COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête No 13616/88
L. H.
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 4 mai 1993)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 20). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
A. La requête
(par. 2 - 5). . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
B. La procédure
(par. 6 - 15 ). . . . . . . . . . . . . . . . .1 - 2
C. Le présent rapport
(par. 16 - 20). . . . . . . . . . . . . . . . .2 - 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 21 - 52) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 21 - 45). . . . . . . . . . . . . . . . .4 - 7
B. Droit interne pertinent
(par. 46 - 52). . . . . . . . . . . . . . . . .7 - 8
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 53 - 124). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
A. Griefs déclarés recevables
(par. 53) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
B. Points en litige
(par. 54) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
C. Quant à l'équité de la procédure
(par. 55 - 63). . . . . . . . . . . . . . . . 9 - 11
CONCLUSION
(par. 64). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
D. Quant au respect de l'article 13
de la Convention
(par. 65 - 66). . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
CONCLUSION
(par. 67). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
E. Quant à la durée de la procédure
(par. 68 - 78). . . . . . . . . . . . . . . .11 - 12
CONCLUSION
(par. 79). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
F. Quant au respect du principe de la
présomption d'innocence
(par. 80 - 91). . . . . . . . . . . . . . . .13 - 14
CONCLUSION
(par. 92). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
G. Quant au respect de l'article 1
duProtocole N° 1
(par. 93 - 120) . . . . . . . . . . . . . . .14 - 18
1. Observations d'ordre général
(par. 96 - 104). . . . . . . . . . . . . .15 - 16
2. Légalité de l'ingérence
(par. 105 - 108). . . . . . . . . . . . . . . . 16
3. Finalité et proportionnalité de l'ingérence
(par. 109 - 120) . . . . . . . . . . . . .16 - 18
CONCLUSION
(par. 121) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
H. Quant au respect de l'article 14 de la Convention
(par. 122 - 123). . . . . . . . . . . . . . .18 - 19
CONCLUSION
(par. 124) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
I. RECAPITULATION
(par. 125). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
PARTIALLY DISSENTING OPINION OF SIR BASIL HALL . . .20-21
PARTIALLY DISSENTING OPINION OF MRS JANE LIDDY . . . . 22
OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE M. H. DANELIUS . . 23
OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE C.L. ROZAKIS . . . 24
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . 25
ANNEXE II : DECISION SUR LA RECEVABILITE. . . . . . . . . . 26
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels
qu'exposés à la Commission européenne des Droits de l'Homme,
ainsi qu'un aperçu de la procédure devant la Commission.
A. La requête
2. La requérante, ressortissante française née en 1941, réside
à Strasbourg. Dans la procédure devant la Commission, elle est
représentée par Maître G. Alexandre, avocat au barreau de
Strasbourg.
3. Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. Jean-Pierre Puissochet, Directeur des affaires juridiques au
ministère des Affaires étrangères.
4. La requête concerne l'exercice, par l'administration des
Impôts, de son droit de préemption tiré de l'article 668 du Code
général des Impôts sur un bien immobilier acquis par la
requérante. Devant les juridictions judiciaires, la requérante
a contesté la mesure de préemption, en offrant de prouver que le
prix payé était sincère et conforme à la valeur vénale. Son offre
de preuve a été rejetée, et elle a été déboutée de son action.
5. Devant la Commission, la requérante se plaint de ne pas
avoir eu d'accès effectif à un tribunal, d'avoir été privée du
droit à un procès équitable et dans un délai raisonnable, au sens
de l'article 6 par. 1 de la Convention. Elle se plaint
d'ingérence injustifiée et arbitraire dans son droit de
propriété, en violation de l'article 1 du Protocole N° 1, et
allègue que la mesure de préemption ferait peser sur elle une
présomption de culpabilité de fraude fiscale contraire à
l'article 6 par. 2 de la Convention. Enfin, s'estimant victime
de traitement discriminatoire, la requérante appuie ses griefs
sur l'article 14 de la Convention, combiné avec les dispositions
précitées.
B. La procédure
6. La requête a été introduite le 14 décembre 1987 et
enregistrée le 15 février 1988.
7. Le 14 décembre 1989, la Commission a décidé de porter la
requête à la connaissance du Gouvernement de la France et de
l'inviter à présenter par écrit ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête.
8. Le Gouvernement a présenté ses observations le 7 mai 1990.
La requérante y a répondu le 7 septembre 1990, après avoir
bénéficié de prorogations du délai.
9. Le 4 juillet 1991, la Commission a décidé de tenir une
audience contradictoire sur la recevabilité et le bien-fondé de
la requête.
10. Le 19 novembre 1991, le Gouvernement a présenté des
observations complémentaires qui ont été communiquées pour
information à la requérante.
11. Le 5 décembre 1991, la Commission a tenu une audience
contradictoire.
12. Le 5 décembre 1991, la Commission a déclaré la requête
recevable. Elle a estimé nécessaire d'inviter le Gouvernement à
présenter des observations complémentaires.
13. Après avoir bénéficié d'une prorogation du délai, le
Gouvernement a présenté des observations complémentaires le
11 mars 1992.
14. Le 29 mai 1992, la requérante a présenté ses observations
complémentaires.
15. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 de la Convention, s'est mise
à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement
amiable de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu avec
les parties entre le 13 décembre 1991 et le 14 septembre 1992.
Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission constate
qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
16. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations
et votes, en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
M.P. PELLONPÄÄ
17. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission,
le 4 mai 1993, et sera transmis au Comité des Ministres du
Conseil de l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la
Convention.
18. Ce rapport a pour objet, conformément à
l'article 31 par. 1 de la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les
faits constatés révèlent de la part de l'Etat
intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
19. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I),
ainsi que le texte de la décision de la Commission sur la
recevabilité de la requête (ANNEXE II).
20. Le texte de l'argumentation écrite des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives
de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire :
21. Le 11 mai 1979, la requérante acheta un terrain situé à
Strasbourg et affecté à l'usage agricole, d'une superficie de
67,66 ares.
22. Selon la requérante, les parties aboutirent à un prix global
de 150 000 francs correspondant à une valeur théorique de l'are
de 2 216 francs, immeuble compris, pour un terrain non
constructible au sens de la réglementation applicable à la date
des faits, éloigné de toute construction existante et prévisible,
coupé en deux par une voie publique, sujet à alignement, et d'une
forme peu adaptée à la construction. Sur ce terrain se trouvait
une très vieille maison d'habitation avec hangar comprenant deux
pièces et une pseudo-cuisine, sans installation sanitaire. Le
prix global fut ensuite ventilé, selon des méthodes usuelles,
pour tenir compte des différents taux de droit à payer sur la
partie "habitation" et la partie "agricole".
23. Selon le Gouvernement, le prix total concernait, à raison
de 90 000 francs, les locaux d'habitation d'une superficie de
6,70 ares supportant des immeubles bâtis, et pour 60 000 francs,
les immeubles ruraux d'une surface de 60,96 ares constituée
exclusivement d'un terrain maraîcher.
24. Aux termes de l'acte de vente notarié, enregistré le
28 mai 1979, la vente était faite sous la condition suspensive
du non-exercice par la société d'aménagement et d'établissement
rural, la S.A.F.E.R. d'Alsace, de son droit de préemption sur
l'immeuble. Elle devint définitive le 13 août 1979, du fait de
l'abstention par la S.A.F.E.R. de l'exercice de ses droits.
