérêts de ses membres, mais qu'elle s'était
constituée également afin de promouvoir et mettre en oeuvre l'activité
des mères de substitution, qu'il résultait en outre des pièces du
dossier que l'association faisait partie d'un ensemble comprenant
également une association de couples stériles dite Ste Sarah, une
"banque de sperme" dénommée CEFER, dont le rôle était notamment de
"sélectionner" les futures mères avant de réaliser leur insémination,
et une "structure intermédiaire de gestion" dénommée Alma Mater,
chargée de gérer les problèmes pratiques, notamment comptables, en
recevant en dépôt la "compensation financière" à verser à la mère
"lorsque tout est terminé", en vertu du "contrat sui generis" que
constituerait le "prêt d'utérus".
Le Conseil d'Etat considéra également que l'association
requérante avait ainsi pour objet de favoriser le développement et de
permettre la réalisation de pratiques selon lesquelles une femme
accepte de concevoir un enfant par insémination artificielle en vue de
céder, dès sa naissance, l'enfant qu'elle aurait ainsi conçu, porté et
mis au monde à une autre femme ou à un couple, et que de telles
pratiques comportent nécessairement un acte aux termes duquel l'un des
parents s'engage à abandonner un enfant à naître.
GRIEFS
1. Devant la Commission, la requérante se plaint en premier lieu,
au regard de l'article 11 de la Convention, de la procédure prévue par
le Code civil local en matière de reconnaissance de la capacité
juridique des associations.
Elle expose qu'il s'agit en fait d'une forme d'autorisation
par les autorités judiciaires et administratives qui est contraire à
l'exercice de la liberté d'association. Cette procédure et notamment
l'opposition formée par l'autorité administrative constituent, selon
la requérante, une atteinte aux droits prévus par l'article 11 de la
Convention.
Elle ajoute sur ce point que l'article 61 du Code civil local
dont le préfet a fait usage renvoie aux règles du droit public sur le
droit d'association, que ce droit en matière d'association est défini
par le Conseil constitutionnel, qui a exclu toute intervention
préalable de l'administration dans sa décision du 16 juillet 1971 en
considérant notamment que "la constitution d'associations, alors même
qu'elles paraîtraient entachées de nullité ou auraient un objet
illicite ne peut être soumise pour sa validité à l'intervention
préalable de l'autorité administrative ou même de l'autorité judiciaire".
Elle conteste enfin le bien-fondé de la référence du Conseil
d'Etat à la loi d'Empire du 19 avril 1908.
2. La requérante se plaint également d'une discrimination au sens
de l'article 14 combiné avec l'article 11 de la Convention. Elle
expose qu'il est contraire à l'article 14 de la Convention d'imposer
en Alsace-Moselle une réglementation spécifique pour l'exercice de la
liberté d'association, réglementation contraignante et contraire à la
liberté d'association.
Elle expose qu'au contraire, en vieille France, la loi du 1er
juillet 1901 organise l'exercice de la liberté d'association et
subordonne l'obtention de la capacité juridique à une simple
déclaration préalable sans que les autorités judiciaires ou
administratives puissent faire opposition (3). Ces dernières ne
peuvent provoquer la dissolution d'une association qu'après sa
constitution.
________________
(3) Loi du 1er juillet 1901
Art. 2 - Les associations de personnes pourront se former
librement sans autorisation ni déclaration préalable, mais elles ne
jouiront de la capacité juridique que si elles se sont conformées aux
dispositions de l'article 5.
Art. 3 - Toute association fondée sur une cause ou en vue d'un
objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs, ou qui aurait
pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à
la forme républicaine du Gouvernement est nulle et de nul effet. - V.
aussi Décr.L. 23 oct. 1935, art. 1er (D.P. 1935, 4. 369).
Art. 5 - Toute association qui voudrait obtenir la capacité
juridique prévue par l'article 6 devra être rendue publique par les
soins de ses fondateurs.
