LEVEQUE contre la FRANCE

TROISIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 35591/97
présentée par Jacques LEVEQUE
contre la France

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 23 novembre 1999 en une chambre composée de

SirNicolas Bratza, président,
M.J.-P. Costa,
M.L. Loucaides,
M.P. Kūris,
MmeF. Tulkens,
M.K. Jungwiert,
MmeH.S. Greve, juges,
 

et deMmeS. Dollé, greffière de section ;

Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;

Vu la requête introduite le 9 janvier 1997 par Jacques Leveque contre la France et enregistrée le 9 avril 1997 sous le no de dossier 35591/97 ;

Vu le rapport prévu à l’article 49 du règlement de la Cour ;

Après en avoir délibéré ;

Rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant est un ressortissant français, né en 1946, et résidant à Luçon (Vendée).

Il est représenté devant la Cour par Me Mestre, avocat au barreau de la Roche-sur-Yon.

A.Circonstances particulières de l’affaire

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.

Le requérant est gérant de la société J.L. Electronique, société de télédiffusion locale.

En avril 1992, puis en 1993, le requérant obtint du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) l’autorisation provisoire durant dix jours d’émettre en télévision sur le réseau hertzien, à l’occasion d’événements locaux sur Fontenay-le-Comte en 1992, et les Sables d’Olonne en 1993.

Ces autorisations exceptionnelles prévoyaient la diffusion d’un programme local d’une durée quotidienne de quatre heures. Elles étaient en outre assorties de conditions, à savoir l’interdiction de diffuser, d’une part, des messages publicitaires en faveur d’activités relevant de la distribution et, d’autre part, des œuvres cinématographiques de longue durée. La lettre du CSA en date du 9 avril 1992 précisait encore

« qu’à l’issue de cette expérience, qui ne préjuge aucunement de la position du Conseil pour l’avenir, vous voudrez bien rendre compte de son déroulement et des remarques ou observations qu’elle aura pu vous suggérer, tout particulièrement sur le comportement des annonceurs ou parraineurs et du public vis-à-vis de ce nouveau support local de diffusion. Vous lui adresserez également, au plus tard le 18 mai 1992, un bilan financier détaillé ainsi qu’un enregistrement d’une journée de programme en continu. »

Le 27 mai 1993, le requérant et son associé, G.B., déposèrent devant le CSA une nouvelle demande d’autorisation concernant un projet de télévision de proximité « Télé-Sud-Vendée » pour une durée d’un an,

« comprenant six minutes de production cinq jours sur sept constitué par un plateau d’infos, illustré d’un sujet monté de deux minutes, et agrémenté d’un jeu en direct (...) émissions complétées une fois par semaine par un plateau plus long sur un thème local illustré de documents issus d’échanges ou de collaboration entre les TV vendéennes (...) ».

Le 29 juin 1993, le CSA, réuni en séance plénière, refusa de délivrer cette autorisation. Dans une lettre notifiée au requérant le 9 juillet 1993, il motiva son refus dans les termes suivants :

« (...) Le Conseil a estimé ne pouvoir réserver de suite favorable à cette demande, compte tenu des caractéristiques intrinsèques du dossier et des problèmes, tant de principe que d’application, soulevés par le projet Télé-Sud-Vendée.

Outre la durée de l’autorisation sollicitée (un an minimum), durée manifestement excessive pour une autorisation temporaire, aucun événement local préexistant ne paraît devoir justifier la délivrance d’une telle autorisation.

De même, le Conseil a estimé que l’équilibre général de programmation, qui ferait appel à des émissions reprises par satellite, ménage une place très insuffisante à la production et la programmation locales, compte tenu du concept de télévision de proximité affiché dans le projet.

En ce qui concerne le financement, le Conseil a également relevé, pour une part importante des recettes, le recours à des parrainages ou messages publicitaires illicites (sous-titrage des émissions d’informations de la chaîne Euronews). (...) »

Le 8 septembre 1993, le requérant forma un recours devant le Conseil d’Etat afin de demander l’annulation de la décision du CSA. Il fit valoir que le refus de ce dernier portait atteinte à la liberté d’expression, et qu’une telle décision ne pouvait qu’être arbitraire, ce dernier ayant accordé des autorisations à des télévisions locales sans que des évènements locaux ne le justifient.

Par arrêt du 27 septembre 1996, le Conseil d’Etat rejeta le pourvoi dans les termes suivants :

« Considérant qu’aux termes de l’article 30 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : sous réserve des dispositions des articles 26 et 65 de la présente loi, l’usage des fréquences pour la diffusion de services de télévision par voie hertzienne terrestre est autorisé par le Conseil supérieur de l’audiovisuel dans les conditions prévues au présent article. Pour les zones géographiques et les catégories de services qu’il a préalablement déterminées, le Conseil publie une liste de fréquences disponibles ainsi qu’un appel aux candidatures. Il fixe le délai dans lequel les candidatures doivent être déposées. (...) A l’issue du délai prévu au deuxième alinéa ci-dessus, et après audition publique des candidats, le conseil accorde l’autorisation en appréciant l’intérêt de chaque projet pour le public au regard des impératifs prioritaires mentionnés au huitième alinéa de l’article 29.