25. Le 5 février 1980, le Directeur général des Impôts notifia
à la requérante qu'en raison de l'insuffisance du prix payé, il
entendait exercer son droit de préemption, prévu à l'article 668
du Code général des Impôts, sur le bien immobilier acquis par
elle et ainsi en reprendre la propriété, moyennant le versement
du prix d'acquisition, majoré d'une indemnité complémentaire de
10 %.
26. Selon le Gouvernement, la valeur assignée aux jardins
maraîchers était, aux termes de l'acte de vente, d'environ
1 000 francs l'are, alors qu'elle devait être, en réalité, au
minimum de 4 000 francs l'are. La valeur estimative du bien
acquis était, toujours selon le Gouvernement, de 2,5 à 3 fois
plus élevée que la valeur globale déclarée, et 5 fois plus élevée
que la valeur déclarée du terrain maraîcher.
27. La valeur vénale réelle du terrain étant, aux dires du
Gouvernement, de 5 207 francs l'are, soit au total 317 418 francs
arrondis à 315 000 francs, les droits à payer s'élevaient à
50 085 francs, soit un rehaussement d'impôt de 40 545 francs,
auquel s'ajoute une pénalité de même montant, correspondant à une
amende de 100 %.
28. La requérante indique quant à elle que, selon la S.A.F.E.R.
d'Alsace, la valeur du terrain purement agricole dans le secteur
se situait, à l'époque, entre 500 et 1 000 francs l'are. Elle
fait ensuite remarquer que l'assiette de 315 000 francs est
inexacte en tant qu'elle correspond à une surévaluation partielle
du bien, et que la pénalité de 100 % n'aurait pas été applicable
puisqu'elle ne concerne que les parties de mauvaise foi ou ayant
réalisé des manoeuvres frauduleuses. La requérante souligne enfin
qu'en conformité avec le plan d'occupation des sols de la ville
de Strasbourg, et sous condition de faire partie d'une opération
immobilière groupée plus vaste, le terrain est devenu
constructible et dans cette limite, sa valeur est désormais de
l'ordre de 1.000.000 de francs.
29. Le 31 mars 1980, la requérante contesta la décision de
préemption devant le tribunal de grande instance de Strasbourg,
pour non respect du délai d'exercice du droit de préemption,
nullité de la notification et détournement de pouvoir. Elle fit
encore valoir que la décision violait ses droits garantis par les
articles 6 par. 1, par. 2, 13 et 14 de la Convention et
l'article 1 du Protocole N° 1, et offrit de prouver que le prix
payé était sincère et conforme à la valeur vénale.
30. Par jugement du 16 décembre 1980, le tribunal de grande
instance de Strasbourg débouta la requérante de sa demande en
annulation de la mesure de préemption.
31. En ce qui concerne l'argument tiré de la violation de
l'article 1 du Protocole N° 1, le tribunal considéra que la
mesure litigieuse répondait aux prévisions du deuxième paragraphe
de cet article, puisqu'elle avait été prise en vertu d'une
disposition édictée pour faire face à une fraude fiscale de plus
en plus importante dans le but d'assurer à l'Etat le paiement des
impôts, à savoir le paiement régulier des droits prélevés sur les
actes de vente.
32. Quant à la présomption d'innocence, au sens de
l'article 6 par. 2 de la Convention, le tribunal jugea que
l'article 668 du Code général des Impôts, qui dit que le service
des impôts peut exercer un droit de préemption sur les immeubles
"dont il estime le prix de vente insuffisant", n'exige pas pour
son application la preuve d'une fraude fiscale. Il "suffit que
le prix apparaisse à l'administration comme insuffisant sans que
l'administration ait à rechercher le motif de cette insuffisance
qui en réalité sera peut-être tout autre que de frauder le fisc",
la prime de 10 % étant précisément prévue "parce qu'il se
pourrait que par mégarde le droit de préemption sera appliqué en
des cas où il n'y avait aucune tentative de fraude fiscale chez
les intéressés".
33. Pour ce qui est de la violation dénoncée de
l'article 6 par. 1 de la Convention, le tribunal estima que
l'article 668 du Code général des Impôts ne contestait en rien
les droits de celui qui a acquis un bien et que cet acquéreur
n'était accusé d'aucune infraction, le texte se bornant à
attribuer à l'Etat un privilège dans le but d'assurer le paiement
des impôts. Il n'était donc point besoin d'autoriser l'acquéreur
évincé à justifier du juste prix payé et de l'absence de toute
dissimulation de prix de sa part.
34. Le tribunal jugea enfin que la mesure de préemption ne
pouvait être considérée comme discriminatoire, les services
fiscaux ayant liberté totale d'exercer leur droit de préemption
comme ils l'entendent et aucun élément du dossier ne permettant
de considérer qu'ils se seraient laissés guider par des critères
tels que ceux visés à l'article 14 de la Convention.
35. La requérante interjeta appel de ce jugement le
23 janvier 1981 et, suivant injonction de conclure en date du
4 décembre 1981, elle soumit des conclusions d'appel les
29 avril 1982 et 19 septembre 1983, en reprenant l'argumentation
développée en première instance et en soutenant que l'article 668
du Code général des Impôts viole les principes fondamentaux de
présomption d'innocence, de respect de la propriété, de droit à
un procès équitable, et l'interdiction de tout traitement
discriminatoire. Elle fit en outre valoir que le défaut de
motivation de la mesure de préemption attaquée violait
l'article 3 de la loi du 11 juillet 1979 qui prescrit que toute
décision administrative doit obligatoirement comporter l'énoncé
des considérations de droit et de fait qui constituent le
fondement de la décision. Elle offrit à nouveau de prouver que
le prix payé était sincère et conforme à la valeur vénale.
36. Suivant injonction de conclure du conseiller de la mise en
état de la cour d'appel, le directeur général des Impôts indiqua
pour sa part, le 3 février 1983, que le droit de préemption avait
été exercé uniquement parce que le prix stipulé à l'acte était
inférieur à la valeur vénale réelle des biens, compte tenu des
prix habituellement pratiqués à la même époque pour des biens de
même nature.
37. La clôture de la procédure d'appel fut prononcée le
6 janvier 1984. Suivant audience du 21 janvier 1985, la cour
d'appel de Colmar confirma, par arrêt rendu le 19 février 1985,
le jugement de première instance. Elle considéra que l'argument
tiré du défaut de motivation n'était pas suffisamment sérieux,
l'acte énonçant le fondement juridique et la raison de fait qui
ont déterminé l'Administration à exercer la préemption. Quant
aux arguments tirés de la violation des dispositions de la
Convention, la cour adopta "sans la moindre réserve les
excellents motifs des premiers juges". La requérante fut
condamnée aux dépens et au versement de 2.000 francs au profit
de la partie adverse au titre des sommes exposées par celle-ci.
38. La requérante forma pourvoi en cassation le 13 juin 1985,
et déposa son mémoire ampliatif le 13 novembre 1985. Elle exposa
que la cour d'appel, qui avait relevé le caractère
discrétionnaire du droit de l'Etat et l'impossibilité pour la
partie expropriée d'être entendue en sa défense, et conclut
cependant à la conformité de l'article 668 du Code général des
Impôts avec les dispositions de la Convention, n'avait pas tiré
de ses constatations les conséquences légales qui s'imposaient.
