PARTIELLE
SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 10659/83
présentée par Saveria LO GIACCO
contre l'Italie
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 5 décembre 1988 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. K. Rogge, Chef de Division, remplaçant le Secrétaire
de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 12 octobre 1983 par
Saveria LO GIACCO contre l'Italie et enregistrée le 28 novembre 1983
sous le No de dossier 10659/83 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause exposés par les parties à la Commission
sont les suivants.
La requérante Saveria Lo Giacco, ressortissante italienne, est
une ouvrière agricole, née le 18 mars 1933, à Gioia Tauro (Reggio
Calabria).
Pour la procédure devant la Commission elle est représentée
par Maître Francesco Quattrone, avocat à Reggio Calabria.
La requête porte sur la procédure d'examen de la demande de
pension d'invalidité adressée par la requérante à l'organisme
compétent de sécurité sociale ("Istituto Nazionale della Previdenza
Sociale", ci-après dénommé INPS) le 30 septembre 1969. Cette demande
fut rejetée par celui-ci par une décision datée du 15 novembre 1969,
confirmée le 1er juin 1971.
Le 31 août 1972, la requérante cita l'INPS devant le tribunal
de Reggio Calabria afin que ce dernier déclare qu'elle était atteinte
d'une invalidité légale et lui reconnaisse le droit à une pension
d'invalidité. La première audience fut fixée au 4 décembre 1972. Le
9 décembre 1972 le tribunal ordonna une expertise. Le rapport
d'expertise fut déposé au tribunal le 15 janvier 1974.
Par jugement du 17 mai 1974, déposé au greffe du tribunal le
31 mai 1974, le tribunal rejeta la demande de la requérante.
Cette dernière interjeta appel du jugement le 17 juillet 1974.
Le 3 mars 1977 la cour d'appel de Reggio Calabria ordonna une nouvelle
expertise qui fut effectuée le 22 mars 1977.
Le 15 novembre 1977 la requérante présenta une contre-expertise.
Par arrêt du 9 mars 1978, déposé au greffe de la cour le
30 mai 1978, la cour d'appel confirma le jugement du tribunal de
Reggio Calabria.
Le 15 mars 1978 la requérante se pourvut en cassation. L'INPS
présenta un recours incident le 26 avril 1979. La Cour de cassation,
par arrêt du 16 décembre 1982, déposé au greffe le 9 mai 1983, rejeta
le pourvoi. L'audience eut lieu en l'absence de la requérante et de
son avocat. La notification de la date de l'examen du pourvoi par la
Cour, avait été faite conformément à l'article 366 du Code de
procédure civile (ci-après dénommé C.P.C.) qui dispose : "Lorsque le
requérant n'a pas élu domicile à Rome les notifications lui sont faites
au greffe de la Cour de cassation". Il ressort des explications
fournies par les parties, que Maître P., auprès duquel la requérante
avait élu domicile à Rome, était décédé et qu'en conséquence la
requérante n'ayant plus de domicile à Rome, la notification de la date
d'examen avait été effectuée selon la procédure prévue par l'article
366 du C.P.C., au greffe de la Cour de cassation.
La requérante se plaint qu'il ait été fait application de
cette disposition alors que pour les besoins du pourvoi elle avait
désigné deux avocats de Rome et élu domicile en l'étude de l'un deux,
ainsi qu'il ressort des pièces versées au dossier.
GRIEFS
1. La requérante se plaint de la durée de la procédure et invoque
l'article 6 par. 1 de la Convention.
2. Elle se plaint également de ne pas avoir été assistée par un
avocat lors de la procédure devant la Cour de cassation et allègue de
ce fait une violation de l'article 6 par. 3 (c) de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 12 octobre 1983 et
enregistrée le 28 novembre 1983.
Le 20 octobre 1984, la Commission a procédé à un premier
examen de la requête. Elle a décidé de la porter à la connaissance du
Gouvernement italien sans l'inviter à présenter d'observations sur la
recevabilité et le bien-fondé des griefs de la requérante.
La Commission a également décidé de surseoir à l'examen de la
requête en attendant que la Cour rende son arrêt dans des affaires
similaires, Feldbrugge contre les Pays-Bas et Deumeland contre la
République fédérale d'Allemagne, qui soulevaient le problème de
l'applicabilité de l'article 6 à des contestations relatives au droit
à certaines prestations sociales.