(L. n° 71-604 du 20 juill. 1971) "La déclaration préalable en sera
faite à la préfecture du département ou à la sous-préfecture de
l'arrondissement où l'association aura son siège social. Elle fera
connaître le titre et l'objet de l'association, le siège de ses
établissements et les noms, professions. (L. n° 81-909 du 9 oct. 1981)
"domiciles et nationalités" de ceux qui, à un titre quelconque, sont
chargés de son administration ou de sa direction. Deux exemplaires
des statuts seront joints à la déclaration. Il sera donné récépissé
de celle-ci dans le délai de cinq jours."..."
Art. 7 - (L. n° du 20 juill. 1971) "En cas de nullité prévue par
l'article 3, la dissolution de l'association est prononcée par le
tribunal de grande instance, soit à la requête de tout intéressé, soit
à la diligence du ministère public. Celui-ci peut assigner à jour
fixe et le tribunal, sous les sanctions prévues à l'article 8,
ordonner par provision et nonobstant toute voie de recours, la
fermeture des locaux et l'interdiction de toute réunion des membres de
l'association."
(Décr.-L. 23 oct. 1935) En cas d'infraction aux dispositions de
l'article 5, la dissolution peut être prononcée à la requête de tout
intéressé ou du ministère public.
--------------
3. La requérante invoque enfin l'article 6 par. 1 de la
Convention et expose que la procédure prévue par le Code civil local
est contraire à cette disposition puisqu'elle prive l'association de
sa capacité juridique, donc du droit de se défendre. Elle ajoute que
le principe du contradictoire n'est respecté ni devant le tribunal
d'instance ni devant l'autorité administrative.
Elle se plaint par ailleurs du fait que la motivation de la
décision du préfet a été réduite ultérieurement aux dispositions de
l'article 353-1 du Code pénal et à l'article 2 de la loi du 19 avril
1908 exigeant que le but d'une association ne soit pas contraire aux
lois pénales, alors que dans sa décision initiale , il avait
considéré que la législation française rend la pratique des locations
d'utérus illicite et passible de poursuites comme telles.
La requérante relève sur ce point que le tribunal
administratif et le Conseil d'Etat ont appliqué l'article 2 de la loi
du 19 avril 1908 qui ne permet pourtant que la dissolution d'une
association et non son interdiction préalable.
PROCEDURE
La requête a été introduite le 11 juillet 1988 et enregistrée
le 16 septembre 1988.
Le 6 juillet 1989, la Commission a décidé, conformément à
l'article 42 par. 2b), devenu article 48 par. b), de son Règlement
intérieur, de donner connaissance de la requête au Gouvernement
français et de l'inviter à présenter par écrit des observations sur la
recevabilité et le bien-fondé des griefs soulevés sous l'angle des
articles 11 et 14 de la Convention.
Le 6 novembre 1989, le Gouvernement a demandé une prorogation
de délai au 30 novembre 1989, prorogation qui lui a été accordée par
le Président le 13 novembre 1989.
Les observations du Gouvernement défendeur ont été présentées
le 12 décembre 1989.
Le 15 mars 1990, le conseil de la requérante a demandé une
prorogation de délai au 15 avril 1990, prorogation qui lui a été
accordée le 19 mars 1990 par le Président de la Commission.
Les observations en réponse de la requérante ont été
présentées le 12 avril 1990.
Le 8 janvier 1991, la Commission a décidé d'inviter les
parties à présenter leurs observations au cours d'une audience
contradictoire.
A l'audience du 5 juin 1991, les parties étaient ainsi
représentées :
Pour le Gouvernement :
- M. Luc CHOCHEYRAS, Conseiller de tribunal administratif, détaché à
la Sous-direction des Droits de l'Homme de la
Direction des affaires juridiques du Ministère
des Affaires Etrangères, en qualité d'Agent du
Gouvernement français ;
- M. Bruno GAIN, Sous-directeur des Droits de l'Homme à la
Direction juridique du Ministère des Affaires
Etrangères,
- M. Patrick TITIUN, Magistrat détaché à la Sous-direction des Droits
de l'Homme de la Direction des affaires
juridiques du Ministère des Affaires Etrangères,
- Mlle CAZALS, Attaché d'administration centrale au Bureau du
droit comparé et du droit international de la
Direction des Libertés publiques et des Affaires
juridiques du Ministère de l'Intérieur, en
qualité de conseils.
