CINQUIÈME SECTION
Requêtes nos 4696/11 et 4703/11
LES AUTHENTIKS contre la France
et SUPRAS AUTEUIL 91 contre la France
introduites le 14 janvier 2011
EXPOSÉ DES FAITS
La première requérante, Les Authentiks, est une association déclarée en préfecture le 24 janvier 2002. Elle a été dissoute par décret du 28 avril 2010. Elle est représentée devant la Cour par Me F. Gilbert, avocat à Paris. La seconde requérante, Supras Auteuil 91 est une association créée au début des années 1990, également dissoute par décret du 28 avril 2010. Elle est représentée devant la Cour par Me A. Tabone, avocate à Evry.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérantes, peuvent se résumer comme suit.
Les associations requérantes ont pour objet statutaire de « promouvoir l’équipe du Paris-Saint-Germain F.C ». Elles expliquent qu’elles furent créées dans les années 1990 (Supras Auteuil 91) et 2002 (Les Authentiks) afin de contrebalancer l’image déplorable qui était donnée par une partie importante des supporters de ce club, qui fédéraient l’ensemble des milieux d’extrême droite, raciste et antisémite, et qui se regroupaient au moment des matchs, à une extrémité des tribunes du stade appelée « Tribune Boulogne ». Elles expliquent que malgré la dissolution en 2008 de cette branche des supporters, l’association « Boulogne Boys », les comportements racistes et violents ne cessèrent pas. Dans ce contexte, le 28 février 2010, des échauffourées eurent lieu entre des membres des requérantes et ceux des « Boulogne Boys », qui se terminèrent par la mort d’un supporter.
Par des courriers du 12 avril 2010, la commission nationale de prévention des violences lors des manifestations sportives (ci-après « la commission ») informa les requérantes de l’intention du Gouvernement de prononcer leur dissolution sur le fondement de l’article L. 332-18 du code du sport (voir droit interne pertinent ci-dessous) et leur adressa la liste des griefs formulés à leur encontre, consistant en une série d’incidents qui se seraient déroulés durant la saison sportive 2009-2010 et la participation de certains de leurs membres aux échauffourées du 28 février 2010. Elle les invita à présenter leurs observations avant le 23 avril 2010.
Par un courrier du 16 avril 2010, la première requérante (Les Authentiks) sollicita du président de la commission que lui soit accordé un délai supplémentaire pour présenter ses observations écrites et que lui soit transmis les éléments de preuve dont la commission disposait s’agissant des griefs tirés des évènements s’étant produits les 9 et 28 février 2010, et enfin que lui soit communiquées les éventuelles observations écrites des dirigeants du Paris Saint Germain. Le président répondit le même jour qu’il n’entendait satisfaire à aucune de ces demandes.
Le 19 avril 2010, les requérantes déposèrent leurs observations.
Le 27 avril 2010, les représentants de l’association présentèrent des observations orales devant la commission qui, le même jour, rendit un avis favorable à leur dissolution.
Par un décret du 28 avril 2010, motivé comme suit, le Premier ministre prononça la dissolution de la première requérante :
« (...) Considérant que les trois associations « Paris 1970 ― La Grinta », « Supra Auteuil 1991 » et « Les Authentiks » font partie de la mouvance « ultras » du Paris Saint-Germain ; que si elles sont distinctes, leurs membres sont le plus souvent impliqués dans les mêmes faits et agissent le plus souvent de concert en vue d’entretenir une confusion sur l’identité des auteurs des troubles ;
Considérant que depuis le début de la saison 2009-2010, des membres de l’association « Les Authentiks » ont, en réunion, répété des actes de violence ou de dégradation de biens lors de rencontres sportives ;
Considérant que, le 26 avril 2009, des membres de l’association « Les Authentiks » ont participé à l’agression, à Asnières (Hauts-de-Seine), des supporters de l’Olympique de Marseille, membres d’un groupe de supporters, résidant en région parisienne, qui s’apprêtaient à se rendre à Lille pour assister à un match de leur équipe ;
Considérant que, le 12 septembre 2009, des membres de l’association « Les Authentiks » ont participé à l’agression de supporters marseillais, demeurant en région parisienne, qui s’apprêtaient à embarquer dans un car à Paris pour se rendre au Mans, afin d’assister à un match de leur équipe ; que lors de cette agression, quatre personnes ont été blessées, dont une mineure de 12 ans, et des vols ont été perpétrés dans les soutes du véhicule ;
Considérant que, le 13 septembre 2009, des membres de l’association « Les Authentiks » ont, aux côtés de supporters d’autres associations, fait usage d’engins pyrotechniques dans le stade Louis-II de Monaco, mettant notamment en danger des personnels de sécurité du club et provoquant des dégâts matériels importants ;
Considérant que, le 9 février 2010, des membres de l’association « Les Authentiks » ont dégradé des grilles séparatives en tribunes, contraignant les forces de l’ordre à intervenir ;
Considérant que, le 28 février 2010, des membres de l’association « Les Authentiks » ont jeté sur les forces de l’ordre de nombreux projectiles (bouteilles, fumigènes, bombes agricoles, mortiers, lance-fusées) ; que des membres de l’association « Les Authentiks » ont participé à la bagarre à la suite de laquelle l’un des participants est décédé ;
Considérant que la répétition de ces événements a créé de véritables tensions, source de violences, et qu’en outre, les dirigeants du club PSG confirment ces faits et demandent qu’il soit mis fin à l’activité de cette association ;
Considérant que de tels faits, commis en réunion, en relation ou à l’occasion de manifestations sportives, constituent des actes répétés de dégradations de biens et de violences sur des personnes qui, aux termes des dispositions de l’article L. 332-18 précitées, sont de nature à justifier la dissolution de l’association dont des membres ont commis lesdits faits ;
Considérant, en conséquence, qu’il y a lieu de prononcer la dissolution de l’association « Les Authentiks ».