Considérant qu’il résulte de ces dispositions que l’autorisation de diffuser un service de télévision ne pouvait, à la date de la décision attaquée, être accordée que dans les conditions prévues par l’article 30 précité ; que la lettre par laquelle la société JL Electronique avait demandé au Conseil supérieur de l’audiovisuel l’autorisation d’exploiter un service de télévision dans le sud de la Vendée n’avait été précédée d’aucun appel à candidatures organisé par le Conseil supérieur de l’audiovisuel ; qu’il s’ensuit que le Conseil supérieur de l’audiovisuel était tenu de rejeter cette demande ; que, dès lors, les moyens présentés par la société requérante à l’encontre de la décision en date du 9 juillet 1993 par laquelle le Conseil a rejeté sa demande sont inopérants et sa requête doit être rejetée ».

Le 19 juillet 1999, un communiqué du CSA exposa ceci :

« Télévisions locales hertziennes

Depuis l’été 1998, le CSA a été saisi de trente-cinq demandes de lancement d’appels aux candidatures pour des services de télévision locale par voie hertzienne terrestre.

Le Conseil a lancé six appels à candidatures. Trois devraient aboutir très prochainement à la délivrance d’autorisations sur Clermont-Ferrand, Luçon [Télé-Sud-Vendée] et les Sables d’Olonne, dès la conclusion de la convention avec chaque société présélectionnée. A Tours, le Conseil a déclaré l’appel infructueux, aucun projet ne répondant aux critères de l’appel. A Bordeaux et en Savoie, la procédure des appels est en cours.

Les autres demandes font l’objet d’un examen détaillé dans un contexte nouveau et plus complexe. (...)

La recherche de fréquences hertziennes analogiques pour les télévisions locales, qui doit être menée parallèlement à la planification numérique, confiée au Conseil, oblige donc ce dernier à conduire des vérifications techniques plus poussées. (...)

Dans quelques zones, et par exemple les Hautes-Alpes, l’Aube et les Vosges, le Conseil pourrait être en mesure de lancer des appels dès septembre-octobre 1999, après achèvement des études techniques nécessaires ».

Par courrier du 28 septembre 1999, le requérant confirma l’obtention de l’autorisation d’exploiter le service de télévision locale « Télé-Sud-Vendée ».

B.Droit interne pertinent

Loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication

Article 1er

« La communication audiovisuelle est libre.

L’exercice de cette liberté ne peut être limité que dans la mesure requise, d’une part, par le respect de la dignité de la personne humaine, de la liberté et de la propriété d’autrui, du caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion et, d’autre part, par la sauvegarde de l’ordre public, par les besoins de la défense nationale, par les exigences de service public, par les contraintes techniques inhérentes aux moyens de communication, ainsi que par la nécessité de développer une industrie nationale de production audiovisuelle.

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel, autorité indépendante, garantit l’exercice de cette liberté dans les conditions définies par la présente loi.

Il assure l’égalité de traitement ; il garantit l’indépendance et l’impartialité du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision ; il veille à favoriser la libre concurrence ; il veille à la qualité et à la diversité des programmes, au développement de la production et à la création audiovisuelles nationales ainsi qu’à la défense et à l’illustration de la langue et de la culture françaises. Il peut formuler des propositions sur l’amélioration de la qualité des programmes ».

Article 30

« Sous réserve des dispositions des articles 26 et 65 de la présente loi, l’usage des fréquences pour la diffusion de services de télévision par voie hertzienne terrestre est autorisé par le Conseil supérieur de l’audiovisuel dans les conditions prévues au présent article.

Pour les zones géographiques et les catégories de service qu’il a préalablement déterminées, le Conseil publie une liste des fréquences disponibles ainsi qu’un appel aux candidatures. Il fixe le délai dans lequel les candidatures doivent être déposées.

La déclaration de candidature est présentée par une société. Elle indique notamment l’objet et les caractéristiques générales du service, les caractéristiques techniques d’émission, la composition du capital, ainsi que la liste des administrateurs, les prévisions de dépenses et de recettes, l’origine et le montant des financements prévus. Les déclarations de candidature sont également accompagnées des éléments constitutifs d’une convention comportant des propositions sur un ou plusieurs points mentionnées à l’article 28.