Pour la requérante :
- Me Marie-France GIRAUD, avocate au barreau de Paris.
EN DROIT
1. La requérante se plaint tout d'abord de ce que la procédure
prévue par le Code civil local en matière d'associations est en fait
une forme d'autorisation par les autorités judiciaires et
administratives, ce qui est contraire à l'exercice de la liberté
d'association prévue par l'article 11 (art. 11) de la Convention et
contraire également à la décision du Conseil constitutionnel du 16
juillet 1971, ce dernier ayant exclu toute intervention préalable de
l'administration.
L'article 11 (art. 11) dispose :
"1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique
et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder
avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats
pour la défense de ses intérêts.
2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres
restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent
des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la
sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de
l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la
santé ou de la morale, ou à la protection des droits et
libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des
restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces
droits par les membres des forces armées, de la police ou de
l'administration de l'Etat."
Le Gouvernement observe tout d'abord sur ce point que la
requérante n'a pas soulevé, devant les juridictions administratives,
le moyen tiré de la violation de l'article 11 (art. 11) de la
Convention. Il note toutefois que, la requérante ayant invoqué le
principe constitutionnel de la liberté d'association, elle a épuisé
"en substance" les voies de recours internes.
Sur le fond, le Gouvernement expose que le principe de la
liberté d'association est garanti en Alsace-Moselle comme dans le
reste de la France et qu'une distinction doit être opérée en droit
local entre la création et l'inscription des associations.
Ainsi, les associations peuvent se constituer librement sans
aucune condition et sans déclaration à l'autorité publique,
l'inscription n'étant exigée ni pour que l'association puisse exister
légalement, ni pour qu'elle puisse fonctionner. Elles peuvent alors
avoir des organes représentatifs et posséder un patrimoine par
l'intermédiaire de leurs membres.
Le Gouvernement fait observer sur ce point que la Convention
ne garantit pas l'acquisition de la pleine personnalité juridique par
les associations.
Quant à l'inscription sur le registre des associations, le
Gouvernement expose qu'elle conditionne l'attribution de la
personnalité morale et qu'elle n'est pas soumise à une autorisation
mais à un double contrôle de légalité, judiciaire et administratif,
contrôle qui n'est pas contraire à la liberté d'association.
L'inscription a pour effet d'habiliter l'association notamment à
recevoir des dons et des legs sans autorisation spéciale ainsi qu'à
posséder un patrimoine sans rapport direct avec son objet.
Le pouvoir d'opposition de l'autorité administrative n'est
pas discrétionnaire, mais est défini strictement par la loi et la
jurisprudence.
Le droit applicable en Alsace-Moselle, tel qu'interprété par
le Conseil d'Etat, protège donc, selon le Gouvernement, davantage la
liberté d'association en ce qui concerne les motifs pouvant justifier
le refus d'inscription que le paragraphe 2 de l'article 11 (art. 11-2)
de la Convention puisque, pour les associations "poursuivant un but
politique, social-politique ou religieux", seul un motif tiré des
nécessités de l'ordre public peut être opposé et que, pour les autres
associations, il ne peut s'agir que d'un motif de prévention des
infractions pénales, les autres buts mentionnés au paragraphe 2 de
l'article 11 (art. 11-2) n'étant pas retenus par le droit local.
