DEUXIÈME SECTION
DÉCISION PARTIELLE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 43628/98
présentée par Aloyse LINSTER et autres
contre le Luxembourg
La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant le 6 juillet 2000 en une chambre composée de
M.C.L. Rozakis, président,
M.A.B. Baka,
M.B. Conforti,
M.G. Bonello,
M.P. Lorenzen,
M.M. Fischbach,
M.A. Kovler, juges,
et deM.E. Fribergh, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l'Homme le 11 juin 1998 et enregistrée le 7 août 1998,
Vu l'article 5 § 2 du Protocole no 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants (voir annexe) sont des ressortissants luxembourgeois, nés respectivement en 1923, 1928, 1933, 1943 et 1952 et résidant à Hellange, Frisange et Mersch (Luxembourg). Ils sont représentés devant la Cour par Me Marc Elvinger, avocat au barreau de Luxembourg.
A.Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
Le 31 juillet 1995, le législateur luxembourgeois modifia la loi du 16 août 1967 « ayant pour objet la création d'une grande voirie de communication et d'un fonds de routes » pour y inscrire, en termes généraux, le projet de construction d'une autoroute de liaison du réseau autoroutier luxembourgeois au réseau autoroutier allemand de la Sarre. Cette même loi renvoya pour les détails à un règlement grand-ducal à adopter.
Le tracé exact de l'autoroute en question ainsi que la liste des propriétaires à exproprier furent déterminés par le règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 « portant approbation des plans des parcelles sujettes à emprise et des listes des propriétaires de ces parcelles en vue de la construction de la section II Hellange-Mondorf-les-Bains de la liaison avec la Sarre ». Les trois premiers requérants figuraient parmi les propriétaires à exproprier, dans la mesure où le tracé retenu traverse leur terrain. Quant aux autres requérants, le tracé devait passer à proximité de leur maison d'habitation (environ 200 mètres).
Le 21 février 1997, les requérants déposèrent un recours en annulation du règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 devant le Tribunal administratif, au motif que le règlement en question est illégal pour ne pas avoir été précédé d'une évaluation des incidences sur l'environnement et d'une consultation du public en conformité avec la directive no 85/337/CEE du 27 juin 1985 « concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ».
Arguant des incertitudes quant à la nature exacte de l'acte attaqué, les requérants déposèrent simultanément, à titre subsidiaire, un recours en annulation contre le même règlement devant la Cour administrative.
Par jugement du 25 juin 1997, le Tribunal administratif se déclara incompétent pour connaître du recours en annulation, au motif que ce dernier n'était pas dirigé contre une décision administrative à portée individuelle. Il précisa que le législateur avait introduit dans la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif un article 7 qui confère à la Cour administrative le pouvoir d'annuler les « actes administratifs à caractère réglementaire ». Or, les décisions administratives prises en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique feraient partie de cette catégorie d'actes.
Le 10 juillet 1997, les requérants introduisirent une requête en effet suspensif devant la Cour administrative, afin de voir surseoir à l'exécution du règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 en attendant une décision quant au recours en annulation. En date du 23 juillet 1997, la Cour administrative déclara ce recours irrecevable .
Le 31 juillet 1997, les requérants interjetèrent appel contre le jugement du Tribunal administratif du 25 juin 1997.
Par arrêt du 11 décembre 1997, la Cour administrative se prononça à la fois sur l'appel interjeté contre le jugement du Tribunal administratif et sur le recours en annulation dirigé, à titre subsidiaire, contre le règlement grand-ducal du 21 novembre 1996 en date du 21 février 1997. Elle rejeta l'appel, en décidant que le Tribunal administratif s'est à juste titre déclaré incompétent, au motif que l'acte attaqué rentre dans la catégorie des actes réglementaires et ne constitue pas de décision administrative au sens de l'article 2 de la loi du 7 novembre 1996. Quant au recours direct en annulation, elle décida que le règlement grand-ducal est antérieur à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1997, de la loi du 7 novembre 1996 qui crée le recours direct contre les actes à caractère réglementaire. Dans la mesure où la législation antérieure au 1er janvier 1997 ne connaissait pas un recours direct en annulation contre des actes réglementaires, le recours déposé le 21 février 1997 serait dès lors irrecevable.
Le 10 février 1998, l'Etat assigna Aloyse, Yvonne et Berthe Linster, devant le tribunal civil, pour les voir exproprier de leurs terrains, à défaut d'accord trouvé.
