FINALE
SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 13194/87
présentée par L.J. et J.J.
contre la France
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La Commission européenne des Droits de l'Homme (Première
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 5 mars 1991 en présence de
MM. J.A. FROWEIN, Président de la Première Chambre
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M. M. de SALVIA, Secrétaire de la Première Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 17 août 1987 par L.J. et J.J.
contre la France et enregistrée le 4 septembre 1987 sous le No
de dossier 13194/87 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
Vu la décision partielle de la Commission rendue le
4 juillet 1988 ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur
le 23 décembre 1988 et les observations en réponse présentées par les
requérants le 25 avril 1989.
EN FAIT
Les requérants sont des ressortissants français, nés
respectivement en 1932 et en 1937 à Haguenau (France). Ils ont leur
domicile à Strasbourg (France).
Ils sont représentés dans la procédure devant la Commission
par Mes Ph. Tourneur et associés, avocats au barreau de Strasbourg.
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties,
peuvent se résumer comme suit :
Les requérants ont acquis par acte notarié en date du 11
octobre 1979 quatre parcelles de terrain situées sur la commune de
Scy-Chazelles (Moselle) au lieu-dit Mont Saint-Quentin inclus dans le
périmètre d'une association foncière urbaine "Les Vignes" dont la
création avait été autorisée par arrêté préfectoral du 21 janvier
1976. Un recours en annulation de l'arrêté préfectoral introduit par
l'association de Sauvegarde du Mont Saint-Quentin fut rejeté le 17 mai
1979 par le tribunal administratif de Strasbourg.
Par arrêt rendu le 5 novembre 1982 le Conseil d'Etat annula le
jugement du tribunal administratif de Strasbourg et l'arrêté du Préfet
de la Moselle du 21 janvier 1976 pour irrégularité de procédure.
Le 3 janvier 1983 les requérants adressèrent au Préfet de la
Moselle une demande de dommages-intérêts fondée sur l'annulation de
l'autorisation préfectorale en faisant valoir qu'ils avaient versé à
perte des taxes syndicales à l'association foncière et que les
terrains à bâtir devenaient, par suite de cette annulation, de simples
terrains agricoles.
A l'expiration du délai légal de rejet implicite de leur
demande, les requérants introduisirent le 30 juin 1983 devant le
tribunal administratif de Strasbourg une demande en réparation du
préjudice subi en raison de la non-réalisation du projet d'aménagement
prévu dans le cadre de l'association foncière "Les Vignes".
Par conclusions déposées le 2 février 1984, ils firent valoir
que l'annulation de l'arrêté préfectoral du 21 janvier 1976 engageait
la responsabilité de l'Etat à leur égard dans la mesure où ils avaient
acquis des terrains à bâtir que la décision d'annulation ramenait à
une simple valeur de terres agricoles, qu'ils avaient versé à
l'association des taxes dont ils ne tiraient finalement aucun profit.
Ils indiquèrent avoir engagé des dépenses considérables sur la base
d'une autorisation préfectorale s'étant avérée illégale et qu'il
n'était "nul besoin d'un long exposé pour établir que le dommage [subi
était] la conséquence directe de la légereté blâmable du préfet", le
préjudice étant "de toute évidence actuel" et "absolument certain".
Ils demandèrent réparation d'un préjudice moral résultant de
l'anéantissement de leur projet de construction et d'un préjudice
matériel résultant tant de leur investissement que de l'évolution des
coûts de la construction et du crédit. Les conclusions furent
adressées par le tribunal à l'Etat français le 17 février 1984.
Le 10 mai 1984, vu l'absence de réplique par écrit de l'Etat
français, les requérants demandèrent au tribunal administratif de
Strasbourg de fixer l'affaire à une audience.
Le 21 juin 1984 le tribunal adressa une mise en demeure au
préfet de la Moselle qui la transmît le 29 juin 1984 au ministre de
l'Urbanisation et du Logement.
