Ilias et Ahmed c. Hongrie [GC]

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 234

Novembre 2019

Ilias et Ahmed c. Hongrie [GC] - 47287/15

Arrêt 21.11.2019 [GC]

Article 3

Expulsion

Absence d’évaluation par l’État défendeur du risque pour des demandeurs d’asile de se voir refuser l’accès à la procédure d’asile dans un pays tiers présumé sûr, et notamment du risque de refoulement : violation

Traitement dégradant

Conditions de rétention dans une zone de transit : non-violation

Article 5

Article 5-1

Privation de liberté

Confinement de fait, pendant vingt-trois jours, dans une zone de transit frontalière terrestre : irrecevable

En fait – Les requérants, des ressortissants du Bangladesh, demandèrent l’asile à leur arrivée dans la zone de transit située à la frontière entre la Hongrie et la Serbie. Leurs demandes furent rejetées et ils furent reconduits en Serbie.

Devant la Cour, ils se plaignaient notamment d’avoir été retenus en zone de transit (ce qui constituait selon eux une privation de liberté irrégulière), dans des conditions qu’ils estimaient inadéquates. Ils soutenaient également que leur expulsion vers la Serbie les avait exposés à un risque réel de traitements inhumains et dégradants.

Dans un arrêt du 14 mars 2017 (voir la Note d’information 205), une chambre de la Cour a conclu, à l’unanimité, à la violation de l’article 3 à raison de l’expulsion des requérants vers la Serbie, et à la violation de l’article 5 § 1. Elle a considéré que les autorités hongroises avaient, en violation de l’article 3, ignoré les rapports de pays et les autres éléments produits par les requérants, qu’elles avaient fait peser sur les intéressés une charge de preuve inéquitable et excessive et qu’elles ne les avaient pas suffisamment informés. Sur le terrain de l’article 5 § 1, elle a jugé que les requérants avaient été privés de leur liberté sur la seule base d’une interprétation élastique d’une disposition générale du droit interne et en l’absence de décision formelle des autorités.

La Cour a conclu également, à l’unanimité, qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 3 quant aux conditions de rétention des requérants dans la zone de transit, mais qu’il y avait eu en revanche violation de l’article 5 § 4 et de l’article 13 combiné avec l’article 3.

Le 18 septembre 2017, l’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement.

En droit – Article 3

a) Expulsion vers la Serbie

Les requérants n’ont pas quitté la zone de transit de leur plein gré. Partant, l’expulsion des requérants du territoire hongrois est attribuable à l’État défendeur.

La teneur des obligations découlant de l’article 3 pour l’État ordonnant l’expulsion n’est pas la même selon que le pays de destination est le pays d’origine du demandeur d’asile ou un pays tiers et, dans ce deuxième cas, selon que l’État ordonnant l’expulsion a ou non procédé à un examen au fond de la demande d’asile.

La Cour ajoute que dans tous les cas où un État contractant ordonne l’expulsion d’un demandeur d’asile vers un pays tiers intermédiaire sans examiner au fond la demande de l’intéressé, que le pays tiers de destination soit ou non un État membre de l’Union européenne ou un État partie à la Convention, il doit procéder à un examen approfondi visant à déterminer s’il existe un risque réel que l’intéressé se voie refuser, dans le pays tiers de destination, l’accès à une procédure d’asile adéquate qui le protège contre le refoulement, autrement dit, contre le risque de se voir expulser directement ou indirectement vers son pays d’origine sans une évaluation appropriée des risques auxquels pareille mesure l’exposerait sous l’angle de l’article 3. Dès lors qu’il est établi que les garanties à cet égard sont insuffisantes, l’article 3 implique l’obligation de ne pas expulser le demandeur d’asile vers le pays tiers concerné.

Outre cette question centrale, lorsque le demandeur d’asile allègue être exposé à un risque de subir des traitements contraires à l’article 3, l’État à l’origine de la mesure d’expulsion doit également apprécier ce risque dès lors qu’il concerne, par exemple, les conditions de détention ou de vie de l’intéressé dans le pays tiers de destination.

