CINQUIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
des requêtes nos 49484/07, 49488/07, 49490/07, 49491/07, 49492/07, 49494/07, 49497/07, 49502/07, 49504/07, 49506/07, 49508/07, 49511/07, 49513/07, 49514/07, 49517/07
présentées par Fabrice LE MAOU et 14 autres
contre la France
La Cour européenne des droits de l'homme (cinquième section), siégeant le 13 janvier 2009 en une chambre composée de :
Peer Lorenzen, président,
Rait Maruste,
Jean-Paul Costa,
Renate Jaeger,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Zdravka Kalaydjieva, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,
Vu les requêtes susmentionnées introduites le 26 octobre 2007,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants (voir Annexe) sont des ressortissants français. Ils sont représentés devant la Cour par Me D'Ortoli, avocat au barreau de Nice.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par la partie requérante, peuvent se résumer comme suit.
1. La genèse de l'affaire
Par une décision Ministre de l'équipement c. Mme Soulier du 24 juin 2005, le Conseil d'Etat jugea que les agents contractuels du service d'études techniques des routes et autoroutes (SETRA) dépendant du ministère des Transports et de l'Equipement devaient bénéficier, comme les titulaires travaillant dans le même service, d'un traitement intégrant une indemnité de résidence. Il estima que ces agents contractuels non titulaires remplissaient la condition posée par le décret du 24 octobre 1985, modifié par celui du 30 juillet 1987, qui imposait, pour percevoir cette indemnité, de ne pas être rémunéré sur la base des salaires pratiqués dans le commerce et l'industrie.
Le litige intéressait initialement 1 200 d'agents contractuels de divers organismes, qui dépendaient du ministère des Transports et de l'Equipement, dont les quinze requérants, tous employés par le Laboratoire central ou régional des ponts et chaussées (« LCPC ») et régis par le même règlement que les personnels SETRA.
2. Les demandes préalables formulées au cours de la phase pré-juridictionnelle
En juillet, août et novembre 2005, les requérants, se fondant sur la décision Soulier précitée, adressèrent à leur administration une demande visant à obtenir, pour toute la période écoulée depuis la date de leur recrutement en qualité d'agents contractuels, l'intégration dans leur rémunération d'une indemnité de résidence, le réajustement en conséquence de leur rémunération, les intérêts sur l'ensemble de ces sommes avec capitalisation et la régularisation de leur situation auprès de l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (« IRCANTEC »).
3. L'intervention de la loi de finances rectificative pour 2005 du 30 décembre 2005
Inquiet des contentieux que la décision Soulier pouvait entraîner, le Gouvernement suscita le dépôt d'un amendement parlementaire le 7 décembre 2005 au projet de loi de finances rectificative pour 2005, afin de valider la situation de tous les agents concernés.
L'amendement parlementaire, devenu l'article 127 de la loi du 30 décembre 2005, disposait que, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours à la date du 7 décembre 2005, les agents du ministère chargé de l'équipement relevant du règlement du 14 mai 1973 régissant les personnels non titulaires du LCPC et des centres d'études techniques de l'équipement étaient réputés avoir été rétribués, depuis leur engagement, sur la base des salaires pratiqués dans le commerce et l'industrie pour l'application des dispositions relatives à l'indemnité de résidence et l'intégration d'une partie de celle-ci dans leur traitement.
La loi de finances rectificative entra en vigueur le 1er janvier 2006 au lendemain de sa publication au Journal Officiel.
4. La phase contentieuse
Suite au rejet implicite par l'administration des demandes formulées, les requérants, les 17, 20, 21, 22, 23, et 24 décembre 2005, et les 3 et 24 janvier et 19 mai 2006 pour trois d'entre eux, saisirent le tribunal administratif de Paris.
a) Le tribunal administratif de Paris
Par une ordonnance du 13 octobre 2006, le tribunal administratif de Paris rejeta la requête introductive d'instance de M. Brosson au motif qu'elle avait été enregistrée le 19 mai 2006, soit postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 30 décembre 2005 (requête devant la Cour no 49504/07 – voir Annexe).
Par quatorze ordonnances rendues le 27 juin et le 19 juillet 2006, le tribunal administratif de Paris, en des termes identiques, fit partiellement droit aux demandes du reste des requérants.
Sur les conclusions tendant à l'intégration au traitement de l'indemnité de résidence d'une part, le tribunal estima que si la règle de prescription quadriennale des créances dues par l'Etat faisait obstacle à ce que les requérants bénéficient, antérieurement au 1er janvier 2001, de l'indemnité de résidence et des majorations de traitements correspondantes, elle ne s'opposait pas à ce que cette indemnité soit prise en compte à partir du 1er janvier 2001. En conséquence, il condamna l'Etat à verser aux requérants la différence entre les rémunérations perçues du 1er janvier 2001 au 31 décembre 2005, et celles qui auraient résulté pour la même période de l'intégration de l'indemnité de résidence à ces rémunérations. Il enjoignit en outre au ministre des Transports et de l'Equipement de procéder à la régularisation des requérants envers l'IRCANTEC et rejeta leur demande de capitalisation des intérêts.