Elle conclut encore que la cour d'appel avait violé
l'article 6 par. 2 de la Convention par refus d'application.
39. Le mémoire en défense des services fiscaux fut enregistré
le 7 mars 1986. Le conseiller rapporteur, désigné le
18 avril 1986, déposa son rapport le 18 novembre 1986. L'avocat
général, désigné le 2 janvier 1987, fixa l'affaire au rôle de
l'audience des 31 mars et 1er avril 1987. Par décision du
19 mai 1987, l'affaire fut renvoyée devant l'assemblée plénière
de la chambre commerciale de la Cour de cassation.
40. Par arrêt du 16 juin 1987, la Cour de cassation rejeta le
pourvoi de la requérante.
41. Sur le moyen tiré de la violation des
articles 1 du Protocole N° 1 et 6 par. 1 et 2 de la Convention,
la Cour s'exprima comme suit :
"Mais attendu, en premier lieu, que lorsque
l'administration des impôts use des pouvoirs qu'elle tient
de l'article 668 du Code général des Impôts, l'acquéreur
évincé peut demander à un tribunal de se prononcer sur sa
contestation tendant à établir que les conditions
d'application du texte susvisé n'étaient pas réunies ;
Attendu, en second lieu, que l'exercice du droit de
préemption de l'Etat dans les conditions prévues par
l'article 668 susvisé n'implique pas que l'acquéreur évincé
ait commis une infraction pénale, d'où il suit que cet
exercice n'entre pas dans les prévisions de l'article 6,
alinéa 2 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés Fondamentales <...>".
42. Le même jour, la Cour de cassation rendit trois autres
arrêts, dont deux arrêts cassant les décisions attaquées, qui
concernaient également l'application de l'article L 18 du Livre
des procédures fiscales.
43. Dans les deux affaires ayant donné lieu à cassation, les
demandeurs avaient soulevé la violation de l'article 668 du Code
général des Impôts et de la loi du 11 juillet 1979. La Cour de
cassation a répondu à ce moyen en censurant les décisions des
cours d'appel. Elle a estimé qu'il résulte des deux textes
susvisés que l'administration doit motiver l'acte de préemption
pour permettre aux acquéreurs évincés de contester l'insuffisance
du prix.
44. Dans l'arrêt de rejet rendu le même jour, la Cour de
cassation s'est fondée sur une motivation identique en rejetant
le pourvoi formé par l'administration fiscale contre un arrêt de
cour d'appel qui avait annulé l'acte de préemption faute de
motivation suffisante.
45. Le gouvernement indique que le terrain qui avait été acquis
par la requérante n'a pas été revendu par l'administration
fiscale qui, avant de procéder à la revente des biens préemptés,
attend la fin de tous les litiges.
B. Droit interne pertinent :
46. L'exercice du droit de préemption est prévu à l'article 668
du Code général des Impôts qui dispose que :
"Sans préjudice des dispositions de l'article 1649
quinquies A (du Code général des Impôts) et pendant un
délai de six mois à compter du jour de l'accomplissement de
la formalité d'enregistrement ou de la formalité fusionnée,
le service des impôts peut exercer au profit du Trésor un
droit de préemption sur les immeubles, droits immobiliers,
fonds de commerce ou clientèles, droit à un bail ou au
bénéfice d'une promesse de bail portant sur tout ou partie
d'un immeuble, dont il estime le prix de vente insuffisant,
en offrant de verser aux ayants droit le montant de ce prix
majoré d'un dixième. Le délai de six mois est ramené à
trois mois lorsque la formalité a eu lieu au bureau de la
situation des biens. La décision d'exercer le droit de
préemption est notifiée par exploit d'huissier."
47. L'administration dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour
apprécier l'opportunité d'exercer le droit de préemption ou de
recourir à la procédure contradictoire de redressement (tribunal
de grande
instance de Strasbourg 19.1.72 Gaz.Pal. 1972.2.473). Dans cette
dernière procédure, l'administration adresse au contribuable une
notification de redressement qui doit être motivée de manière à
lui permettre de formuler ses observations. Le rejet de celles-ci
par l'administration doit également être motivé. Est jugée
suffisante la motivation qui permet au contribuable d'engager une
discussion contradictoire avec l'administration et de présenter
utilement ses observations.
48. Les règles de fond relatives à la motivation de la décision
de préemption sont très peu précisées par le texte même de
l'article 668. Le régime juridique du droit de préemption a été
précisé par la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation
des actes administratifs, et la jurisprudence interne. Ainsi la
décision de préemption figure expressément parmi les actes
administratifs devant êtres motivés. Cette formalité obligatoire
a pris effet à compter du 11 janvier 1980.
49. Il ressort de l'ensemble des réponses ministérielles que
l'exercice du droit de préemption est lié à la lutte contre la
fraude fiscale et partant, que l'insuffisance du prix de cession
dont se prévaut l'administration pour exercer son droit de
préemption doit être nettement qualifiée. Certains auteurs
(D. Linotte, C. Saint-Alary Houin) disent même qu'en l'absence
d'intention frauduleuse, le droit exceptionnel de préemption ne
peut trouver à s'appliquer.
50. Le contrôle effectué par le juge judiciaire, juge de l'impôt
indirect et gardien de la propriété privée, sur les décisions de
préemption, est en nette extension.
51. A l'origine, le juge judiciaire ne se livrait qu'à un
contrôle de la régularité formelle de la décision. Depuis l'arrêt
rendu le 5 février 1957 par la chambre commerciale de la Cour de
cassation, les tribunaux contrôlent que l'usage fait par le
Trésor de son droit de préemption est bien limité à un objet
fiscal répressif de la fraude et ne résulte pas, par exemple, de
la recherche d'une spéculation financière (Cour de cassation,
Première Chambre civile, 21 février 1978). Enfin, selon la
jurisprudence interne (cf not. tribunal de grande instance
Albertville 31.1.1984, Gaz. Pal. 1985.1. Doctr. 5),
l'administration ne peut valablement objecter qu'elle n'a pas à
exposer les éléments de fait de son estimation au motif qu'il
s'agirait d'une justification contraire au caractère
discrétionnaire du droit de préemption, et la communication des
éléments de fait apparaît d'autant plus nécessaire que les
évaluations des domaines sont d'ordinaire très insuffisantes par
rapport aux prix pratiqués par les particuliers.
52. L'engagement d'une instance contre une décision de
préemption conduit normalement à surseoir à l'aliénation du bien
préempté.
III AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
53. La Commission a déclaré recevables les griefs ci-après
énumérés :
- le grief selon lequel la requérante n'a pas eu droit à un
procès équitable, dans la mesure où elle n'a pas été admise, vis-
à-vis de l'administration fiscale, à faire la preuve de la
justesse du prix payé et de sa bonne foi ;
- le grief selon lequel la requérante n'a pas, de ce fait,
bénéficié d'un recours effectif devant un tribunal ;
- le grief tiré de la durée excessive de la procédure ;
- le grief selon lequel la mesure de préemption a fait peser
sur la requérante une présomption de culpabilité de fraude
fiscale contraire au principe de la présomption d'innocence ;
- le grief selon lequel l'exercice par l'Etat du droit de
préemption a constitué une ingérence arbitraire, injustifiée et
disproportionnée dans son droit au respect de ses biens ;
- le grief selon lequel la requérante a été victime de
traitement discriminatoire.