Par un décret du même jour, motivé comme suit, le Premier ministre prononça la dissolution de la seconde requérante :
« (...) Considérant que, depuis le début de la saison 2009-2010, des supporters ont, en tant que membres de « Supras Auteuil 91 », en nombre variable, répété des actes de violence ou d’incitation à la haine ou à la discrimination lors de rencontres sportives ;
Considérant que, le 12 septembre 2009, des membres de l’association « Supras Auteuil 9l » ont participé à l’agression de supporters marseillais demeurant en région parisienne, qui s’apprêtaient à embarquer dans un car à Paris, pour se rendre au Mans, afin d’assister à un match de leur équipe ; que, lors de cette agression, quatre personnes ont été blessées, dont une mineure de 12 ans et des vols ont été perpétrés dans les soutes du véhicule ;
Considérant que, le 13 septembre 2009, des supporters de l’association « Supras Auteuil 91 » ont, aux côtés de supporters d’autres associations, fait usage d’engins pyrotechniques dans le stade Louis-II de Monaco mettant notamment en danger des personnels de sécurité du club et provoquant des dégâts matériels importants ;
Considérant que, le 5 décembre 2009, l’agression d’un supporter du PSG Club d’Angers par un membre de l’association « Supras Auteuil 91 » a dégénéré en bagarre générale ;
Considérant que, le 9 février 2010, des membres de « Supras Auteuil 91 » ont dégradé des grilles séparatives en tribunes, contraignant les forces de l’ordre à intervenir ;
Considérant que, le 28 février 2010, les membres de l’association « Supras Auteuil 91 » ont jeté sur les forces de l’ordre de nombreux projectiles (bouteilles, fumigènes, bombes agricoles, mortiers, lance-fusées) ; que des membres de « Supras Auteuil 91 » ont participé à la bagarre à la suite de laquelle l’un des participants est décédé ; (...) ».
Le Premier ministre conclut à la dissolution dans les mêmes termes que ceux figurant dans le décret de dissolution de la première requérante.
Le 7 mai 2010, les associations requérantes demandèrent l’annulation des décrets du 28 avril 2010. Dans leurs moyens de cassation, au titre de l’illégalité externe de la décision attaquée, elles invoquèrent plusieurs violations des droits de la défense. En premier lieu, elles firent valoir que les griefs qui leur avaient été notifiés n’étaient pas suffisamment précis pour leur permettre de préparer leur défense. Deuxièmement, elles arguèrent de l’irrégularité de la procédure liée aux manquements graves et répétés à la confidentialité de la procédure et dénoncèrent la médiatisation de la procédure de dissolution, contraire à l’égalité des armes. Enfin, elles considérèrent que l’intervention des dirigeants du PSG et des représentants du préfet de police et de la direction générale de la police nationale contrevenait au respect du contradictoire, les observations des premiers n’ayant pas été communiquées, et les seconds ayant pris la parole postérieurement à l’audition de ses représentants devant la commission. Des moyens de cassation tirés de l’illégalité interne du décret de dissolution furent également invoqués par les requérantes : confusion de trois associations alors qu’il convenait, selon la loi, de rechercher distinctement l’implication de chacune des associations. Reprenant un à un les faits reprochés dans le décret, les requérantes les contestèrent au motif qu’ils n’étaient pas établis et qu’ils ne leur étaient pas imputables. Enfin, les requérantes soutinrent que les mesures de dissolution étaient disproportionnées, faute de gravité suffisante des faits reprochés, soutenant qu’elles ne présentaient aucun risque pour l’ordre public, leur comportement n’ayant jamais été mis en cause mais seulement celui de certains de leurs membres ayant agi en dehors de son cadre.