Sur les conclusions tendant au bénéfice, pour l'avenir, de l'indemnité de résidence d'autre part, le tribunal rappela que le Conseil d'Etat, dans sa décision Soulier, avait jugé que « pour bénéficier de l'indemnité de résidence, le décret du 30 juillet 1987 [modifiant celui du 24 octobre 1985] a prévu, outre la condition de ne pas être rémunéré sur la base des salaires pratiqués dans le commerce et l'industrie, celle tirée de la nécessité pour les agents concernés d'occuper un emploi auquel est directement attaché un indice (...) de la fonction publique ». Constatant qu'il ne ressortait pas des dossiers que les requérants occupaient des emplois qui étaient directement attachés à un tel indice et qu'ils étaient donc exclus du bénéfice de l'indemnité de résidence, le tribunal rejeta cette partie des requêtes.
b) Le Conseil d'Etat
Le ministère de l'Equipement, se prévalant de l'application de la loi du 30 décembre 2005, se pourvut en cassation.
Les requérants alléguèrent, par voie d'exception, l'incompatibilité de la loi précitée avec l'article 1 du Protocole no 1 et, pour certains d'entre eux, avec l'article 6 § 1 de la Convention. Seul un requérant, M. Couegnat (requête devant la Cour no 49513/07 – voir Annexe), invoqua uniquement l'article 6 § 1 de la Convention.
Dans ses conclusions, le commissaire du gouvernement, s'agissant du grief tiré de l'article 6 § 1 de la Convention, estima, après une analyse détaillée des raisons avancées par le Gouvernement pour justifier l'effet rétroactif de la loi du 30 décembre 2005, que celle-ci n'obéissait pas à « d'impérieux motifs d'intérêt général » au sens de la jurisprudence issue de l'article 6 § 1, et qu'elle était donc incompatible avec cette disposition. Quant au grief tiré de l'article 1 du Protocole no 1, il releva que ces affaires soulevaient devant le Conseil d'Etat, dont la jurisprudence sur l'article 1 du Protocole additionnel ne portait que sur des affaires de pension, des questions inédites, portant sur la date de fin de la créance et sur la détermination du moment auquel les agents concernés pouvaient légitimement demander le bénéfice de leur créance. Sur ce dernier point, il rappela que si le droit à pension n'était ouvert que lorsque l'agent en avait fait la demande, le droit à percevoir son traitement, lui, était juridiquement constitué ou acquis à la fin de chaque mois. Autrement dit, il estima qu'en décidant que les agents, dont il évaluait le nombre à plus d'un millier, n'avaient pas droit à l'indemnité depuis leur embauche, la loi de validation avait porté atteinte à des situations juridiquement constituées, et ce de manière injustifiée en l'absence de « motif d'intérêt général », et qu'il y avait lieu de faire droit, dans les limites de la prescription quadriennale, aux demandes des requérants. En revanche, il exclut le bénéfice de l'intégration de l'indemnité de résidence pour l'avenir, au motif que l'article 127 de la loi en cause avait pour effet d'éteindre la créance des agents avec l'entrée en vigueur de la loi.
Par une série de quatorze décisions rendues le 30 avril 2007, le Conseil d'Etat, suivant les conclusions de son commissaire du gouvernement, écarta l'application de la loi du 30 décembre 2005 au motif que celle-ci méconnaissait l'article 1 du Protocole no 1 et ce, pour toutes les requêtes introductives, y compris celles déposées en janvier et mai 2006 après l'entrée en vigueur de la loi. Sur l'absence de « motif d'intérêt général » conduisant à écarter l'application de la loi en cause, le Conseil d'Etat s'exprima comme suit :
« Considérant (...) que, pour justifier [la remise en cause du droit à l'indemnité de résidence intégrée au traitement], le gouvernement soutient, d'une part, qu'elle permet d'assurer un traitement équitable au plan de la rémunération entre agents titulaires et non titulaires, d'autre part, que l'application à l'ensemble des agents concernés des règles antérieures occasionnerait un coût budgétaire d'environ 32 000 euros par agent ; qu'il ne résulte toutefois pas de l'instruction que ces justifications soient de nature à faire reposer les dispositions rétroactives précitées sur des motifs suffisants d'intérêt général ; que par suite, les dispositions de l'article 127 de la loi de finances rectificative pour 2005 portaient aux créances des agents qui avaient présenté une demande tendant au bénéfice de l'indemnité de résidence intégrée avant la publication de la loi, une atteinte disproportionnée au regard des objectifs poursuivis et, dès lors, méconnaissaient les stipulations de l'article 1 du protocole additionnel (...) ; qu'ainsi, l'application de la loi de finances rectificative pour 2005 doit être écartée en ce qui concerne les rémunérations due aux agents intéressés jusqu'au 31 décembre 2005 ; qu'en revanche, le législateur pouvait (...) prévoir pour l'avenir qu'à compter du 1er janvier 2006, date d'entrée en vigueur de la loi (...) les agents intéressés devaient être regardés comme exclus du bénéfice de l'intégration au traitement de l'indemnité de résidence ; »
Par conséquent, d'une part, il alloua aux requérants, dans les limites de la prescription quadriennale, le bénéfice du paiement de la différence entre les rémunérations perçues et celles qui auraient résulté de l'intégration de l'indemnité de résidence. D'autre part, il considéra que les requérants ne pouvaient prétendre au bénéfice de cette indemnité de résidence pour l'avenir, reprenant sur ce point la motivation retenue du tribunal administratif de Paris.