Ces arrêts ont été rendus le 29 mai 1986.
Le 14 juillet 1986, la Commission a repris l'examen de
l'affaire et décidé, à la lumière de ces arrêts, qu'il y avait lieu
d'inviter le Gouvernement italien à présenter ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête.
Les observations du Gouvernement italien datées du 2 octobre
1986 sont parvenues à la Commission le 9 octobre 1986.
Les observations en réponse de la requérante sont datées du
24 novembre 1986.
Le 4 mars 1988, la Commission a repris l'examen de la
requête. Elle a décidé d'inviter les parties à présenter des
observations complémentaires sur le bien-fondé des griefs relatifs à
la durée excessive de la procédure et au non-respect du principe de
l'égalité des armes.
Le Gouvernement a produit ses observations le 27 avril 1988.
La requérante n'a pas estimé nécessaire de compléter ses
observations précédentes.
ARGUMENTATION DES PARTIES
1. Le Gouvernement
Quant au caractère civil du droit objet de la contestation
1. Le caractère civil du droit litigieux est une condition
d'applicabilité de l'article 6 de la Convention. La jurisprudence de
la Cour a déjà relevé l'absence, dans la législation des Etats
membres, d'éléments suffisants pour une qualification uniforme,
valable pour tous les Etats signataires de la Convention, du droit aux
prestations de sécurité sociale, comme droit de caractère public ou
privé (affaire Deumeland du 29 mai 1986).
Il est donc nécessaire d'examiner la question cas par cas, en
tenant compte des divers aspects de la législation de chaque Etat.
Dans le cas de la législation italienne, sur la base des
critères indiqués dans l'arrêt de la Cour dans l'affaire Feldbrugge du
26 mai 1986, le Gouvernement est d'avis que le rapport dont découle
le droit à la pension d'invalidité (qui fait l'objet de la requête)
présente une prépondérance d'éléments de droit public plutôt que de
droit privé. En effet, bien que dans ce système coexistent des
éléments propres aux deux branches du droit, le régime des Assurances
sociales est réglémenté par l'Etat qui contrôle son fonctionnement par
le biais d'une Institution publique (INPS), détermine les groupes de
bénéficiaires, trace les limites de la protection assurée et fixe le
niveau des cotisations et des prestations ; d'autre part, le rapport
d'assurance, dans le système italien de prévoyance, est de nature
obligatoire et non volontaire, dans la mesure où il se constitue
ipso iure, dès que sont réunies les conditions objectivement
prévues par la loi. Un fait paraît également plaider en faveur du
caractère public, c'est que la gestion de la protection sociale est
entièrement confiée par la loi à des organismes publics, sans aucune
possibilité d'intervention substitutive ou complémentaire de la part
de sociétés d'assurance qui oeuvrent dans le secteur privé.
Pour les motifs sus-visés, le Gouvernement estime donc pouvoir
affirmer que, du fait des particularités du système italien, la
pension d'invalidité ne saurait être considérée comme un droit
relevant du droit privé ; il en découle que l'article 6 de la
Convention, qui se réfère textuellement aux seuls "droits et obligations
de caractère civil", n'est pas applicable en l'espèce.
2. Quoique ces observations préliminaires semblent militer
pour l'irrecevabilité de la requête, et pourraient rendre superflu
l'examen du bien-fondé des prétentions de la requérante, le
Gouvernement estime devoir présenter des observations sur les autres
questions posées par la Commission.
La première concerne "le délai raisonnable" visé à l'article 6
par. 1 de la Convention. Dans le cas d'espèce on ne saurait nier que
prima facie, la procédure s'étant prolongée pendant environ dix ans
(la procédure a été entamée devant le tribunal de première instance,
le 31 août 1972, et l'arrêt de la Cour de cassation qui constitue la
décision définitive a été publié par dépôt au greffe le 9 mai 1983),
le délai raisonnable dans les limites duquel l'autorité judiciaire
doit achever l'examen du bien-fondé du droit en cause paraît avoir été
méconnu.