Les requérants sollicitèrent que la demande de l'Etat soit déclarée irrecevable, arguant que la procédure d'expropriation était poursuivie sur le fondement d'une loi anticonstitutionnelle et d'un règlement grand-ducal illégal pour violation de la Constitution et de la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985.
Par jugement du 15 juillet 1998, le tribunal d'arrondissement décida que la conformité de la décision de réaliser la construction d'une autoroute et de l'approbation des plans des parcelles à la directive no 85/337/CEE du 27 juin 1985 est une condition de la régularité de la procédure d'expropriation que le tribunal est appelé à vérifier. Il précisa que la vérification de la conformité à la directive amène à examiner si l'étude de l'impact a été réalisée et si la consultation du public a été effectuée conformément aux prescriptions de la directive et soumit en conséquence des questions préjudicielles à la Cour de justice des Communautés européennes à ce sujet.
B.Le droit interne pertinent
1.A l'heure actuelle, le droit luxembourgeois prévoit à la fois un recours contre les décisions administratives et contre les actes à caractère réglementaire.
La loi du 7 novembre 1996 portant organisation de l'ordre administratif, entrée en vigueur le 1er janvier 1997, dispose en effet que :
Article 2 : « Le tribunal administratif statue sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l'égard desquelles aucun autre recours n'est admissible d'après les lois et règlements . »
Article 7 : « La Cour administrative statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l'autorité dont ils émanent. »
2.Au moment de l'adoption du règlement grand-ducal 21 novembre 1996, c'est-à-dire avant l'entrée en vigueur de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, un recours n'était prévu qu'à l'encontre des seules décisions administratives. La loi du 8 février 1961 portant organisation du Conseil d'Etat ne prévoyait en effet aucun recours contre les actes à caractère réglementaire.
Article 31: « Le Comité du Contentieux statue [...] sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés contre toutes les décisions administratives et toutes les décisions des juridictions administratives, à l'égard desquelles aucun autre recours n'est admissible d'après les lois et règlements. »
3. La loi du 16 août 1967 ayant pour objet la création d'une grande voirie de communication et d'un fonds des routes prévoit la procédure d'expropriation :
Article 22 : « A défaut d'accord entre parties, l'expropriant dépose l'arrêté grand-ducal visé à l'article 20, le plan des parcelles et la liste des propriétaires à exproprier au greffe du tribunal d'arrondissement de la situation des biens, où les parties intéressées pourront en prendre communication sans frais jusqu'à la fixation définitive de l'indemnité. »
Article 23 : « Information de ce dépôt sera donnée aux propriétaires et usufruitiers desdites parcelles, par exploit contenant assignation à jour fixe, aux fins de voir procéder au règlement des indemnités et ordonner l'envoi en possession. »
Article 26 : « Le tribunal décide que l'action n'a pas été intentée régulièrement, que les formes prescrites par la loi n'ont pas été observées et que leur violation a eu pour effet de porter atteinte aux intérêts de la partie qui l'invoque, ou que le plan des emprises n'est pas applicable à la propriété dont l'expropriation est poursuivie, il déclarera qu'il n'y a pas lieu de procéder ultérieurement. »
GRIEFS
Invoquant les articles 6 et 13 de la Convention, les requérants se plaignent que la conformité à la loi de l'atteinte portée à leur droit de jouir pleinement et paisiblement de leur propriété n'a pas pu être examinée. Ils allèguent l'absence de l'accès à un tribunal et d'un recours effectif et efficace à l'encontre des décisions prises au sujet de la construction de l'autoroute en question.
EN DROIT
Il y a lieu de distinguer la situation des trois premiers requérants, au sujet desquels le tribunal civil s'est déclaré compétent pour analyser la condition de la régularité de la procédure d'expropriation, de celle des autres requérants, qui ne se sont pas vu assigner par l'Etat devant le juge civil en vue de l'expropriation de leurs terrains et de l'indemnisation y afférente.
1.Les trois premiers requérants invoquent l'article 6 § 1 de la Convention, au motif que l'effectivité de toute action juridictionnelle leur aurait été réduite du fait que l'on n'imaginerait guère que le tracé de l'autoroute puisse être construit sur un tracé autre que celui fixé par le règlement grand-ducal du 21 novembre 1996.