Dans une décision rendue le même jour, le Conseil d'Etat, statuant sur le pourvoi de M. Couegnat, écarta la loi litigieuse sur le fondement de l'article 6 § 1 de la Convention, considérant que les motifs avancés par l'Etat pour justifier des dispositions rétroactives ne revêtaient pas de caractère impérieux d'intérêt général. Il en tira les mêmes conséquences que dans ses quatorze décisions susmentionnées.
GRIEFS
1. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, les requérants dénoncent l'intervention, en cours de procédure, de l'article 127 de la loi du 30 décembre 2005 qu'ils estiment inapplicable à leur endroit. Ils soutiennent qu'en l'état du droit et de la jurisprudence internes applicables, avant l'entrée en vigueur de la loi litigieuse, ils pouvaient légitimement espérer que leur créance sur l'Etat serait intégralement reconnue, y compris le bénéfice pour l'avenir de l'intégration dans leur traitement de l'indemnité de résidence.
Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, les requérants dénoncent également l'incompatibilité avec ces dispositions de l'article 127 de la loi du 30 décembre 2005 en ce qu'il ne saurait reposer sur d'impérieux motifs d'intérêt général et en ce qu'il vient rétroactivement anéantir les droits des agents contractuels établis par les règlements régissant leur traitement et par la jurisprudence Soulier.
2. Invoquant l'article 1 du Protocole no 12, les requérants se plaignent de ce que le Conseil d'Etat, en niant leur droit à intégration pour l'avenir de l'indemnité de résidence dans leur rémunération, a créé une situation d'inégalité injustifiée par rapport aux agents titulaires du ministère de l'Equipement et des Transports.
EN DROIT
La Cour juge d'emblée qu'il y a lieu de joindre les requêtes en vertu de l'article 42 § 1 de son règlement.
1. Les requérants dénoncent l'intervention, en cours de procédure, de l'article 127 de la loi du 30 décembre 2005. Ils invoquent l'article 6 § 1 de la Convention et l'article 1 du Protocole no 1, qui se lisent comme suit :
Article 6 § 1
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Article 1 du Protocole no 1
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
En premier lieu, s'agissant de la partie du grief relative au rappel de salaires intégrant l'indemnité de résidence en cause, la Cour rappelle qu'en vertu de l'article 34 de la Convention, elle ne peut être saisie d'une requête que par une personne qui peut se prétendre victime d'une violation des droits reconnus dans la Convention ou ses Protocoles.
Il faut que la personne subisse ou risque de subir directement les effets de l'acte ou de l'omission litigieux. On ne saurait donc se prétendre « victime » d'un acte dépourvu, temporairement ou définitivement, de tout effet juridique. En outre, une décision ou une mesure favorable au requérant ne suffit en principe à lui retirer la qualité de « victime » aux fins de l'article 34 de la Convention que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention (voir, entre autres, Eckle c. Allemagne, arrêt du 15 juillet 1982, série A no 51, p. 30, § 66 ; et Dalban c. Roumanie [GC], no 28114/95, § 44, CEDH 1999-VI).
En l'espèce, la Cour constate que le Conseil d'Etat, dans quatorze de ses décisions rendues le 30 avril 2007, écarta l'application, jusqu'au 31 décembre 2005, des dispositions de l'article 127 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2005 aux litiges dont il était saisi. En effet, il considéra dans un premier temps que les dispositions de la loi litigieuse méconnaissaient l'article 1 du Protocole no 1 en ce que les raisons avancées par l'Etat pour justifier les mesures rétroactives en cause ne reposaient pas sur des « motifs suffisants d'intérêt général », et qu'elles portaient aux créances des requérants une atteinte disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis. En outre, le Conseil d'Etat, dans les limites de la prescription quadriennale des créances dues par l'Etat, condamna celui-ci à verser à chacun des requérants une somme d'argent correspondant à la différence entre les rémunérations perçues de janvier 2001 à décembre 2005, et celles qui auraient résulté pour la même période de l'intégration de l'indemnité de résidence.