Dans ses conclusions du 13 août 1984, le ministre fit valoir
qu'en raison des nombreuses oppositions et recours existants au sujet
du projet de construction de cette zone, il y avait lieu de prendre en
compte la globalité du dossier de l'association foncière dont
l'annulation n'interdisait pas la reconstitution selon une procédure
régulière. Il indiquait encore que les taxes payées par les
requérants avaient permis la réalisation de travaux et aménagements
utiles et que l'opération d'urbanisation de la zone pourrait être
reprise à l'issue d'études en cours sur les possibilités de
construction, le préjudice des requérants ne pouvant être
définitivement fixé qu'au moment où ces possibilités seraient connues.
Le 3 mai 1985 l'avocat des requérants renouvela sa demande de
fixation d'audience. Le 18 juin 1985 il déposa un mémoire ampliatif
au nom des requérants.
Le 29 août 1985 il fut informé qu'en raison d'un supplément
d'instruction adressé au Ministre de l'urbanisme l'inscription au rôle
de l'affaire ne pouvait pas encore être précisée.
Le 15 octobre 1985, le ministre de l'Urbanisme déposa un
mémoire complémentaire.
L'audience publique eut lieu le 19 mars 1987. Par jugement du
29 mars 1988, le tribunal considéra que la demande en réparation du
préjudice actuel, direct et certain, était fondée et condamna l'Etat
au paiement d'une indemnité correspondant au montant des taxes
syndicales versées par les requérants.
Il jugea par contre qu'aucune disposition législative ou
réglementaire ne faisait découler de la seule existence d'une
association foncière autorisée le caractère constructible des terrains
compris dans le périmètre de l'association, les possibilités de
construction dépendant de nombreux autres facteurs et des
caractéristiques physiques des terrains, des règles d'urbanisme, de
financement des équipements de viabilisation qui n'étaient pas en
relation avec la faute commise par le préfet dans la procédure
d'autorisation de l'association. D'ailleurs l'annulation de
l'autorisation n'a pas eu pour effet de priver cette association de
toute existence légale mais l'a simplement transformée en association
libre susceptible de poursuivre son programme et de solliciter une
nouvelle autorisation.
Le tribunal débouta en conséquence les requérants de leur
demande en indemnité fondée sur la perte de valeur de leur terrain et
l'augmentation des coûts de la construction et du crédit.
Il jugea par contre que le caractère irrégulier de
l'autorisation de l'association constaté plus de six ans après son
intervention avait causé aux requérants un préjudice en relation
directe avec la faute commise dans la procédure d'autorisation, les
requérants ayant en effet pris diverses initiatives s'étant révélées
par la suite inutiles ou désavantageuses.
Le tribunal, évaluant l'ensemble des préjudices, condamna
l'Etat à verser aux requérants la somme de 95.000 F assortis des
intérêts légaux à compter du 5 janvier 1983. Les requérants n'ont pas
interjeté appel de ce jugement devenu définitif.
GRIEFS
Les requérants se plaignent de la longueur de la procédure en
indemnisation dont ils fixent le point de départ au 3 janvier 1983,
date de la demande préalable en dommages-intérêts qu'ils ont adressée
au Préfet de la Moselle. Ils considèrent que la procédure qui a
abouti au jugement rendu le 29 mars 1988 par le tribunal administratif
de Strasbourg a dépassé le délai raisonnable.
Ils font également valoir que la durée anormale de cette
procédure a privé leur recours de tout caractère réel et effectif.
Ils allèguent de ce fait la violation des articles 6 et 13 de
la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 17 août 1987 et enregistrée le
4 septembre 1987.
Le 4 juillet 1988, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur conformément à
l'article 48 par. 2 b) (anciennement 42 par. 2 b)) du Règlement
intérieur, et d'inviter les parties à présenter des observations
écrites sur la recevabilité et le bien-fondé des griefs soulevés au
titre des articles 6 par. 1 et 13 de la Convention portant sur la
durée excessive de la procédure et la prétendue inefficacité d'une
telle procédure. Par la même décision, elle a déclaré la requête
irrecevable quant au surplus.