B. Points en litige
54. La Commission est appelée à se prononcer sur le point de savoir :
- si la requérante a eu droit à un procès équitable tel que garanti
par l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ;
- si la requérante a eu droit à un recours effectif au sens de
l'article 13 (art. 13) de la Convention ;
- si la durée de la procédure judiciaire a excédé le délai
raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ;
- si le principe de la présomption d'innocence garanti par
l'article 6 par. 2 (art. 6-2) de la Convention a été violé par suite
de la mise en oeuvre de la mesure de préemption ;
- si l'exercice par l'administration de son droit de préemption
prévu à l'article 668 du Code général des Impôts a enfreint son droit
au respect de ses biens garanti par l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) ;
- si, dans la jouissance des droits précités, la requérante a fait
l'objet d'un traitement discriminatoire contraire à l'article 14
(art. 14) de la Convention.
C. Quant à l'équité de la procédure
55. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose notamment
que :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en
matière pénale dirigée contre elle."
56. La requérante affirme qu'elle a été privée du droit à un procès
équitable puisqu'elle n'a pas été autorisée à prouver que le prix payé
était juste, qu'elle était de bonne foi et qu'elle n'avait pas commis
de fraude fiscale.
57. Le Gouvernement indique que la décision de préemption, dont la
motivation est obligatoire et soumise au contrôle du juge judiciaire,
n'appréhende qu'une situation matérielle, l'insuffisance du prix, dont
l'administration fiscale doit rapporter la preuve qui peut être
combattue par l'acquéreur. Il convient qu'en l'espèce, les juges du
fond n'ont pas permis à la requérante, en violation des règles du droit
interne, de contester l'insuffisance du prix de vente, mais selon le
Gouvernement, la requérante n'a pas mis la Cour de cassation en mesure
de censurer l'arrêt de la cour d'appel sur ce point.
58. La Commission constate que l'applicabilité de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention à la procédure en cause n'est pas
contestée. La requérante avait donc droit à un procès équitable, au
sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
59. De l'avis de la Commission, la question qui se pose en l'espèce
est de savoir si, à l'occasion du contentieux qui l'a opposée à
l'administration des Impôts, la requérante a été placée dans une
situation désavantageuse susceptible de porter atteinte à l'équité de
la procédure, dans la mesure où elle n'a pas pu contester la thèse de
l'administration et faire valoir son argumentation.
60. La Commission rappelle que le principe de l'égalité des armes,
qui découle de la notion de procès équitable, implique que l'intéressé
puisse faire valoir ses arguments dans des conditions qui ne le
désavantagent pas d'une manière appréciable vis-à-vis de la partie
adverse (cf. Cour eur. D.H. arrêts Delcourt du 17 janvier 1970, Série A
n° 11, p. 18, par. 34, Feldbrugge du 29 mai 1986, Série A n° 99, p. 17,
par. 44).
61. En l'espèce, la Commission constate que les juridictions internes
ont considéré qu'il n'était pas nécessaire d'autoriser la requérante
à justifier du juste prix payé et de l'absence de toute dissimulation
de prix de sa part.
62. La Commission relève encore que la requérante n'a pas eu la
possibilité de prendre connaissance des éléments de fait qui avaient
conduit l'administration fiscale à conclure à l'insuffisance du prix
déclaré dans l'acte de vente, alors pourtant que, selon l'arrêt rendu
en l'espèce par la Cour de cassation, la requérante pouvait demander
à un tribunal de se prononcer sur la réalité des conditions
d'application de l'article 668 du Code général des Impôts.
63. La Commission considère dès lors que la requérante, qui n'a pas
eu la possibilité d'être entendue en ses arguments et de discuter
l'appréciation portée par l'administration, a été placée dans une
situation nettement désavantageuse par rapport à l'administration
fiscale, et a été privée du droit à un procès équitable.
CONCLUSION
64. La Commission conclut, par 12 voix contre 1, qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
en ce qui concerne l'équité de la procédure.
D. Quant au respect de l'article 13 (art. 13) de la Convention
65. La requérante invoque également l'article 13 (art. 13) de la
Convention et considère qu'elle n'a pas disposé d'un recours effectif
devant une instance nationale.
66. Compte tenu de sa conclusion quant à la violation de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention (cf. par. 64 ci-dessus), la
Commission estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner la requête sous
l'angle de l'article 13 (art. 13). Les exigences de ce dernier sont en
effet moins strictes que celles de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) et
absorbées par elles en l'espèce (Cour eur. D.H., arrêts Silver et
autres du 25 mars 1983, Série A n° 61, p. 41, par. 110 ;
W. c/Royaume-Uni du 8 juillet 1987, Série A n° 121, p. 36,
par. 85-86 ; Pudas du 27 octobre 1987, Série A n° 125 A, p. 17,
par. 43).
CONCLUSION
67. La Commission conclut à l'unanimité qu'il n'y a pas lieu
d'examiner séparément la question de savoir s'il y a eu violation de
l'article 13 (art. 13) de la Convention.
E. Quant à la durée de la procédure
68. La requérante se plaint de la durée de la procédure devant les
juridictions internes dont elle fixe le point de départ au 28 mai 1979,
date à laquelle l'administration a eu connaissance de la vente et
aurait instruit secrètement le dossier. Elle invoque sur ce point
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui garantit notamment
à toute personne le droit "à ce que sa cause soit entendue <...> dans
un délai raisonnable".
69. La Commission rappelle, en ce qui concerne la période à prendre
en considération, que l'assignation devant le tribunal de grande
instance de Strasbourg datant du 31 mars 1980 marque le début de la
procédure. La Cour de cassation a rendu son arrêt le 16 juin 1987. La
procédure litigieuse a donc duré près de sept ans et trois mois.
70. La procédure en question concernait la demande en annulation de
la mesure de préemption du bien immobilier acquis par la requérante.
Elle avait pour objet de faire trancher une contestation sur des
"droits et obligations de caractère civil" et relève en conséquence de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
71. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et des autorités saisies de l'affaire (voir
Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991, Série A n° 198,
p. 18, par. 30).
72. Selon la requérante, le laps de temps de près de sept ans et
trois mois ne saurait passer pour raisonnable au sens de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
73. Le Gouvernement reconnaît l'existence d'un retard dans la
procédure d'appel entre l'ordonnance de clôture et l'audience de
plaidoirie. Il estime cependant que ce laps de temps ne se révèle pas
suffisamment important pour imputer aux autorités judiciaires la
responsabilité de la durée de la procédure. Il considère que la durée
est principalement due au comportement de la requérante, qui a laissé
écouler de longs délais pour déposer ses conclusions, tant devant la
cour d'appel que devant la Cour de cassation, et qui n'a usé d'aucune
des voies de droit qui lui étaient ouvertes pour hâter l'issue du
procès, et se trouve donc responsable tant de ses propres retards que
des retards dûs à la partie adverse.
74. La Commission note que l'affaire n'était pas suffisamment
complexe pour justifier une durée de procédure de près de sept ans et
trois mois.