Le fait de constater a posteriori, dans le cadre d’une procédure interne ou internationale, que l’intéressé ne courait pas de risques dans son pays d’origine ne peut servir à exonérer rétrospectivement l’État de l’obligation procédurale décrite ci-dessus. S’il en allait autrement, des demandeurs d’asile exposés à un péril mortel dans leur pays d’origine pourraient être expulsés sommairement, en toute légalité, vers des pays tiers « non sûrs ». Concrètement, l’interdiction des mauvais traitements se verrait ainsi vidée de son sens dans les cas d’expulsion de demandeurs d’asile.

Les États contractants sont libres, sous réserve du respect de leurs engagements internationaux, de rejeter une demande d’asile et de renvoyer un demandeur d’asile vers son pays d’origine ou vers un pays tiers acceptant de le recevoir lorsque la demande d’asile en question est dénuée de fondement ou, a fortiori, lorsque l’intéressé ne peut prétendre de manière défendable qu’il court un risque nécessitant l’octroi d’une protection. La forme que doit prendre l’examen du bien-fondé de la demande dépend naturellement de la gravité des griefs soulevés et des éléments de preuve présentés.

En l’espèce, s’appuyant sur la loi hongroise relative à l’asile, qui prévoyait l’irrecevabilité des demandes d’asile dans certains cas et reflétait les choix opérés par la Hongrie dans le cadre de la transposition du droit applicable de l’Union européenne, les autorités internes n’ont pas procédé à un examen au fond des demandes d’asile des requérants – c’est-à-dire qu’elles n’ont pas cherché à déterminer si les intéressés risquaient d’être soumis à des mauvais traitements dans leur pays d’origine, le Bangladesh –, mais elles ont déclaré ces demandes irrecevables au motif que les requérants arrivaient de Serbie qui, d’après elles, était un pays tiers sûr et pouvait donc se charger de l’examen au fond de leurs demandes d’asile.

En conséquence, le grief fondé par les requérants sur l’article 3 consiste en substance à dire qu’ils ont été expulsés en dépit de la présence d’éléments montrant clairement qu’en Serbie ils n’auraient pas accès à une procédure d’asile adéquate apte à les protéger contre un refoulement.

Les autorités hongroises ayant pris la décision litigieuse d’expulser les requérants vers la Serbie sans tenir compte de la situation au Bangladesh et sans examiner au fond les demandes d’asile des intéressés, la Cour n’a pas à rechercher si ceux-ci risquaient de subir des mauvais traitements dans leur pays d’origine. Elle n’a pas non plus à agir comme une juridiction de première instance et à examiner des aspects du fond des demandes d’asile là où l’État défendeur a décidé – légitimement – de ne pas se pencher dessus et qu’il s’est appuyé pour prendre la décision d’expulsion litigieuse sur l’application de la notion de « pays tiers sûr ». La question de savoir s’il existait ou non une allégation défendable selon laquelle un demandeur d’asile courait un risque de subir des traitements contraires à l’article 3 dans son pays d’origine n’est pertinente que dans les cas où l’État à l’origine de la mesure d’expulsion a examiné le risque en question.

La Cour doit donc chercher à déterminer : i) si les autorités ont tenu compte, d’office et de manière appropriée, des informations générales disponibles sur la Serbie et son système d’asile, ii) si les requérants se sont vu offrir une possibilité suffisante de démontrer que la Serbie n’était pas un pays tiers sûr dans leur cas, et iii) si les autorités hongroises ont omis de tenir compte des conditions d’accueil, inadéquates selon les requérants, des demandeurs d’asile en Serbie.

Dans le cas des requérants, les autorités hongroises se sont appuyées sur une liste de « pays tiers sûrs » qui avait été établie par voie d’un décret gouvernemental à l’effet d’instaurer une présomption selon laquelle les pays qui y figuraient étaient sûrs.