Le Gouvernement a transmis ses observations écrites le
23 décembre 1988 après avoir bénéficié d'une prolongation du délai
d'un mois accordée par le Président de la Commission. Les requérants
ont adressé leurs observations en réponse le 25 avril 1989.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent de la durée anormale de la
procédure d'indemnisation qui aurait privé leur recours de toute
efficacité. Ils allèguent la violation des articles 6 par. 1 et 13
(art. 6-1, 13) de la Convention. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) est
ainsi libellé :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par
un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute
accusation en matière pénale dirigée contre elle."
L'article 13 (art. 13) est ainsi libellé :
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la
présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un
recours effectif devant une instance nationale, alors même
que la violation aurait été commise par des personnes
agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles."
Le Gouvernement, s'appuyant sur l'arrêt Darmont rendu le 19
décembre 1978 par le Conseil d'Etat, oppose aux requérants l'exception
de non-épuisement des voies de recours internes, au motif qu'ils n'ont
pas engagé la responsabilité de l'Etat à raison du fonctionnement
défectueux du service public de la justice administrative. Il
soutient que l'action en dommages-intérêts pour faute de
l'administration constitue une voie de recours pertinente et cite sur
ce point les arrêts de la Cour Eur. D.H. rendus dans les affaires
Artico/Italie, arrêt du 13 mai 1980, série A n° 37, X/Royaume-Uni,
arrêt du 5 novembre 1981, série A n° 46 et Bozano/France, arrêt du 18
décembre 1986, série A n° 111. Il souligne enfin que le résultat
d'une action en dommages-intérêts devant le juge national est
strictement le même que celui de l'action introduite auprès des
organes de la Convention.
Les requérants contestent qu'un tel recours puisse être
qualifié d'effectif en cas de durée excessive de la procédure.
Pareille situation emporte la responsabilité conventionnelle de l'Etat
sans qu'il y ait à rapporter la preuve d'une faute lourde ou d'un déni
de justice. Les requérants citent à l'appui de leur argumentation
l'arrêt de la Cour dans l'affaire Zimmermann et Steiner
(Cour Eur. D.H., arrêt du 13 juillet 1983, série A n° 66).
La Commission rappelle que l'épuisement des voies de recours
internes n'implique l'utilisation des voies de droit que pour autant
qu'elles sont efficaces ou suffisantes, c'est-à-dire susceptibles de
remédier à la situation en cause (voir Cour Eur. D.H., arrêt De Jong,
Baljet et van den Brink du 22 mai 1984, série A N° 77, p. 19,
par. 39).
Il incombe à l'Etat défendeur, s'il plaide le non-épuisement
des voies de recours internes, de démontrer la réunion de ces diverses
conditions (voir entre autres Cour Eur. D.H., arrêt Johnston et autres
du 18 février 1986, série A n° 112, p. 22, par. 45; arrêt Ciulla du
22 février 1989, série A N° 148, p. 14, par. 31).
La Commission relève que cette voie de recours présuppose que
les autorités administratives reconnaissent au préalable qu'une durée
excessive de la procédure est constitutive d'une faute lourde commise
dans l'exercice de la fonction juridictionnelle.
La Commission constate de plus que le Gouvernement ne cite
pas, suite à l'arrêt Darmont de 1978 qui a posé le principe mais ne
l'a pas appliqué au cas qui lui avait été soumis en l'espèce, un
quelconque arrêt ayant fait application de ce principe. A fortiori,
le Gouvernement ne cite aucun arrêt dans lequel le Conseil d'Etat
aurait constaté qu'une juridiction administrative avait commis une
faute lourde à raison de la durée excessive de la procédure engagée
devant elle, et aurait attribué une indemnisation en raison de la durée
de la procédure et de la violation subséquente de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
En l'espèce, la Commission constate que le Gouvernement
défendeur n'a pas démontré que le recours que les requérants auraient
dû, selon lui, utiliser pour répondre aux exigences de l'article 26
(art. 26) de la Convention était effectif.