A l’issue du délai prévu au deuxième alinéa ci-dessus et après audition publique des candidats, le conseil accorde l’autorisation en appréciant l’intérêt de chaque projet pour le public au regard des impératifs prioritaires mentionnés au huitième alinéa de l’article 29. [Le Conseil accorde les autorisations en appréciant l’intérêt de chaque projet pour le public, au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d’expression socio-culturels, la diversification des opérateurs, et la nécessité d’éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence.] Il tient également compte des critères figurant aux trois derniers alinéas de l’article 29. »

Les critères sont :

1o l’expérience acquise par le candidat dans les activités de communication ;

2o le financement et les perspectives d’exploitation du service notamment en fonction des possibilités de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse écrite et les services de communication audiovisuelle ;

3o Les participations, directes ou indirectes, détenues par le candidat dans le capital d’une ou plusieurs régies publicitaires ou dans le capital d’une ou plusieurs entreprises éditrices de publications de presse.

GRIEF

Le requérant allègue une violation de l’article 10 de la Convention. Il estime que le CSA ne pouvait refuser sa demande pour des considérations autres que techniques. La liberté d’expression ne saurait être garantie, selon lui, dans les conditions exigées par le CSA et la motivation du Conseil d’Etat ne serait d’ailleurs que la traduction du laxisme de cette institution, qui n’organiserait pas d’appel d’offres et restreindrait ainsi, de manière injustifiée, l’expression télévisée. Le requérant précise que la récente autorisation d’émettre ne répare pas les refus antérieurs et que, surtout, le blocage des autorités politiques quant au développement des télévisions locales reste entier.

EN DROIT

Le requérant se plaint de s’être vu refuser arbitrairement par le CSA l’autorisation d’exploiter un service de télévision locale en Vendée. Il invoque l’article 10 de la Convention aux termes duquel :

« 1.  Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations.

2.  L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité du territoire ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire.»

A titre liminaire, la Cour relève que le requérant s’est vu récemment attribuer par le CSA l’autorisation d’émettre, autorisation qui lui fut cependant déniée en 1993, ce qui fut confirmé par le Conseil d’Etat en 1996. A cet égard, elle considère que si la délivrance de l’autorisation a mis fin à la situation incriminée par le requérant lors de l’introduction de sa requête, elle ne saurait pour autant lui enlever la qualité de victime dans la mesure où elle ne constitue pas dédommagement au regard des décisions litigieuses antérieures. Par ailleurs, la Cour rappelle que la Convention ne prévoit pas d’« actio popularis ». Elle n’est donc pas appelée à examiner le grief tiré du principe du respect de la liberté d’expression au regard de la rédaction même de la loi de 1986 relative à la liberté de communication, un grief devant être examiné in concreto, selon les circonstances particulières de l’espèce. Dès lors, pour autant que le grief porte sur la période antérieure à la décision d’autorisation, le requérant peut se prétendre victime au sens de l’article 34 de la Convention.

La Cour relève tout d’abord que le rejet de la demande d’exploitation incriminée s’analysait en une ingérence dans l’exercice par le requérant de sa liberté de communiquer des informations ou des idées. Elle rappelle à cet égard que la garantie de l’article 10 concerne non seulement le contenu des informations mais aussi les moyens de transmission ou de captage, car toute restriction apportée à ceux-ci touchent le droit de communiquer des informations (arrêt Autronic AG c. Suisse du 22 mai 1990, série A no 178, p. 23, § 47).

La Cour rappelle que l’article 10 § 1 de la Convention, troisième phrase, tend à préciser que les Etats peuvent réglementer, par un système de licences, l’organisation de la radiodiffusion sur leur territoire, en particulier ses aspects techniques. D’autres considérations peuvent, elles aussi, conditionner l’octroi ou le refus d’une autorisation, dont celles qui concernent la nature et les objectifs d’une future station, ses possibilités d’insertion au niveau national, régional ou local, les droits et besoins d’un public donné, ainsi que les obligations issues d’instruments juridiques internationaux (arrêt Informationsverein Lentia et autres c. Autriche du 24 novembre 1993, série A no 276, p.14, § 32). Il peut en résulter des ingérences dont le but, légitime au regard de la troisième phrase du paragraphe 1, ne coïncide pourtant pas avec l’une des fins que vise le paragraphe 2. Leur conformité à la Convention doit néanmoins s’apprécier à la lumière des autres exigences de celui-ci.

Sur la justification de cette ingérence, la Cour estime que l’abandon du monopole de l’Etat sur les médias en France dans le début des années 80, ou la situation de monopole éclaté telle qu’elle apparaît aujourd’hui, devrait l’amener à interpréter restrictivement la portée de l’article 10 § 1 in fine. Toutefois, nonobstant le principe de la liberté de la communication audiovisuelle et la coexistence de chaînes de télévision publiques et privées, il reste que les entreprises privées de télévision fonctionnent pour l’essentiel sous le régime de l’autorisation délivrée par une autorité administrative indépendante qu’est le CSA. Ce régime s’impose à l’évidence juridiquement, mais se justifie également pour des raisons d’ordre technique qui tiennent aux contraintes inhérentes aux moyens de la communication audiovisuelle, à savoir la limitation des fréquences disponibles et la nécessité d’instaurer une certaine discipline dans l’attribution de ses fréquences.