La Convention n’interdit pas aux États contractants d’établir des listes de pays présumés sûrs pour les demandeurs d’asile. Les États membres de l’Union européenne le font, notamment, conformément aux conditions énoncées dans la directive relative aux procédures d’asile. La Cour considère toutefois qu’une présomption qu’un pays donné est « sûr », dès lors qu’elle sert de fondement à une décision concernant un demandeur d’asile, doit être suffisamment étayée en amont par une analyse de la situation qui règne dans le pays et, en particulier, du système d’asile qui y est en vigueur. Elle note toutefois que, dans le cadre du processus décisionnel qui a conduit en l’espèce à l’instauration de cette présomption, les autorités n’ont pas procédé à un examen approfondi du risque pour les demandeurs d’asile visés par une décision d’expulsion vers la Serbie de ne pas avoir dans ce pays un accès effectif à une procédure d’asile et, notamment, du risque de refoulement.

En outre, les décisions d’expulsion rendues en l’espèce ne tenaient pas compte des constats fiables du HCR concernant un risque réel de déni d’accès à une procédure d’asile effective en Serbie et de refoulement arbitraire de Serbie vers la Macédoine du Nord puis vers la Grèce, et, partant, un risque pour les requérants d’être soumis en Grèce à des conditions incompatibles avec l’article 3.

Les autorités hongroises ont accru le risque auquel les requérants étaient exposés en les incitant à entrer illégalement sur le territoire serbe plutôt que de négocier leur retour de manière ordonnée, en cherchant à obtenir des garanties adéquates.

Enfin, pour autant que le Gouvernement soutient que toutes les parties à la Convention, dont la Serbie, la Macédoine du Nord et la Grèce, sont soumises aux mêmes obligations, et que la Hongrie ne devrait pas avoir à supporter une charge supplémentaire pour pallier les déficiences des systèmes d’asile de ces pays, la Cour considère que cet argument ne suffit pas à justifier le non-respect par la Hongrie, qui a choisi de ne pas examiner au fond les demandes d’asile des requérants, de son obligation procédurale découlant du caractère absolu de l’interdiction des mauvais traitements énoncée à l’article 3 de la Convention.

En résumé, la Cour estime que l’État défendeur, avant d’expulser les requérants, ne s’est pas acquitté de son obligation procédurale découlant de l’article 3 de la Convention d’évaluer les risques pour les requérants de subir un traitement contraire à cette disposition.

Conclusion : violation (unanimité).

b) Conditions de rétention dans la zone de transit

Sur les conditions matérielles dans lesquelles les requérants ont vécu pendant leur confinement dans la zone de transit, la Grande Chambre souscrit à l’analyse de la chambre. Pendant vingt-trois jours, les requérants ont été confinés dans un espace clos d’une superficie d’environ 110 m², à côté duquel une chambre leur était fournie dans l’un des nombreux conteneurs prévus à cet effet. La chambre des requérants contenait cinq lits mais il apparaît que, à l’époque des faits, ils en étaient les seuls occupants. Les conditions d’hygiène dans la zone de transit étaient bonnes et les personnes qui y séjournaient recevaient des repas de qualité satisfaisante et les soins médicaux nécessaires, et pouvaient passer du temps en plein air. Ils pouvaient avoir des contacts avec d’autres demandeurs d’asile, des représentants du HCR, des ONG et un avocat. Les requérants n’étaient pas plus vulnérables que n’importe quel autre demandeur d’asile adulte retenu à l’époque. Même si les requérants doivent avoir souffert de l’incertitude dans laquelle ils se trouvaient quant aux questions de savoir s’ils étaient privés de liberté et si, le cas échéant, les garanties juridiques contre une détention arbitraire s’appliquaient, la courte durée de la période concernée et le fait que les requérants étaient au courant de l’évolution de leur procédure d’asile, qui s’est déroulée sans retard, montrent que les répercussions négatives de cette incertitude ont dû être limitées. En résumé, la situation dénoncée par les requérants n’a pas atteint le minimum de gravité nécessaire pour être constitutive d’un mauvais traitement au sens de l’article 3 de la Convention.

Conclusion : non-violation (unanimité).

Article 5 §§ 1 et 4 : Applicabilité

Pour ce qui est des situations dans lesquelles les demandeurs d’asile peuvent se retrouver, la Cour considère que lorsqu’elle distingue entre restriction de la liberté de circuler et privation de liberté, il lui faut adopter une approche pragmatique et réaliste tenant compte des conditions et défis actuels. Il importe, en particulier, de reconnaître le droit pour les États, sous réserve de leurs engagements internationaux, de contrôler leurs frontières et de prendre des mesures contre les étrangers qui contournent les restrictions posées à l’immigration.