La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence constante, l'article 6 § 1 régit uniquement les « contestations » sur des « droits et obligations de caractère civil » que l'on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne; il n'assure par lui-même aux « droits et obligations de caractère civil » aucun contenu matériel déterminé dans l'ordre juridique des Etats contractants (voir, en dernier lieu, l'arrêt W. c. Royaume-Uni du 8 juillet 1987, série A no 121, pp. 32-33, § 73).
En l'espèce, il ressort de l'assignation signifiée par l'Etat en date du 10 février 1998 que les requérants font partie des propriétaires à exproprier alors que les terrains leur appartenant figurent sur le plan des parcelles sujettes à emprise. Dès lors, le droit de propriété des requérants sur les terrains litigieux revêt à n'en pas douter un caractère civil (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 29, § 79, et l'arrêt Poiss du 23 avril 1987, série A no 117, p. 102, § 48).
Selon les principes dégagés par la jurisprudence de la Cour (voir, entre autres, les arrêts Skärby c. Suède du 28 juin 1990, série A no 180-B, p. 36, § 27, et Kraska c. Suisse du 19 avril 1993, série A no 254-B, p. 48, § 24), la « contestation » doit être réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l'existence même d'un droit que son étendue ou ses modalités d'exercice ; enfin, l'issue de la procédure doit être directement déterminante pour un tel droit.
En l'espèce, l'objet de la contestation des requérants consistait non seulement dans l'annulation des décisions concernant le tracé de l'autoroute mais aussi dans la préservation de leur droit de propriété concernant leurs terrains. Compte tenu du lien étroit existant entre la procédure engagée par les intéressés et les répercussions de l'issue de ladite procédure sur l'existence de leur droit de propriété, il y avait « contestation » sur un « droit » revêtant un caractère « civil ».
La Cour constate cependant que, dans son jugement du 15 juillet 1998, le tribunal d'arrondissement s'est déclaré compétent pour analyser la condition de régularité de la procédure d'expropriation, et plus précisément sa conformité à la directive no 85/337/CEE, et a soumis plusieurs questions préjudicielles à ce sujet à la Cour de justice des Communautés européennes.
Dans ces conditions il apparaît que les requérants ont la possibilité d'approfondir la question de la légalité de la procédure d'expropriation devant les juges civils dans le cadre de la procédure se situant en amont et en aval de l'avis que rend la Cour de justice des Communautés européennes au sujet des questions préjudicielles.
Il s'ensuit que le grief des requérants est manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention.
2. Les autres requérants invoquent à leur tour l'article 6 § 1 et allèguent une absence totale d'accès à un tribunal, dans la mesure où ils se sont vus privés de tout recours à l'encontre de la décision gouvernementale quant au tracé de l'autoroute qui entraîne, selon eux, des répercussions sur leur droit de jouir pleinement et paisiblement de leur propriété.
En l'état actuel du dossier, la Cour estime ne pas être en mesure de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et juge nécessaire de porter cette partie de la requête à la connaissance du Gouvernement luxembourgeois en application 54 § 3 de son Règlement.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
AJOURNE l'examen du grief des requérants Charles Frantzen, Raymond Niesen, Alain Belardi, Romain Seiwerath et André Glodt tiré de la violation des articles 6 et 13 de la Convention,
DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE pour le surplus.
Erik FriberghChristos RozakisGreffier Président
Requête no 43628/98
Aloyse Linster et autres
ANNEXE
LISTE DES REQUERANTS
1.Monsieur Aloyse LINSTER,
demeurant à Hellange, né en 1923, de nationalité luxembourgeoise.
2.Madame Yvonne LINSTER,
demeurant à Hellange, née en 1928, de nationalité luxembourgeoise.
3.Madame Berthe LINSTER,
demeurant à Hellange, née en 1928, de nationalité luxembourgeoise.
4.Monsieur Charles FRANTZEN,
demeurant à Hellange, né en 1933, de nationalité luxembourgeoise.
5.Monsieur Raymond NIESEN,
demeurant à Frisange, né en 1952, de nationalité luxembourgeoise.
6.Monsieur Alain BELARDI,
demeurant à Frisange, de nationalité luxembourgeoise.
7.Monsieur Romain SEIWERATH,
demeurant à Frisange, de nationalité luxembourgeoise.
8.Monsieur André GLODT,
demeurant à Frisange, né en 1943, de nationalité luxembourgeoise.
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