Le Gouvernement fait encore remarquer que la décision
administrative d'opposition doit être formellement motivée et qu'elle
est susceptible d'un recours en annulation devant les juridictions
administratives qui exercent un entier contrôle sur le bien-fondé des
motifs invoqués par le préfet. Or, l'activité que l'association se
proposait d'exercer était clairement contraire à l'article 353-1-2° du
Code pénal français et l'opposition à l'inscription de l'association
constituait en l'espèce une mesure nécessaire à la prévention du délit
considéré ; elle ne constituait donc pas une violation de l'article 11
(art. 11) de la Convention.
La requérante quant à elle fait observer que, dans sa décision
du 25 juillet 1980, le Conseil d'Etat a précisé que la possibilité
pour le préfet de s'opposer à l'inscription des associations, "eu
égard à l'atteinte qu'elle porte à la liberté d'association, ne
saurait être interprétée comme autorisant le préfet à s'opposer à
l'inscription d'une association pour des motifs étrangers aux
nécessités de l'ordre public".
La requérante en déduit que le Conseil d'Etat a estimé que
la formalité de la déclaration préalable et de la possibilité
d'opposition par l'administration est contraire à la liberté
d'association.
La requérante rappelle par ailleurs que le Conseil
constitutionnel, saisi par le Président du Sénat, et appelé à examiner
la conformité d'une loi visant à compléter les dispositions des
articles 5 et 7 de la loi du 1er juillet 1901, relative aux contrats
d'association, s'est prononcé comme suit le 16 juillet 1971 :
"... 2. Considérant qu'au nombre des principes fondamentaux reconnus
par les lois de la République et solennellement réaffirmés par
le Préambule de la Constitution, il y a lieu de ranger le
principe de la liberté d'association, que ce principe est à
la base des dispositions générales de la loi du 1er juillet
1901 relative au contrat d'association; qu'en vertu de ce
principe les associations se constituent librement et peuvent
être rendues publiques sous la seule réserve du dépôt d'une
déclaration préalable; qu'ainsi, à l'exception des mesures
susceptible d'être prises à l'égard des catégories
particulières d'associations, la constitution d'associations,
alors même qu'elles paraîtraient entachées de nullité ou
auraient un objet illicite, ne peut être soumise pour sa
validité à l'intervention préalable de l'autorité
administrative ou même de l'autorité judiciaire;
3. Considérant que, si rien n'est changé en ce qui concerne la
constitution même des associations non déclarées, les
dispositions de l'article 3 de la loi dont le texte est,
avant sa promulgation, soumis au Conseil constitutionnel pour
examen de sa conformité à la Constitution ont pour objet
d'instituer une procédure d'après laquelle l'acquisition de
la capacité juridique des associations déclarées pourra être
subordonnée à un contrôle préalable par l'autorité judiciaire
de leur conformité à la loi;
4. Considérant, dès lors, qu'il y a lieu de déclarer non
conformes à la Constitution les dispositions de l'article 3
de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel
complétant l'article 7 de la loi du 1er juillet 1901, ainsi,
par voie de conséquence, que la disposition de la dernière
phrase de l'alinéa 2 de l'article 1er de la loi soumise au
Conseil constitutionnel leur faisant référence ...".
La requérante en conclut que la loi applicable en
Alsace-Moselle est contraire à la Constitution française, d'autant
plus que c'est à l'administration qu'est attribué le pouvoir d'exercer
le contrôle préalable.
Elle relève encore qu'une association non inscrite n'a pas de
pouvoir en tant que telle, ne peut passer de contrat, recevoir des
dons, toutes opérations pour lesquelles la capacité juridique est
nécessaire.
La Commission constate que la première question qui surgit en
l'espèce est celle de savoir si le fait que le préfet se soit opposé à
l'inscription de l'association constitue une ingérence au sens de
l'article 11 par. 1 (art. 11-1) de la Convention.
Elle note que l'inscription d'une association conditionne, en
droit local, l'attribution de la personnalité juridique à cette
association, mais qu'une association non inscrite peut néanmoins se
constituer librement et exercer certaines activités, de même qu'elle
peut posséder un patrimoine par l'intermédiaire de ses membres.