Pour distinguer entre restriction de la liberté de circuler et privation de liberté dans le contexte du maintien d’étrangers dans des zones de transit aéroportuaires ou dans des centres d’accueil installés aux fins de l’identification et de l’enregistrement des migrants, la Cour tient compte d’un éventail de facteurs que l’on peut résumer comme suit : i) la situation personnelle des requérants et les choix opérés par eux, ii) le régime juridique applicable dans le pays concerné et l’objectif qui était le sien, iii) la durée du maintien, considérée notamment à la lumière du but qui était poursuivi et de la protection procédurale dont les requérants jouissaient au moment des événements, et iv) la nature et le degré des restrictions concrètement imposées aux requérants ou effectivement subies par eux.

La présente espèce concerne, et c’est la première fois semble-t-il que la Cour est saisie de pareil cas, une zone de transit située à la frontière terrestre entre deux États membres du Conseil de l’Europe et dans laquelle les demandeurs d’asile étaient censés attendre la décision sur la recevabilité de leurs demandes d’asile.

Les requérants n’ont pas franchi la frontière entre la Serbie et la Hongrie parce que leur vie ou leur santé auraient été directement menacées par un danger immédiat en Serbie, ils sont entrés en Hongrie de leur plein gré. Ils sont entrés dans la zone de transit de leur propre chef.

Le droit pour les États de contrôler l’entrée des étrangers sur leur territoire implique nécessairement que l’autorisation d’entrée puisse être subordonnée au respect des exigences applicables. Dès lors, en l’absence d’autres facteurs significatifs, on ne peut décrire comme une privation de liberté attribuable à l’État la situation d’un candidat à l’entrée qui attend pendant une brève période que les autorités vérifient s’il doit se voir reconnaître pareil droit. Dans un tel cas, en effet, les autorités ne font que répondre, en procédant aux vérifications nécessaires, au souhait de l’intéressé d’entrer dans le pays.

Cela étant, du moment que le temps passé dans la zone de transit n’excède pas de manière significative celui nécessaire à l’examen d’une demande d’asile et qu’il n’existe aucune circonstance exceptionnelle, la durée du confinement ne doit pas peser de manière décisive dans son analyse de l’applicabilité de l’article 5. Cela vaut particulièrement lorsque les intéressés bénéficient, dans l’attente du traitement de leur demande d’asile, de droits et garanties procéduraux les protégeant contre des délais d’attente excessifs. L’existence au plan interne d’une réglementation limitant la durée des séjours en zone de transit revêt à cet égard une grande importance.

De par la dimension de la zone et la façon dont elle était contrôlée, la liberté de circuler des requérants se trouvait très fortement restreinte, au point de la rendre comparable au régime de détention allégé qui caractérise certaines structures pénitentiaires.

Par ailleurs, les requérants, dans l’attente de l’issue des procédures rendues nécessaires par leurs demandes d’asile respectives, ont vécu dans des conditions qui, malgré une forte limitation de leur liberté de circuler, n’ont pas restreint leur liberté au-delà de ce qui était nécessaire ou dans une mesure ou d’une manière sans rapport avec l’examen de leurs demandes d’asile. Enfin, en dépit d’importantes difficultés causées par un afflux massif à la frontière de demandeurs d’asile et de migrants, les requérants n’ont passé que vingt-trois jours dans la zone, ce qui représente une période d’une durée qui n’a pas excédé ce qui était strictement nécessaire aux autorités hongroises pour vérifier si elles pouvaient accéder au vœu des requérants d’entrer en Hongrie pour y demander l’asile. La situation des requérants n’est pas résultée d’une quelconque inaction des autorités hongroises.