Il s'ensuit que l'objection tirée du non-épuisement des voies
de recours internes ne saurait être retenue.
La Commission note que la procédure en question a pour objet
l'indemnisation en réparation du préjudice causé par une faute
administrative en matière d'urbanisme. Elle a donc trait à des
"droits et obligations de caractère civil" et tombe dans le champ
d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, qui
reconnaît à toute personne le droit "à ce que sa cause soit entendue
<....> dans un délai raisonnable".
En ce qui concerne la période à prendre en considération, la
Commission relève que le début de la procédure se situe au plus tard
au 30 juin 1983, date à laquelle a été enregistrée la requête
introductive d'instance. Le tribunal administratif a rendu sa
décision le 29 mars 1988. Ce jugement est devenu définitif.
La procédure litigieuse a donc duré environ 4 ans et 9 mois
devant la seule juridiction de première instance.
Quant au fond, le Gouvernement indique que le projet
d'urbanisation conçu sur le territoire de la commune de Scy-Chazelles
remonte à la fin des années 1960. Suite à l'arrêté préfectoral du
21 janvier 1976 approuvant l'association foncière urbaine "Les
Vignes", une vive querelle se développa en raison de l'opposition de
certains des propriétaires concernés qui ne voulaient pas être inclus
dans le périmètre et devoir ainsi payer des taxes fiscales, et de
l'hostilité de plusieurs groupements opposés à l'urbanisation du
secteur considéré.
Le tribunal administratif fut ainsi saisi de différents
recours contre l'arrêté préfectoral autorisant l'association "Les
Vignes", de demandes d'annulation de l'arrêté préfectoral approuvant
le plan de remembrement approuvé par l'association, de demandes
d'annulation d'une décision préfectorale refusant d'approuver le
programme des travaux de l'association et de demandes d'annulation du
plan d'occupation du sol de la commune de Scy-Chazelles.
Le premier acte de l'ensemble contentieux fut constitué par
des recours en annulation de l'arrêté préfectoral introduits par
l'association de sauvegarde du Mont Saint-Quentin et certains
propriétaires, recours joints en raison de leur connexité qui
donnèrent lieu au jugement unique de rejet du tribunal administratif
de Strasbourg du 17 mai 1979 annulé le 5 novembre 1982 par le Conseil
d'Etat.
Suite à l'arrêt du Conseil d'Etat, le tribunal administratif
fut saisi de recours en indemnisation d'environ 150 propriétaires,
dont les requérants. L'instruction de cet ensemble de requêtes ne
pouvait se faire que de façon conjointe compte tenu de questions de
principe communes posées dans les affaires avec toutefois des
particularités propres à chaque dossier. Par ailleurs, le contentieux
de l'indemnisation des propriétaires concernés s'intégrait dans une
succession d'une douzaine de contestations concernant l'existence et
l'activité de l'association foncière "Les Vignes" et du projet
d'urbanisation, contestations sans rapport juridique étroit avec les
recours en indemnisation mais dont la connaissance était utile à
l'appréciation des arguments en faveur de l'indemnisation. Les
requérants n'ayant fourni que des éléments sommaires, le tribunal dut
forger son appréciation au vu des éléments figurant dans d'autres
dossiers. De plus l'instruction de la demande d'indemnisation a
comporté de nombreuses questions telles que la détermination des
réalisations effectives de l'association foncière, les perspectives
d'urbanisation, l'attitude de l'administration et les dépenses des
propriétaires.
Le Gouvernement indique ensuite que le comportement des
requérants, qui ont présenté une requête sommaire et stéréotypée, n'a
pas été indifférent à la durée de la procédure. De plus, le premier
mémoire n'a été déposé que le 2 février 1984, soit 7 mois après le
dépôt initial de la requête, et les observations complémentaires n'ont
été présentées que le 18 juin 1985. En outre, l'argumentation
développée n'aurait porté que sur la faute de l'administration. Il a
ainsi fallu mener des investigations complémentaires et la durée de la
procédure a à cet égard profité aux requérants.