75. En ce qui concerne le comportement des parties, elle relève
certains retards à la charge de la requérante qui a conclu, le
29 avril 1982 devant la cour d'appel, soit un an et trois mois après
avoir interjeté appel, et le 13 novembre 1985 devant la Cour de
cassation, soit cinq mois après le dépôt de son pourvoi. Dans la
procédure d'appel, l'administration défenderesse a conclu neuf mois
environ après le dépôt des premières conclusions de la requérante.
76. Quant au comportement des autorités saisies de l'affaire, la
Commission constate que si la procédure devant les premiers juges du
fond a duré un peu plus de huit mois, la procédure devant les
juridictions de recours s'est, quant à elle, déroulée quatre ans devant
la cour d'appel de Colmar et deux ans devant la Cour de cassation. Elle
note en particulier des périodes d'inactivé inexpliquées, d'un an,
entre la clôture de la procédure d'appel et l'audience publique devant
la cour d'appel, et de sept mois entre la désignation du conseiller
rapporteur près la Cour de cassation et le dépôt de son rapport. Ces
périodes doivent être imputées aux autorités judiciaires.
77. La Commission estime que les retards précédemment relevés comme
étant imputables à la requérante et qui ont contribué, quoique de
manière non fautive, à prolonger la procédure ne suffisent pas à
expliquer la durée de la procédure devant les juridictions de recours,
et particulièrement la durée de l'instance d'appel.
78. A la lumière des critères dégagés par les organes de la
Convention et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce,
la Commission considère que la durée de la procédure litigieuse est
excessive et ne répond pas à la condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
79. La Commission conclut par 12 voix contre 1, qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
du fait de la durée de la procédure.
F. Quant au respect du principe de la présomption d'innocence
80. L'article 6 par. 2 (art. 6-2) de la Convention se lit comme
suit :
"Toute personne accusée d'une infraction est présumée
innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été
légalement établie."
81. La requérante allègue que l'exercice du droit de préemption,
fondé sur la présomption de fraude fiscale, viole le principe de la
présomption d'innocence.
82. Le Gouvernement soutient au contraire que le droit de préemption
de l'administration fiscale n'entre pas dans le champ d'application de
l'article 6 par. 2 (art. 6-2) de la Convention. L'exercice du droit de
préemption, qui est prévu par l'article 668 du Code général des Impôts,
est étranger au droit pénal, la situation qu'il a pour objet de
sanctionner ne présente pas les caractéristiques d'une infraction, et
la mesure de préemption est une sanction civile à but préventif, qui
ne punit pas l'acquéreur, lequel est totalement remboursé et ne subit
aucun préjudice matériel puisqu'il perçoit une indemnité complémentaire
de 10 %.
83. Le Gouvernement considère en tout état de cause que, dès lors que
la Cour de cassation impose à l'administration fiscale de motiver
l'insuffisance du prix, l'acquéreur évincé est mis en mesure de
combattre la thèse des services fiscaux et ne peut alléguer la
violation de la Convention.
84. La Commission observe que la présomption d'innocence bénéficie
à toute personne accusée d'une infraction jusqu'à ce que sa culpabilité
ait été légalement établie.
85. Elle relève toutefois qu'en dépit du libellé de l'art 6 par. 2
de la Convention, cette disposition a déjà été interprétée comme
s'appliquant également aux situations dans lesquelles l'intéressé n'est
pas officiellement accusé d'une infraction (Cour eur. D.H., arrêts
Adolf du 26 mars 1982, Série A n° 49 ; Minelli du 26 mars 1983, Série A
n° 62 ; Lutz, Englert, Nölkenbockhoff du 25 août 1987, Série A n° 123).
La Commission rappelle en effet que le droit à la présomption
d'innocence s'impose non seulement aux juridictions pénales statuant
sur une affaire, mais également à des juridictions qui ne sont pas
directement impliquées dans la décision sur l'accusation pénale
(N° 10427/83, déc. 12.5.86, D.R. 14 p. 85 ; N° 9295/81, X. c/Autriche,
déc. 6.10.82, D.R. 30 p. 227), et aux autres autorités de l'Etat
(N° 7986/77, Petra Krause c/ Suisse, déc. 13.10.78, D.R. 13 p. 73 ;
N° 9077/80, X. c/Autriche, déc. 6.10.81, D.R. 26 p. 211 ; N° 10847/84,
RF-SF c./Autriche, déc. 7.10.85, D.R. 44 p. 238 ; N° 10857/84,
déc. 15.7.86, D.R. 48 p. 106).
86. Le principe fondamental que consacre cette disposition garantit
ainsi à tout individu que les représentants de l'Etat ne pourront pas
le traiter comme coupable d'une infraction avant qu'un tribunal
compétent ne l'ait établi selon la loi.
87. Le droit à la présomption d'innocence trouve à s'appliquer chaque
fois que l'intéressé fait l'objet de déclarations qui reflètent le
sentiment qu'il est coupable (Cour eur. D.H. arrêt Minelli précité,
par. 37 ; N° 10107/82 I & C c/Suisse rapport Comm. 4.12.85, D.R. 48
p. 35 ; N° 12748/87 Grabemann c/Allemagne, déc. 14.03.89, à paraître
dans D.R.), ou souffre d'une ingérence dans ses droits, motivée par la
supposition qu'il a commis une infraction délictueuse (N° 7986/77 et
9077/80 précitées).
88. En l'espèce, la Commission constate que la requérante n'était pas
accusée d'une infraction "au sens de la Convention" (Cour eur. D.H.,
arrêt Neumeister du 27 juin 1968, Série A n° 8, p. 41, par. 18).
89. Elle observe cependant que la procédure engagée à l'encontre de
la requérante implique qu'une fraude fiscale a pu être commise, et que
la mesure de préemption exercée a un caractère d'exemplarité.
90. La Commission relève toutefois que le droit français ne
présuppose pas, pour l'exercice du droit de préemption, l'existence
d'une fraude fiscale, et encore moins l'établissement d'une fraude
fiscale ou la mauvaise foi de la personne concernée. Elle note en effet
que les juges du fond ont considéré que l'exercice du droit de
préemption n'exige pas pour son application la preuve d'une fraude
fiscale.
91. Selon la Commission, le lien existant entre les conditions de
mise en oeuvre du droit de préemption et la finalité ultime de cette
mesure, c'est-à-dire la prévention de la fraude fiscale, n'est pas
suffisamment étroit pour permettre de conclure que l'application de
cette mesure équivaut à une déclaration de culpabilité et que le
principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 par. 2
(art. 6-2) de la Convention a été méconnu.
CONCLUSION
92. La Commission conclut par 12 voix contre 1, qu'il n'y a pas eu,
en l'espèce, violation de l'article 6 par. 2 (art. 6-2) de la
Convention.
G. Quant au respect de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
93. L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) dispose :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
94. La requérante allègue qu'elle a été arbitrairement expropriée du
fait de l'exercice, par l'administration fiscale, du droit de
préemption prévu à l'article 668 du Code général des Impôts, qu'elle
considère comme dépourvu d'utilité publique et disproportionné.
95. Le Gouvernement explique que les services fiscaux ont décidé de
préempter le bien de la requérante après avoir constaté que le prix
d'acquisition était insuffisant.