Il importe également de noter que contrairement, par exemple, aux personnes confinées dans une zone de transit aéroportuaire, les personnes qui, comme les requérants en l’espèce, sont maintenues dans une zone de transit située à une frontière terrestre n’ont pas besoin d’embarquer dans un avion pour retourner dans le pays d’où ils sont venus. Les requérants en l’espèce étaient arrivés de Serbie, c’est-à-dire d’un territoire adjacent à la zone de transit, État partie à la Convention de Genève relative au statut des réfugiés. Il faut donc considérer que, d’un point de vue pratique, la possibilité pour eux de quitter la zone de transit frontalière était non pas purement théorique, mais réaliste.

Lorsque, comme en l’espèce, la somme de l’ensemble des autres facteurs pertinents n’indique pas l’existence d’une situation de privation de liberté de fait et qu’il est établi que les demandeurs d’asile avaient la possibilité de retourner dans le pays tiers intermédiaire d’où ils venaient sans que leur santé ou leur vie ne fussent exposées à un danger direct qui aurait été connu des autorités ou qui aurait été porté à leur attention à l’époque pertinente, la Cour ne peut, au seul motif que les autorités n’auraient pas respecté les obligations distinctes qui leur incombaient en vertu de l’article 3, conclure à l’applicabilité de l’article 5 dans une situation où les intéressés étaient contraints d’attendre dans une zone de transit située à une frontière terrestre la décision concernant leurs demandes d’asile. La Convention ne peut être interprétée comme établissant un tel lien entre l’applicabilité de l’article 5 et une question distincte concernant le respect par les autorités des obligations découlant de l’article 3.

Dans les circonstances de l’espèce et contrairement à la situation qui prévalait dans certaines affaires concernant des zones de transit aéroportuaires, notamment l’affaire Amuur c. France, le risque pour les requérants de perdre la possibilité de voir leurs demandes d’asile examinées en Hongrie et leurs craintes de ne pas avoir un accès suffisant aux procédures d’asile en Serbie étaient certes pertinents au regard de l’article 3, mais ils n’ont pas rendu purement théorique la possibilité qu’avaient les intéressés de quitter la zone de transit pour se rendre en Serbie. La Cour ne peut admettre que ces seules craintes suffisent, nonobstant toutes les autres circonstances de l’espèce (lesquelles, ainsi qu’elle l’a expliqué ci-dessus, diffèrent de celles des affaires concernant des cas de maintien dans une zone de transit aéroportuaire), à faire entrer en jeu l’article 5. Pareille interprétation de l’applicabilité de l’article 5 aurait pour effet d’étendre la notion de privation de liberté au-delà du sens voulu par la Convention.

Dès lors, les risques en question n’ont pas eu pour effet de rendre le séjour des requérants dans la zone de transit involontaire du point de vue de l’article 5, et ils ne pouvaient donc, à eux seuls, mettre cette disposition en jeu.

Conclusion : irrecevable (incompatibilité ratione materiae).

Article 41 : 5 000 EUR à chacun des requérants pour préjudice moral.

(Voir la fiche thématique Affaires « Dublin » ; T.I. c. Royaume-Uni (déc.), 43844/98, 7 mars 2000, Note d’information 16 ; M.S.S. c. Belgique et Grèce [GC], 30696/09, 21 janvier 2011, Note d’information 137 ; Mohammed Hussein et autres c. Pays-Bas et Italie (déc.), 27725/10, 2 avril 2013, Note d’information 162 ; Tarakhel c. Suisse [GC], 29217/12, 4 novembre 2014, Note d’information 179 ; et Paposhvili c. Belgique [GC], 41738/10, 13 décembre 2016, Note d’information 202. Voir aussi la fiche thématique Conditions de détention et le traitement des détenus ; Amuur c. France, 19776/92, 25 juin 1996 ; Shamsa c. Pologne, 45355/99 et 45357/99, 27 novembre 2003, Note d’information 58 ; Mogoş c. Roumanie (déc.), 20420/02, 6 mai 2004, Note d’information 79 ; Mahdid et Haddar c. Autriche (déc.), 74762/01, 8 décembre 2005, Note d’information 81 ; Riad et Idiab c. Belgique, 29787/03 et 29810/03, 24 janvier 2008, Note d’information 104 ; Nolan et K. c. Russie, 2512/04, 12 février 2009, Note d’information 116)

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