Par un arrêt du 13 juillet 2010 (no 339257), ainsi motivé, le Conseil d’Etat rejeta la requête de la première requérante :
« Sur la légalité externe (...)
Considérant que, par lettre du 12 avril 2010, remise en main propre aux représentants de l’Association les Authentiks, ces derniers ont été informés des griefs formulés à l’encontre de l’association, qui étaient énoncés avec suffisamment de précision et qui n’avaient pas à exposer la circonstance, qui ne constitue pas en soi un grief, selon laquelle l’Association les Authentiks ferait partie d’une mouvance Ultra et ont été invités à présenter devant la commission des observations écrites et, le cas échéant, orales ; qu’en réponse à cette invitation, ils ont adressé des observations écrites, puis ont présenté, assistés d’un conseil, des observations orales devant la commission lors de sa séance du 27 avril 2010 ; que la dissolution ou la suspension d’une association de supporters d’un club sportif professionnel présentant le caractère de mesures de police administrative, de sorte que le principe général des droits de la défense ne leur est pas applicable en l’absence de texte, pas davantage au demeurant que les stipulations de l’article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la circonstance que l’association n’a pas été mise à même de répliquer aux observations présentées par écrit, par les représentants du Paris-Saint-Germain, ou oralement, par des représentants du préfet de police ou du directeur général de la police nationale dont la commission avait pu estimer l’audition utile, et qui n’ont pas entraîné la prise en considération de nouveaux griefs, n’entache pas d’irrégularité l’avis émis par la commission ; qu’en outre, la circonstance alléguée que l’instruction de l’affaire n’aurait pas été impartiale n’est pas établie ;
Sur la légalité interne :
Considérant que pour justifier la dissolution de l’Association les Authentiks, le décret attaqué retient que des faits commis les 26 avril 2009, 12 septembre 2009, 13 septembre 2009, 9 février 2010 et 28 février 2010 peuvent être qualifiés d’actes répétés de dégradations de biens et de violences sur des personnes au sens de l’article L. 332-18 du code du sport et sont de nature à justifier la dissolution de l’association dont des membres ont commis ces faits ; que, toutefois, il n’est pas établi par les pièces versées au dossier que les agressions de supporters marseillais commises les 26 avril 2009 et 12 septembre 2009 puissent être imputées à plusieurs membres de l’association, condition requise par les termes de l’article L. 332-18 ; qu’il n’est pas davantage établi que l’usage d’engins pyrotechniques le 13 septembre 2009 dans le stade Louis II de Monaco, au vu des circonstances dans lesquelles ces engins ont été utilisés, constitue en l’espèce des actes de violence sur des personnes ou des dégradations de biens au sens des dispositions de l’article L. 332-18 ; que, de même, les éléments versés au dossier ne permettent pas d’établir que des grilles séparatives installées dans l’enceinte du stade de Vesoul le 9 février 2010 auraient subi des dégradations susceptibles d’être relevées pour l’application de l’article L. 332-18 ; qu’en revanche, les faits survenus le 28 février 2010 consistant en des jets de projectiles sur les forces de l’ordre et en la participation à des faits graves de violence ayant notamment conduit au décès d’un supporter sont avérés, ne sont d’ailleurs pas sérieusement contestés, et sont susceptibles d’être retenus à l’encontre de l’association requérante pour l’application de l’article L. 332-18 du code du sport ;
Considérant que si, pour prononcer la dissolution de l’association, le décret du 28 avril 2010 s’est expressément fondé sur le motif d’actes répétés de dégradations de biens et de violences sur des personnes, alors qu’il vient d’être dit que les seuls faits que le décret pouvait légalement retenir étaient ceux du 28 février 2010, le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales invoque, dans son mémoire en défense du 10 juin 2010, communiqué à l’Association les Authentiks, un autre motif, tiré de ce que les faits du 28 février 2010 constituent, à eux seuls, des actes suffisamment graves de nature à le justifier ;
Considérant, d’une part, que l’article L. 332-18 du code du sport, dans sa nouvelle rédaction résultant de l’article 10 de la loi du 2 mars 2010, applicable aux faits de l’espèce, eu égard à la nature de police de la mesure en cause, permet de dissoudre par décret une association de supporters dont des membres ont commis en réunion, en relation ou à l’occasion d’une manifestation sportive, un acte d’une particulière gravité, constitutif, notamment, de violence sur des personnes ; que les faits survenus le 28 février 2010, au cours desquels ont été commis à l’encontre des forces de l’ordre et d’autres supporters des actes graves de violence ayant conduit à la mort d’un supporter, présentent le caractère d’un acte d’une particulière gravité au sens de l’article L. 332-18, justifiant à lui seul la dissolution de l’association ; qu’une telle dissolution ne constituait pas une mesure excessive et disproportionnée au regard des risques pour l’ordre public que présentaient les agissements de certains des membres de l’association ;
Considérant, d’autre part, qu’il résulte de l’instruction que le Premier ministre aurait pris la même décision s’il avait entendu se fonder initialement sur le motif tiré des actes de particulière gravité du 28 février 2010 ;
Considérant que, dès lors, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de procéder à la substitution de motifs demandée ; qu’il résulte de ce qui précède et sans qu’il ait lieu d’enjoindre au ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales de produire certains documents, que l’association requérante n’est pas fondée à demander l’annulation du décret attaqué ».