1. Observations d'ordre général :
96. La Commission rappelle que l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
comporte trois normes distinctes. La première, d'ordre général, énonce
le principe du respect de la propriété; elle s'exprime dans la première
phrase du premier alinéa. La deuxième vise la privation de propriété
et la soumet à certaines conditions ; elle figure dans la seconde
phrase du même alinéa. Quant à la troisième, elle reconnaît aux Etats
le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément
à l'intérêt général en mettant en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires à cette fin ; elle ressort du deuxième alinéa (voir Cour
eur. D.H., arrêts Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, Série A
n° 52, p. 24, par. 61 ; James et autres du 21 février 1986, Série A
n° 98, p. 29, par. 37).
Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport
entre elles. La seconde et la troisième ont trait à des exemples
particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles
doivent s'interpréter à la lumière du principe général consacré par la
première (arrêt James et autres, précité, p. 30, par. 37).
97. La Commission rappelle également que, selon la jurisprudence, on
doit "regarder au-delà des apparences et analyser les réalités de la
situation litigieuse" ; les garanties de la Convention doivent être
réelles, concrètes et effectives (arrêt Sporrong et Lönnroth précité,
p. 24, par. 63, affaire Lithgow et autres, Avis Comm. 7.03.84, Série A
n° 108, p. 89, par. 352). Partant de là, la Cour a reconnu dans l'arrêt
Sporrong et Lönnroth qu'à part les expropriations formelles, la seconde
phrase du premier alinéa de l'article 1 pouvait également englober les
expropriations de fait qu'on "peut assimiler à une privation de
propriété". Cette jurisprudence a été confirmée à l'occasion des
affaires Erkner et Hofauer, et Poiss (voir Cour eur. D.H., arrêts
Erkner et Hofauer du 23 avril 1987, Série A n°117, p. 65, par. 74 ;
Poiss 23 avril 1987, Série A n° 117, p. 108, par. 64). Le concept de
privation englobe ainsi non seulement les expropriations formelles,
mais également les expropriations de fait, c'est-à-dire les mesures qui
peuvent être assimilées à une privation de propriété ou portent
atteinte à la substance de la propriété à un point tel qu'elles
équivalent à une expropriation.
98. La requérante soutient que la mesure de préemption de son bien
constitue une expropriation de fait relevant de la deuxième phrase de
l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1).
99. Le Gouvernement défendeur ne fait aucune observation à cet égard.
100. La Commission constate que la requérante était propriétaire du
terrain à la date du 13 août 1979, l'acte de vente étant, à cette date,
devenu translatif de propriété. L'exercice du droit de préemption au
profit du Trésor a donc constitué une ingérence dans le droit de la
requérante au respect de ses biens.
101. La Commission doit ensuite déterminer si la mesure incriminée
relève de la règle de privation énoncée dans la seconde phrase du
premier alinéa, ou de celle de la réglementation figurant au second
alinéa.
102. Elle constate que l'exercice par l'administration des impôts de
son droit de préemption sur le bien de la requérante a opéré transfert
de propriété du bien au profit de l'Etat. Il y a eu, dès lors,
privation de propriété au sens de la deuxième phrase, de l'article 1
du Protocole N° 1 (P1-1).
103. Il convient en conséquence d'examiner si la privation de
propriété subie par la requérante a été effectuée pour cause d'"utilité
publique" et "dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international".
104. La Commission considére cependant que pour les motifs exposés ci-
après, il n'est pas nécessaire de trancher cette question.
2. Légalité de l'ingérence :
105. Pour être compatible avec l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1),
la privation de propriété doit aussi s'effectuer "dans les conditions
prévues par la loi".
106. S'agissant de cette exigence, la Commission rappelle que cette
expression requiert l'existence et le respect des normes de droit
interne suffisamment accessibles et précises pour permettre au citoyen
de régler sa conduite à la lumière des conséquences prévisibles d'un
acte déterminé (Cour eur. D.H., arrêts Sunday Times du 26 avril 1979,
Série A n° 30, pp. 30 - 31, par. 47-49 ; Malone du 2 août 1984, Série A
n° 82, pp. 31-33, par. 66-68).
107. La requérante conteste que l'exercice du droit de préemption ait
été prévu par la loi au sens de la jurisprudence des organes de la
Convention.
108. La Commission considère cependant que pour les motifs exposés ci-
après, il n'est pas nécessaire de trancher cette question.
3. Finalité et proportionnalité de l'ingérence :
109. La requérante conteste que l'atteinte à son droit de propriété
ait été d'"utilité publique". Selon elle, l'absence d'utilité publique
résulterait du fait que l'administration peut discrétionnairement faire
usage de son droit de préemption, qu'elle n'a aucune obligation
d'affecter le bien préempté à un usage public, et que le but recherché,
dissuader la dissimulation du prix, pouvait être légalement atteint par
d'autres moyens que l'exercice du droit de préemption, qui frappe
indistinctement des personnes coupables de fraude fiscale et des
acquéreurs de bonne foi.
110. Le Gouvernement soutient que le droit de préemption, qui est
utilisé de manière exceptionnelle, a un but d'utilité publique, la
lutte contre la fraude fiscale et l'égalité des citoyens devant les
charges publiques. La mesure de préemption a pour objectif de priver
de tout bénéfice le contribuable qui n'aurait pas payé les droits
d'enregistrement, et de dissuader, par l'exemplarité de la mesure, les
fraudeurs potentiels. L'exercice du droit de préemption permet
d'appréhender des situations matérielles qui, en tant que telles, ne
sont pas pénalement répréhensibles parce que les parties n'avaient pas
l'intention de frauder ou parce que l'intention frauduleuse ne peut
être démontrée.
111. La Commission doit donc examiner si la législation poursuivait
un but d'utilité publique et, dans l'affirmative, si la charge qu'elle
a imposée à la requérante n'était pas excessive.
112. Sur le point de savoir si la législation incriminée visait un but
légitime, en principe et en l'espèce, la Commission rappelle que les
autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge
international pour déterminer ce qui est "d'utilité publique". Dans le
système de protection créé par la Convention il leur échoit par
conséquent de se prononcer les premières tant sur l'existence d'un
problème d'intérêt public justifiant des privations de propriété que
sur les mesures à prendre pour le résoudre (voir mutatis mutandis
Cour eur. D.H., arrêt Handyside du 7 décembre 1976, Série A n° 24,
p. 22, par. 48). Dès lors, elles jouissent d'une grande marge
d'appréciation.
113. Elles peuvent légitimement faire intervenir nombre de
considérations dans leur appréciation des conditions qui conviennent
à un cas particulier, et l'existence de solutions de rechange ne rend
pas injustifiée la législation litigieuse ; elle représente un facteur
parmi d'autres, aidant à déterminer si les moyens employés peuvent
passer pour raisonnables et aptes à la réalisation du but poursuivi,
eu égard au juste équilibre à préserver. Tant que les autorités
nationales demeurent dans ces limites, les organes de la Convention
n'ont pas à dire si elles ont choisi la meilleure façon de traiter le
problème ou si elles auraient dû exercer différemment leur pouvoir
d'appréciation (mutatis mutandis Cour eur. D.H., arrêt Klass et autres
du 6 septembre 1978, Série A n° 28, p. 23, par. 49 ; James et autres
précité, par. 51).