Le Gouvernement considère par conséquent que la longueur de la
procédure en l'espèce ne paraît pas anormale compte tenu du
volume global des requêtes, des difficultés spécifiques des dossiers
et "du faible empressement des mandataires des requérants à éclairer
le tribunal", et de plus la longueur n'a pas été préjudiciable aux
requérants puisqu'en fin de compte l'indemnisation allouée a été
revalorisée au taux d'intérêt légal de 9,5%.
Les requérants observent en réplique que les aspects complexes
de l'affaire étaient dûs essentiellement à la propre inconstance de
l'Etat lui-même alors que par ailleurs l'affaire était relativement
simple, aucune mesure d'enquête ou d'expertise n'ayant été nécessaire,
et les recours, même nombreux, étant pour l'essentiel identiques.
Selon eux, la seule question soumise au tribunal était celle de la
faute du préfet de la Moselle, le problème du lien de causalité étant
évident et celui de l'évaluation du préjudice ne présentant quant à
lui aucune difficulté majeure puisque les requérants avaient fourni
l'intégralité des justificatifs demandés. Les requérants font
remarquer sur ce point que le tribunal, faisant usage de son pouvoir
souverain d'appréciation, a, dans certaines affaires, alloué une
indemnisation forfaitaire sans entrer dans le détail du chiffrage du
préjudice. Ils estiment que la durée de la procédure incombe au
ministre de l'Urbanisme qui n'a pas conclu dans les délais et à la
juridiction administrative qui n'a pris aucune sanction contre l'Etat
à cet égard. La juridiction administrative a en outre sollicité des
requérants des renseignements qu'elle possédait déjà et n'a pas
satisfait aux demandes de fixation d'audience.
La Commission rappelle que la question de savoir si une
procédure a excédé le délai raisonnable prévu à l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention doit s'apprécier dans chaque cas d'espèce
suivant les circonstances de la cause (Cour Eur. D.H., arrêt König du
28 juin 1978, série A n° 27, p. 34, par. 99) et que les critères à
prendre en considération à cette fin, tels qu'ils ont été dégagés dans
la jurisprudence, sont essentiellement la complexité de l'affaire, la
manière dont elle a été traitée par les autorités judiciaires et la
conduite des parties. En matière civile, par ailleurs, l'exercice du
droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable est
subordonné à la diligence de la partie intéressée (Cour Eur. D.H.,
arrêt Capuano du 27 juin 1987, série A n° 119, p. 11, par. 23 et
suivants). Néanmoins, ce principe ne saurait dispenser le juge de
veiller à ce que le procès se déroule dans un délai raisonnable (Cour
eur. D.H., arrêt Martins Moreira du 26 octobre 1988, série A n° 143,
p. 12, par. 46). Enfin, selon la jurisprudence de la Cour, seules les
lenteurs imputables à l'Etat peuvent amener à conclure le cas échéant
à l'inobservation du délai raisonnable (Cour eur. D.H., arrêt Guincho
du 10 juillet 1984, série A n° 81, p. 16, par. 38; Cour eur. D.H.,
arrêt Capuano précité; Cour eur. D.H., arrêt H c/France du 24 octobre
1989, série A n° 162, pp. 21-22, par. 55).
Faisant application de ces critères et tenant compte des
circonstances propres de l'affaire, la Commission estime que le laps
de temps qui s'est écoulé soulève des problèmes qui nécessitent
un examen approfondi qui relève du fond de l'affaire.
Dans l'état actuel du dossier, la Commission estime, dès
lors, qu'elle ne saurait déclarer ces griefs manifestement mal fondés
et constate d'autre part que les griefs ne se heurtent à aucun autre
motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité
DECLARE LE RESTANT LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de
fond réservés.
Le Secrétaire Le Président
de la Première Chambre de la Première Chambre
(M. de SALVIA) (J.A. FROWEIN)
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