Par un arrêt du 13 juillet 2010 (no 339293), le Conseil d’Etat rejeta la requête de la seconde requérante dans les mêmes termes que dans son arrêt concernant la première requérante.
B. Le droit interne pertinent
La loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives a intégré dans le code du sport l’article L. 332-18 ainsi libellé :
« Peut être dissous par décret, après avis de la commission nationale consultative de prévention des violences lors des manifestations sportives, toute association ou groupement de fait ayant pour objet le soutien à une association sportive mentionnée à l’article L. 122-1, dont des membres ont commis en réunion, en relation ou à l’occasion d’une manifestation sportive, des actes répétés constitutifs de dégradations de biens, de violence sur des personnes ou d’incitation à la haine ou à la discrimination contre des personnes à raison de leur origine, de leur orientation sexuelle, de leur sexe ou de leur appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée.
Les représentants des associations ou groupements de fait et les dirigeants de club concernés peuvent présenter leurs observations à la commission.
Cette commission comprend :
1o Deux membres du Conseil d’Etat, dont le président de la commission, désignés par le vice-président du Conseil d’Etat ;
2o Deux magistrats de l’ordre judiciaire, désignés par le premier président de la Cour de cassation ;
3o Un représentant du Comité national olympique et sportif français, un représentant des fédérations sportives et un représentant des ligues professionnelles, nommés par le ministre chargé des sports ;
4o Une personnalité choisie en raison de sa compétence en matière de violences lors des manifestations sportives, nommée par le ministre chargé des sports.
Les conditions de fonctionnement de la commission sont fixées par décret en Conseil d’Etat ».
La loi du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupe et la protection des personnes chargées d’une mission de service public a ouvert la faculté de prononcer la suspension d’une association, comme mesure alternative à la dissolution, et autorise le prononcé d’une mesure de dissolution ou de suspension non plus seulement en cas d’actes répétés de violence ou de dégradation de biens commis en réunion mais aussi dans le cas d’un « acte d’une particulière gravité ».
Les dispositions réglementaires pertinentes figurant dans le code du sport sont ainsi libellées :
Article R 332-11
« Saisie par le ministre de l’intérieur d’un projet de dissolution d’une association ou d’un groupement de fait mentionnés à l’article L. 332-18, la commission rend son avis dans le mois qui suit sa saisine.
Le ministre chargé des sports est tenu informé de cette demande d’avis ».
Article R 332-12
« Le président de la commission définit les modalités de l’instruction de l’affaire et invite les représentants des associations ou des groupements de fait mentionnés par le projet de dissolution à présenter leurs observations écrites ou orales.
Les dirigeants des clubs sportifs concernés sont informés qu’ils peuvent également présenter leurs observations écrites ou orales ».
Les dispositions pertinentes du code de justice administrative sont ainsi libellées :
Article R 311-1
« Le Conseil d’Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort :
1o Des recours dirigés contre les ordonnances du Président de la République et les décrets ; (...) »
Article R 432-1
« La requête et les mémoires des parties doivent, à peine d’irrecevabilité, être présentés par un avocat au Conseil d’Etat.
Leur signature par l’avocat vaut constitution et élection de domicile chez lui.
Article R 432-2
« Toutefois, les dispositions de l’article R. 432-1 ne sont pas applicables :
1o Aux recours pour excès de pouvoir contre les actes des diverses autorités administratives ; (...)
Dans ces cas, la requête doit être signée par la partie intéressée ou son mandataire ».