La Cour note par ailleurs que dans une décision rendue le même jour, le Conseil d'Etat écarta la loi litigieuse sur le fondement, cette fois, de l'article 6 § 1 de la Convention, estimant que les motifs avancés par l'Etat ne revêtaient pas de caractère impérieux d'intérêt général, et en tira les mêmes conséquences que dans les décisions susmentionnées.
Dans ces conditions, la Cour est convaincue que les juridictions nationales ont reconnu de manière explicite et non équivoque l'incompatibilité des dispositions de la loi litigieuse tant avec l'article 1 du Protocole no 1 qu'avec l'article 6 § 1 de la Convention, et qu'il a été suffisamment remédié aux griefs soulevés au niveau national, par l'octroi d'une somme d'argent dont les modalités de paiement ont été précédemment exposées. La Cour constate sur ce point que le Conseil d'Etat a exercé un contrôle, au visa de l'article 1 du Protocole no 1 et de l'article 6 § 1 de la Convention, du juste équilibre à atteindre entre l'atteinte portée aux droits des requérants et les motifs d'intérêt général susceptibles de justifier une telle mesure, analysant de manière complète et détaillée chacun de ces motifs. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que les requérants ne peuvent plus se prévaloir de la qualité de « victime », au sens de l'article 34 de la Convention, d'une violation de leurs droits garantis par la Convention ou de ses Protocoles.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est incompatible ratione personae et doit être rejetée en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
En second lieu, en ce qui concerne la partie du grief relative au bénéfice, postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 30 décembre 2005, de l'intégration au sein de leur traitement de l'indemnité de résidence, la Cour rappelle qu'un requérant ne peut alléguer une violation de l'article 1 du Protocole no 1 que dans la mesure où les décisions qu'il incrimine se rapportent à ses « biens » au sens de cette disposition. Cette notion de « biens » peut recouvrir tant des « biens actuels » que des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » d'obtenir la jouissance effective d'un droit de propriété.
Or, dans le cas d'espèce, force est de constater que les requérants, contrairement à ce qu'ils soutiennent, ne pouvaient prétendre bénéficier à l'époque des faits de l'indemnité de résidence dans la mesure où ils en étaient expressément exclus, en application, d'une part du décret du 30 juillet 1987 comme l'ont constaté les juridictions nationales, puis d'autre part de la loi du 30 décembre 2005 à compter du 1er janvier 2006.
Dès lors, les requérants ne peuvent prétendre être titulaires d'un « bien », ni même d'une « espérance légitime », au sens de l'article 1 du Protocole no 1, ou « de droits et obligations de caractère civil », au sens de l'article 6 § 1 de la Convention. Il s'ensuit que cette partie de la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l'article 35 § 3, et doit être rejetée en application de l'article 35 § 4.
2. Les requérants dénoncent enfin avoir fait l'objet d'une discrimination, au sens de l'article 1 du Protocole no 12.
La Cour note que l'Etat défendeur, à ce jour, n'a pas ratifié le Protocole no 12.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention ou de ses Protocoles, et qu'elle doit être rejetée en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Décide de joindre les requêtes ;
Déclare les requêtes irrecevables.
Claudia WesterdiekPeer Lorenzen
GreffièrePrésident
ANNEXE
Numéro de la requête
Nom de la partie requérante
Date de naissance de la partie requérante
Lieu de résidence de la partie requérante
no 49484/07
M. Le Maou
1953
Cormeilles en Parisis
no 49488/07
Mme Le Jeune
1957
Paris
no 49490/07
Mme Loyau
1945
Levallois-Perret
no 49491/07
M. Martineau
1954
Neuville-sur-Oise
no 49492/07
Mme Rousseau
1963
Paris
no 49494/07
M. Delahousse
1953
Garches
no 49497/07
Mme Le Gouguec
1950
Chatenay Malabry
no 49502/07
Mme Doh
1947
Nanterre
no 49504/07
M. Brosson
1950
Glaine-Montaigut
no 49506/07
M. Doix
1947
Bagneux
no 49508/07
M. Hébert
1957
Villemoisson sur Orge
no 49511/07
Mme Garnier
1951
Vitry-sur-Seine
no 49513/07
M. Couegnat
1954
Massy
no 49514/07
Mme Delauney
1957
Vannes
no 49517/07
Mme Meyer
1946
Chatillon
Full & Egal Universal Law Academy