114. La Commission observe que l'administration des impôts exerce le
droit de préemption qu'elle tient de l'article 668 du Code général des
Impôts dans le but d'assurer le paiement d'éventuels droits éludés dès
lors qu'elle estime insuffisant le prix de vente énoncé dans l'acte.
L'article 668 du Code général des Impôts qui vise à lutter contre
l'évasion fiscale poursuit un intérêt public important.
La Commission constate ainsi que l'ingérence était d'utilité
publique au sens de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
115. La Commission, qui se réfère sur ce point à l'arrêt rendu par la
Cour dans l'affaire James et autres (précité, par. 50) rappelle qu'il
ne suffit pas qu'une mesure privative de propriété poursuive, en
l'espèce comme en principe, un objectif légitime "d'utilité publique";
il doit aussi exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre
les moyens employés et le but visé (voir notamment, mutatis mutandis,
l'arrêt Ashingdane du 28 mai 1985, Série A n° 93, pp. 24-25, par. 57).
Un juste équilibre doit être ménagé entre les exigences de l'intérêt
général de la communauté et les impératifs des droits fondamentaux de
l'individu, cet équilibre se trouvant rompu si la personne concernée
a eu à subir une charge spéciale et exorbitante (arrêt Sporrong et
Lönnroth précité, par. 69 ; arrêt Lithgow et autres précité, par. 120).
116. Pour apprécier si la mesure contestée ménage un juste équilibre
entre les divers intérêts en cause et, entre autres, n'impose pas à la
requérante une charge démesurée il faut avoir égard aux conditions de
dédommagement, le contrôle se limitant toutefois à rechercher si les
modalités choisies excèdent la marge d'appréciation dont l'Etat jouit
en la matière.
117. La requérante conteste la proportionnalité de la mesure. Selon
elle le versement d'une indemnité de 10 % en sus du prix initialement
payé par elle ne couvre que partiellement son préjudice.
118. Le Gouvernement indique pour sa part que l'importance du
préjudice subi est fonction de l'attitude de l'acquéreur évincé. S'il
est de bonne foi, le versement du prix de vente majoré d'un dixième est
une compensation raisonnable au regard du but poursuivi. L'acquéreur
évincé reçoit, outre le prix de vente déclaré de l'immeuble majoré de
dix pour cent, le montant des frais et loyaux coûts du contrat ainsi
que, au vu des justificatifs produits, le prix des travaux qu'il aurait
pu entreprendre pendant la période où il avait la propriété du bien.
L'Etat règle les intérêts moratoires sur le prix et sur la majoration,
au taux légal du jour où la préemption a été exercée jusqu'à celui où
l'administration se libère de sa dette.
Le Gouvernement fait encore observer que l'augmentation de
l'indice du coût de la construction qui était à l'époque de 8,38 %
était inférieur à la majoration de 10 % payée par l'administration, et
qu'ainsi, la requérante n'a objectivement subi aucun préjudice
financier puisqu'elle en a tiré un bénéfice. Il estime que le préjudice
moral qui a pu en résulter doit être écarté au regard de l'intérêt de
la collectivité.
119. A cet égard, la Commission observe que la mesure de préemption
a opéré transfert de propriété en l'absence de toute suspicion de
fraude fiscale. Il est vrai qu'une indemnité de 10 % en sus du prix
initialement payé a été versée. Néanmoins la Commission est d'avis
qu'il est disproportionné de déposséder l'acheteur de son bien
moyennant le versement complémentaire d'une indemnité de 10 %, au seul
motif que le prix de vente indiqué par les parties serait insuffisant
et alors que l'administration dispose d'une autre procédure, la
procédure de redressement fiscal, plus respectueuse des droits
fondamentaux de l'individu.
120. En l'espèce, et tout en tenant compte de la marge d'appréciation
qui échoit en la matière aux Etats, la Commission estime que
l'équilibre devant exister entre les exigences de l'intérêt général et
les impératifs des droits fondamentaux de la requérante a été rompu,
eu égard à la gravité de l'ingérence, et que la privation de propriété
subie par la requérante n'a pas été conforme à l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
CONCLUSION
121. La Commission conclut par 12 voix contre 1, qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
H. Quant au respect de l'article 14 (art. 14) de la Convention
122. La Commission a examiné les allégations telles qu'elles ont été
formulées par la requérante.
123. Elle constate que les parties n'ont présenté aucune argumentation
substantielle et que même un examen d'office ne permet de déceler
aucune apparence de violation de la disposition invoquée.
CONCLUSION
124. La Commission conclut par 12 voix contre 1, qu'il n'y a pas eu,
en l'espèce, violation de l'article 14 (art. 14) de la Convention.
I. RECAPITULATION
125.
- La Commission conclut par 12 voix contre 1, qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
en ce qui concerne l'équité de la procédure (par. 64) ;
- La Commission conclut à l'unanimité qu'il n'y a pas lieu
d'examiner séparément la question de savoir s'il y a eu violation de
l'article 13 (art. 13) de la Convention (par. 67) ;
- La Commission conclut par 12 voix contre 1, qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
du fait de la durée de la procédure (par. 79) ;
- La Commission conclut par 12 voix contre 1, qu'il n'y a pas eu,
en l'espèce, violation de l'article 6 par. 2 (art. 6-2) de la
Convention (par. 92) ;
- La Commission conclut par 12 voix contre 1, qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
(par. 121) ;
- La Commission conclut par 12 voix contre 1, qu'il n'y a pas eu,
en l'espèce, violation de l'article 14 (art. 14) de la Convention
(par. 124).
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NORGAARD)
PARTIALLY DISSENTING OPINION OF
SIR BASIL HALL
1. In some respects my opinion differs from that of the majority of
the Commission.
Article 6 para. 1 - fairness of procedure
2. The Commission finds that the inability of the applicant to
produce evidence before a court as to the value of the property which
was the subject of compulsory purchase, and as to the circumstances of
the purchase, deprived the applicant of her right to a fair hearing.
The application of article 668 of the Code général des impôts is
however not determined by the actual value of the land in question.
That article applies if the authorities believe the price paid to have
been inadequate. That is a matter of substantive law determining the
extent of the civil right in issue - and not of fairness of procedure.
Accordingly there has been no violation of the right to a fair hearing
under Article 6 para. 1.
Article 13
3. Article 13 does not require a remedy against legislation. The
applicant's complaint in this respect is in effect a complaint against
article 668.
Article 6 para. 1 - length of procedure
4. Although the applicant has some responsibility for the time
taken, the major responsibility was that of the courts and the fiscal
authorities. I agree with the Commission that there has been a
violation of Article 6 para. 1 in that the applicant's rights were not
determined within a reasonable time.
Article 6 para. 2 - presumption of innocence
5. I agree with the majority of the Commission that the proceedings,
brought by the applicants, were not criminal, and that
Article 6 para. 2 has no application.