Les éléments fournis par les parties laissent subsister des
doutes sur le point de savoir si l'impossibilité où l'association a
été de s'inscrire l'a empêchée de poursuivre ses buts et a donc
constitué une ingérence dans le droit de la requérante à la liberté
d'association.
La Commission estime toutefois que cette question peut rester
ici indécise car, à supposer qu'il y ait eu ingérence, celle-ci aurait
été justifiée, au sens du paragraphe 2 de l'article 11 (art. 11-2) de la
Convention, pour les motifs exposés ci-après.
Des restrictions à l'exercice du droit garanti sont en effet
admissibles si elles sont "prévues par la loi" et "nécessaires, dans
une société démocratique", pour atteindre l'un des buts légitimes
énumérés à l'article 11 par. 2 (art. 11-2).
Les mots "prévues par la loi" signifient non seulement que la
mesure incriminée doit avoir une base en droit interne, mais également
que la loi doit être accessible, prévisible et compatible avec la
prééminence du droit.
En l'espèce, la Commission note que la loi du 1er juin 1924
mettant en vigueur la législation civile française dans les
départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle a exclu
expressément l'application de la législation française sur les
associations. Sont donc en vigueur dans ces trois départements le
Code civil local, la loi du 19 avril 1908 et l'ordonnance du 22 avril
1908.
Or, c'est l'article 61 du Code civil local, dont la traduction
est parue au Bulletin Officiel de 1925, qui prévoit le pouvoir
d'opposition de l'autorité administrative (voir note (1) ci-dessus).
Cette loi était accessible, prévisible et compatible avec la
prééminence du droit, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la
requérante.
Quant à la légitimité du but poursuivi, la Commission
considère que ce dernier était la prévention d'une infraction pénale,
à savoir l'incitation à l'abandon d'enfant, réprimée par l'article
353-1-2° du Code pénal. Dès lors, la mesure prise peut être
considérée comme visant l'un des buts légitimes de l'article 11 par. 2
(art. 11-2) et notamment la prévention du crime.
Quant à la nécessité de la mesure, la Commission rappelle
qu'elle implique un "besoin social impérieux" et que les Etats
bénéficient dans ce domaine d'une certaine marge d'appréciation (cf.
Cour Eur. D.H., arrêt Handyside du 7.12.76, série A n° 24 p. 22,
par. 48).
Les buts de l'association étaient notamment la défense des
intérêts moraux et matériels des "mères porteuses" et la promotion et
la valorisation morale de cette démarche. Celle-ci se rattache à une
pratique récente qui n'est actuellement régie par aucune loi et fait
l'objet de controverses au sein de l'opinion publique. Dans de telles
circonstances, l'absence d'opposition du préfet à l'inscription de
l'association aurait pu apparaître comme une approbation implicite des
autorités publiques à l'égard de cette pratique.
Sans émettre d'opinion sur le fond de cette question, la
Commission estime que l'opposition du préfet à l'inscription de
l'association peut être considérée comme une mesure nécessaire, dans
une société démocratique, compte tenu de la marge d'appréciation dont
les Etats bénéficient en la matière.
Cette mesure apparaît d'ailleurs comme d'effet limité, puisque
la requérante n'a pas démontré que l'opposition faite à l'inscription
de l'association a empêché celle-ci d'exercer toute activité. Elle
n'était donc pas disproportionnée au but poursuivi.
Il s'ensuit que, pour autant qu'il y ait eu ingérence dans le
droit à la liberté d'association de la requérante, cette ingérence
était justifiée au sens de l'article 11 par. 2 (art. 11-2) de la Convention.
Cette partie de la requête doit donc être rejetée comme étant
manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de
la Convention.
2. La requérante se plaint également d'une discrimination au sens
de l'article 14 combiné avec l'article 11 (art. 14+11) de la
Convention. Elle soutient qu'il est contraire à l'article 14 (art.