En l’espèce, le refus d’accorder l’autorisation au requérant tenait principalement à l’intérêt du projet pour le public et aux conditions du financement et de l’exploitation du service. Outre que le Conseil d’Etat rappela qu’aucun appel à candidature n’avait été organisé par le CSA dans la région concernée, ce dernier motiva son refus d’autorisation dans des termes qui semblent, sinon comporter des garanties de mise en concurrence des candidats à l’attribution de rares fréquences disponibles, tout au moins contribuer à assurer le bon fonctionnement du système dans le cadre du pouvoir de régulation dont il est investi. Ces pouvoirs cadrent donc avec l’article 10 § 1 in fine de la Convention. Reste donc à la Cour à déterminer si cette ingérence a satisfait aux exigences du paragraphe 2 de l’article 10.

La Cour constate qu’en l’occurrence le rejet de l’autorisation s’est opéré sur le fondement de l’article 30 de la loi de 1986. Elle estime que la législation visée est suffisamment claire et précise. L’ingérence était donc « prévue par la loi » au sens de l’article 10 § 2 de la Convention. En outre, la Cour en a déjà reconnu la légitimité en l’espèce, à savoir « la défense de l’ordre » et la protection des « droits d’autrui ».

La Cour rappelle que l’expression « nécessaire dans une société démocratique », au sens de l’article 10 § 2 de la Convention, implique que l’ingérence corresponde à un « besoin social impérieux » et soit proportionnée au but légitime poursuivi. Pour juger de la nécessité de l’ingérence, les organes de la Convention doivent également tenir compte de la marge d’appréciation qui est laissée aux Etats contractants (Arrêt Groppera Radio AG et autres c. Suisse du 28 mars 1990, série A no 173, p. 28, § 72). A cet égard, la Cour rappelle que la marge d’appréciation dans le cadre d’un régime d’autorisation ne saurait être illimitée. S’il est vrai que la Convention ne garantit aux entreprises de radiodiffusion aucun droit à l’obtention d’une autorisation, il n’en demeure pas moins que le rejet par l’Etat d’une demande d’autorisation ne doit pas présenter un caractère manifestement arbitraire, voire discriminatoire, contraire aux principes énoncés au préambule de la Convention et aux droits qui y sont reconnus. En effet, la Cour a fréquemment insisté sur le rôle fondamental de la liberté d’expression dans une société démocratique, la remarque valant spécialement pour les médias audiovisuels (arrêt Informationsverein Lentia et autres précité, p. 16, § 38). C’est pourquoi un régime d’autorisation qui ne respecterait pas les exigences de pluralisme, de tolérance et d’esprit d’ouverture porterait atteinte à l’article 10 de la Convention (arrêt Handyside c. Royaume-Uni du 7 décembre 1976, série A no 24, p. 23, § 49).

Quant aux circonstances de l’espèce, la Cour constate que la décision litigieuse prise par le CSA est motivée par la présentation et le contenu du projet en cause, qui ne cadrait pas avec le concept de télévision locale tel que l’entend cette instance, notamment au regard des critères précisés par la loi comme ceux de l’intérêt du projet pour le public et des conditions de financement et d’exploitation du service. Il semble en effet que le projet de télévision locale, tel qu’envisagé au départ par le requérant, visait une couverture géographique qui dépassait l’échelon local. La Cour attache de l’importance au fait que le projet en cause ne remplissait pas toutes les conditions fixées par la loi et relève que l’autorisation sollicitée a fait l’objet d’un examen attentif et, de surcroît, révocable.

Preuve en est le lancement d’appel à candidatures pour un service de télévision locale dans la région concernée quelque temps plus tard et l’autorisation récemment délivrée au requérant de l’exploiter. La Cour y voit une application du principe de la liberté d’émission soumise à autorisation, liberté garantie par le CSA, qui se doit de prendre en considération également l’équilibre entre régions, ainsi que le laisse supposer son communiqué du 19 juillet 1999, mais aussi la diversité des opérateurs sur la zone dans le respect du libre exercice de la concurrence et, enfin, la recherche d’un équilibre entre les fréquences selon les modes de retransmission.

Dans ces conditions, la Cour considère que la décision litigieuse n’était pas arbitraire et que l’ingérence en cause peut être considérée comme constituant une mesure nécessaire dans une société démocratique à la défense de l’ordre et à la protection des droits d’autrui au sens de l’article 10 § 2 de la Convention.

En conséquence, la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement par application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE.

S. DolléN. Bratza

GreffièrePrésident

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