Article 1 of the First Protocol. Peaceful enjoyment of
possessions
6. I agree that there has been a violation of this Article; but for
reasons which differ somewhat from those given by the majority of the
Commission. I too am of the opinion that the second sentence of the
first paragraph applies. I accept that the legislation is in itself
designed to prevent the avoidance of fiscal liability. The effect on
an individual who is subjected to pre-emption is limited - the price
of the property, with a majoration of one tenth, is paid to him or her
by the fiscal authorities. I do not think that there is a violation
of Article 1 because there is no provision for a decision to pre-empt
being set aside if the purchase shows that he or she has acted in good
faith. What is crucial for me is that it appears that article 668 of
the Code général des Impôts is rarely used. It was used in this case
because the fiscal authorities thought that there was a great disparity
between the price paid and the value. From the information furnished
by the parties it appears that that conclusion was reached without
sufficient inquiry and that indeed the conclusion was wrong. That
being so the deprivation of the applicant's property did not serve the
public interest, as is required by the second sentence of the first
paragraph of Article 1 of the First Protocol. Furthermore, applying
the first sentence of that paragraph the authorities failed to show
respect for the applicant's right to peaceful enjoyment of his
possessions. I conclude that there was a violation of Article 1 of the
First Protocol.
Article 14 in conjunction with Article 1 of the First Protocol
7. In my view there is evidence to suggest a differentiation in
treatment in this case without apparent justification. However,
having found a violation of the substantive provision, Article 1 of the
First Protocol, I do not think it necessary also to examine whether
there was a violation of Article 14.
PARTIALLY DISSENTING OPINION OF
MRS JANE LIDDY
As to the question of whether there was a hearing "within a
reasonable time" as required by article 6 of the Convention, I note
that the proceedings before three instances lasted a total of seven
years and three months.
It can be seen from paragraph 75 of the report that there was a
total period of one year and eight months of inactivity attributable
to the applicant.
It can be seen from paragraph 76 of the report that there was a
total period of one year and seven months of inactivity attributable
to the judicial authorities. To this may be added the period of nine
months it took the administration to make its pleadings before the
Court of Appeal. These delays are serious, but not as substantial as
the total period of over three year's inactivity attributable to the
Government in the Cesarini case (Jugment of 12 October 1992, Series A
n° 245-B) where the Court, taking account of the applicant's own
attitude and the number of instances, concluded that there was no
breach of article 6 par. 1 of the Convention.
Accordingly, it seems to me that, having regard to the
applicant's own conduct of the proceedings and to the fact that the
case came before three different courts, the delays that occurred are
not substantial enough for the total length of the proceedings to be
regarded as excessive.
OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE
M. H. DANELIUS
Comme la majorité, j'estime qu'il y a eu, en l'espèce, violation
de l'article 6 par. 1 de la Convention en ce qui concerne aussi bien
l'équité de la procédure que la durée de celle-ci. Par contre, j'ai
voté contre la conclusion relative à l'article 1 du Protocole N° 1, et
ceci pour les motifs suivants.
Je partage l'avis de la majorité selon lequel il y a eu, en
l'espèce, privation de propriété au sens de la deuxième phrase du
premier alinéa de l'article 1. La question se pose donc de savoir si
cette privation a été effectuée pour cause d'utilité publique et dans
les conditions prévues par la loi.
La préemption de la propriété de la requérante était fondée sur
l'article 668 du Code général des Impôts qui confère au service des
impôts le droit de préempter un immeuble dont il estime le prix de
vente insuffisant. Ce droit a pour objectif déclaré la lutte contre la
fraude fiscale. Toutefois, comme l'a constaté la Cour de cassation dans
la présente affaire, "l'exercice du droit de préemption de l'Etat dans
les conditions prévues par l'article 668 susvisé n'implique pas que
l'acquéreur évincé ait commis une infraction pénale". La préemption ne
saurait donc être considérée comme une sanction pénale mais a plutôt
pour but de prévenir certaines transactions frauduleuses.
Il s'ensuit, à mon avis, que le droit de préemption prévu par
l'article 668 du Code général des Impôts relève de "l'utilité publique"
aux fins de l'article 1 du Protocole N° 1. Je ne trouve pas non plus
d'élément qui me permettrait de conclure que le droit de préemption
n'ait pas été exercé en l'espèce "dans les conditions prévues par la
loi".
Reste à examiner s'il y a eu en l'occurrence un rapport
raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et l'objectif
visé, ceci étant une exigence implicite de l'article 1 du Protocole
N° 1. Selon la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de
l'Homme, un élément important dans l'évaluation de cette
proportionnalité est la compensation qui est fournie à la personne
dépossédée.
En l'espèce, cette compensation est fixée par la loi ; elle doit
correspondre au prix d'acquisition, majoré d'une indemnité
complémentaire de dix pour cent. Je note à cet égard que dans l'affaire
Håkansson et Sturesson - qui, parmi les affaires portées devant la
Cour, ressemble le plus à la présente affaire - la Cour n'a pas trouvé
de manque de proportionnalité malgré le fait que les requérants avaient
obtenu, lors d'une vente forcée de leur propriété, un prix nettement
inférieur à celui qu'ils avaient eux-mêmes payé (Cour eur. D.H., arrêt
Håkansson et Sturesson du 21 février 1990, Série A n° 171, par. 54).
Etant donné que l'exercice du droit de préemption est accompagné
de l'obligation de verser à la personne dépossédée le prix
d'acquisition, majoré de dix pour cent, et eu égard à la marge
d'appréciation que l'article 1 du Protocole N° 1 laisse aux autorités
nationales, j'arrive à la conclusion qu'il n'y a pas en l'espèce manque
de proportionnalité et que l'article 1 du Protocole N° 1 n'a donc pas
été violé.
OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE DE M. C.L. ROZAKIS
Je ne partage pas l'avis de la majorité de la Commission
lorsqu'elle conclut à la non violation de l'article 6 par. 2 de la
Convention.
Je considère pour ma part que bien que le droit français ne
présuppose pas, pour l'exercice du droit de préemption, l'établissement
d'une fraude fiscale ou la mauvaise foi de la personne concernée, il
n'en reste pas moins que la finalité du droit de préemption est, de
façon non contestée, et à l'exclusivité, la lutte contre la fraude
fiscale.
A mon avis, pareille situation amène à penser que la personne
concernée par l'exercice du droit de préemption apparaît, tout au moins
implicitement, comme suspecte de fraude fiscale. Cette suspicion ne se
limite pas à une simple expression verbale mais s'exprime par une
ingérence importante dans les droits patrimoniaux de l'intéressé.
J'en conclus qu'il y a eu violation de l'article 6 par. 2 de la
Convention.
A N N E X E I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
14 décembre 1987 Introduction de la requête
15 février 1988 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
14 décembre 1989 Délibération de la Commission et décision de
celle-ci de porter la requête à la connaissance
du Gouvernement défendeur et de l'inviter à
soumettre des observations écrites sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête
7 mai 1990 Observations du Gouvernement
7 septembre 1990 Observations de la requérante
4 juillet 1991 Décision de tenir une audience contradictoire sur
la recevabilité et le bien fondé de la requête.
19 novembre 1991 Observations complémentaires du Gouvernement
5 décembre 1991 Audience contradictoire sur la recevabilité et le
bien fondé de la requête et décision de la
Commission sur larecevabilité de la requête.
Examen du bien-fondé
9 février 1992 Examens de la procédure par la Commission
3 mars 1992
11 mai 1992
2 septembre 1992
11 mars 1992 Observations complémentaires du Gouvernement
29 mai 1992 Observations complémentaires de la requérante
4 mai 1993 Délibérations de la Commission sur le bien-fondé,
vote final et adoption du rapport
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