14) de la Convention d'imposer en Alsace-Moselle une réglementation
spécifique pour l'exercice de la liberté d'association. En effet, les
autorités judiciaires ou administratives ne disposent pas, en vieille
France, d'une procédure équivalant à l'opposition à l'inscription
d'une association.
L'article 14 (art. 14) de la Convention dispose :
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la
présente Convention doit être assurée, sans distinction
aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur,
la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes
autres opinions, l'origine nationale ou sociale,
l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la
naissance ou toute autre situation."
Le Gouvernement fait observer que ce grief n'a été soulevé ni
formellement, ni en substance, devant les juridictions administratives
françaises et que les voies de recours internes n'ont donc pas été
épuisées. L'association s'est en effet exclusivement fondée, dans ses
recours internes, sur le principe de la liberté d'association et
aucunement sur le principe d'égalité ou de non-discrimination. Or,
les deux griefs sont distincts et l'on ne saurait considérer que le
second est englobé dans le premier. Le Conseil d'Etat n'a pas été
saisi de la question de savoir si le maintien en Alsace-Moselle d'une
législation spécifique en matière de droit d'association est
compatible avec l'article 14 (art. 14) de la Convention, question
qu'il aurait étudiée puisqu'il vérifie la conformité d'une loi
antérieure à un traité international postérieur.
La requérante fait observer qu'en invoquant le principe
constitutionnel de la liberté d'association et en soulignant la
contrariété de la loi locale avec ce principe, elle faisait ressortir
une inégalité entre les individus quant à l'exercice de cette liberté,
selon la situation géographique. Elle estime dès lors avoir épuisé
les voies de recours internes.
La Commission relève que la requérante a invoqué devant le
tribunal administratif et le Conseil d'Etat le principe
constitutionnel de la liberté d'association mais n'a pas invoqué
l'article 14 (art. 14) de la Convention ou, de quelqu'autre manière,
le principe d'égalité.
Or, ces deux principes sont distincts et, dans le système de
la Convention, se situent sur des plans différents. Invoquer la
liberté d'association à propos de dispositions de la loi locale
n'équivaut pas à soutenir que cette loi introduit une discrimination
au détriment de la requérante, qui n'a d'ailleurs pas expliqué
pourquoi il avait été choisi de placer l'association sous le régime
qu'elle critique.
Dans ces conditions, la Commission estime que la requérante
n'a pas satisfait à la condition de l'épuisement des voies de recours
internes et que sa requête doit être rejetée, sur ce point,
conformément à l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.
3. La requérante se plaint également de ce que la procédure
prévue par le Code civil local est contraire aux dispositions de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention puisqu'elle prive
l'association du droit de se défendre et que le principe du
contradictoire n'est respecté ni devant le tribunal d'instance, ni
devant l'autorité administrative.
Elle ajoute que le préfet a changé la motivation de sa
décision et que le tribunal administratif et le Conseil d'Etat ont
appliqué l'article 2 de la loi du 19 avril 1908, qui ne prévoit que la
dissolution d'une association et non son interdiction préalable.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose :
"1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par
un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute
accusation en matière pénale dirigée contre elle. ..."
La Commission relève d'emblée qu'en l'espèce il n'y a pas eu
de procédure devant le tribunal d'instance.
Pour le surplus, et à supposer que la requérante puisse se
prétendre "victime", au sens de l'article 25 (art. 25) de la
Convention, de la manière dont a été menée la procédure concernant
l'inscription de l'association, la Commission note que l'association a
pu, de manière contradictoire, combattre la décision du préfet devant
deux juridictions administratives. Elle estime que les critiques de
la requérante contre ces procédures ne sont pas étayées.
Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée
comme étant manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission,
à la majorité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE quant au grief tiré de la
violation de l'article 11 (art. 11) de la Convention, pris isolément ;
à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire adjoint Le Président en exercice
de la Commission de la Commission
(J. RAYMOND) (S. TRECHSEL)
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