Article R 712-1
« Le rôle de chaque séance de jugement est préparé par le rapporteur public chargé de présenter ses conclusions et arrêté par le président de la formation de jugement.
Lorsqu’une affaire est inscrite au rôle de l’assemblée du contentieux, le Premier ministre en est tenu informé.
Quatre jours au moins avant la séance, les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation sont avisés que les affaires pour lesquelles ils sont inscrits figurent au rôle. En cas d’urgence, ce délai peut être réduit à deux jours par décision du président de la section du contentieux.
Les parties qui ne sont pas représentées par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation sont informées de l’inscription au rôle de leur affaire.
Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne.
L’avis d’audience reproduit les dispositions des articles R. 731-1, R. 731-2, R. 731-3, R. 733-1, R. 733-2 et R. 733-3. Il mentionne également les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public, en application de l’alinéa précédent (1).
Les rôles sont affichés au secrétariat du contentieux. »
Article R 733-1
« Après le rapport, les avocats au Conseil d’Etat représentant les parties peuvent présenter leurs observations orales. Le rapporteur public prononce ensuite ses conclusions.
Les avocats au Conseil d’Etat représentant les parties peuvent présenter de brèves observations orales après le prononcé des conclusions du rapporteur public ».
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérantes énoncent plusieurs griefs. Elles dénoncent le caractère inéquitable de la procédure devant la commission : elles n’ont pas pu prendre connaissance des éléments de preuve dont disposaient le Gouvernement et la commission, elles n’ont pu a fortiori discuter des observations écrites du club du Paris‑Saint-Germain, et au cours de son audition, elles n’ont pu entendre et discuter les observations orales du ministère de l’Intérieur (alors que celui-ci a assisté à l’ensemble des débats). Dès lors, les requérantes estiment qu’en l’absence de contradictoire à un stade crucial de la procédure, l’équilibre de la procédure était définitivement rompu. Les requérantes se plaignent également de l’iniquité de la procédure devant le Conseil d’Etat pour deux motifs : elles dénoncent l’impossibilité de présenter des observations orales devant cette juridiction et allèguent que les substitutions de motifs opérées par celle-ci pour valider les dissolutions se sont faites en violation des exigences du contradictoire ; elles rappellent à cet égard que tout au long de l’instruction devant la commission puis devant le Conseil d’Etat, elles n’ont eu qu’à se défendre sur le point de l’accumulation de faits qui pouvait conduire à la dissolution et non sur l’existence d’un fait d’une particulière gravité, qui a finalement été retenue par le Conseil d’Etat.
2. Invoquant l’article 11 de la Convention, les associations requérantes soutiennent que leur dissolution est une ingérence qui ne repose pas sur une base factuelle adéquate et qui n’est pas nécessaire dans une société démocratique. Sur le premier point, elles expliquent que si leurs membres ont participé aux heurts entre supporters le 28 février 2010, aucun d’entre eux n’a été mis en cause dans l’agression perpétrée et ayant abouti au décès de l’un d’entre eux. Sur le second point, les requérantes rappellent que la dissolution administrative en France est un régime spécial, dérogatoire à la dissolution judiciaire, qui porte atteinte en soi à l’article 11 de la Convention. Elles estiment que ce régime ne répond à aucune nécessité ; par elles-mêmes, les associations de supporters ne remettent aucunement en cause les valeurs essentielles d’une société démocratique. Par ailleurs, si elles commettent des fautes graves, elles peuvent être dissoutes judiciairement. Enfin, s’agissant des individus eux-mêmes il existe des dispositifs préventifs (interdiction de stade) et répressifs dans le cadre pénal classique qui permettent d’assurer les missions de prévention et de répression des atteintes à l’ordre public. Les requérantes estiment que ce régime dérogatoire ne repose sur aucune nécessité et est dépourvu d’efficacité.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. Les droits des requérantes à une procédure équitable dans le respect du contradictoire et au sens de l’article 6 § 1 de la Convention ont-ils été garantis en l’espèce compte tenu de la substitution de motif opéré par le Conseil d’Etat dans ses arrêts du 13 juillet 2010 ?
2. Les requérantes ont-elles été informées de l’inscription au rôle de leur affaire devant le Conseil d’Etat et du sens des conclusions du rapporteur public avant la tenue de l’audience ? Dans la négative, l’impossibilité de présenter des observations orales devant le Conseil d’Etat constitue-t-elle une violation de l’article 6 § 1 de la Convention ?
3. Y a-t-il eu violation des droits des requérantes à la liberté d’association, au sens de l’article 11 de la Convention ?
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