En réalité, compte tenu des circonstances qui vont être
exposées, les conclusions sont bien différentes. Le Gouvernement
italien entend tout d'abord préciser que la période allant du 31 août
1972 au 1er août 1973, date d'acceptation du recours individuel de la
part de l'Italie, doit de toute façon être exclue des phases du procès
qui ont été prises en considération. Il faut par ailleurs rappeler
que tout de suite après le début de la procédure de première instance,
une nouvelle loi concernant le procès du travail, applicable également
aux différends en matière de sécurité sociale (Loi n° 533 du 11 août
1973), a été approuvée.
Cette loi disposait que le procès en matière de contentieux du
travail et de la prévoyance encore pendants à la date d'entrée en
vigueur de la nouvelle loi, devaient être confiés en première instance
aux magistrats de la section dite "stralcio" (art. 22, 3ème alinéa).
Cela signifie, notamment, qu'en première instance le rôle de
ces magistrats s'est alourdi de tous les procès du travail et de
sécurité sociale qui étaient jusqu'alors du ressort de l'ensemble des
juges des sections spécialisées en matière de droit du travail et se
sont ajoutés à ceux dont ils étaient déjà chargés. Il est évident que
les délais de procédure pour ce groupe de différends, parmi lesquels
le procès Lo Giacco-INPS, ont subi de ce fait un ralentissement
considérable, qui a eu des répercussions inévitables sur les degrés
suivants de la procédure.
Cette circonstance particulière qui a marqué la procédure
relative à la requête introduite par la requérante doit être prise en
considération pour déterminer si, dans le cas concret, le "délai
raisonnable" a ou non été dépassé.
3. Enfin, pour ce qui est de la troisième question posée par
la Commission, à savoir si le fait de n'avoir pas notifié au défenseur
de la requérante la date de l'audience devant la Cour de cassation,
constitue une violation de l'article 6 par. 1 de la Convention pour ce
qui est du respect du principe du contradictoire et de l'impartialité
du jugement, le Gouvernement remarque que dans le cas d'espèce le
contradictoire s'est régulièrement instauré dès que les parties se
sont constituées en jugement (circonstance qui n'est pas en
discussion). Le Gouvernement souhaite souligner que la circonstance,
certainement importante, de l'établissement de son domicile à Rome de
la part de la requérante n'avait plus lieu d'exister à la suite du
décès du domiciliataire, Maître P.
De ce fait on se trouvait dans l'hypothèse prévue par
l'article 141, alinéa 4 du C.P.C. aux termes duquel : "La notification
ne peut être effectuée au domicile élu si le domiciliataire est
mort ...". Par conséquent, la communication prévue par l'article 377
du C.P.P. devait forcément être effectuée selon les modalités prévues
à l'article 366, alinéa 2 auprès du greffe de la Cour de cassation.
Il s'ensuit qu'on ne saurait - dans le cas d'espèce - parler
d'une véritable absence de notification, puisque ladite notification a
été effectuée, au greffe de la Cour de cassation - ce qui est prévu
par les dispositions italiennes pertinentes de procédure civile.
Il est certain aussi que les défenseurs de la requérante ont
été mis en condition d'avoir toutes les informations nécessaires pour
un exercice effectif de leur défense.
Il y a lieu de souligner, en tout cas, que la Cour, même en
l'absence du défenseur de la requérante, était tenue d'examiner avec
le maximum d'attention tous les éléments du procès soumis à son
jugement et rien ne nous laisse penser qu'elle ne l'ait pas fait
dans le cas d'espèce.
La lecture du jugement prononcé par la Cour de cassation le 16
décembre 1982 en donne la preuve : la Cour a examiné tous les arguments
que la défense de la requérante avait fait valoir par écrit dans le
pourvoi en cassation.
De l'avis du Gouvernement, il en ressort qu'aucun préjudice
concret n'a été causé à la requérante par la circonstance qui vient
d'être évoquée. A ce propos le Gouvernement italien souhaite une fois
encore appeler respectueusement l'attention de la Commission sur les
caractéristiques particulières du procès devant la Cour de cassation
italienne, dont le jugement est de pure légalité.
En conclusion le Gouvernement italien considère la présente
requête comme irrecevable, ou, en sous-ordre, manifestement dénuée de
fondement.
2. La requérante
La requérante réfute dans leur totalité, les observations
présentées par le Gouvernement.
Quant à la recevabilité de la requête elle soutient que
l'affirmation du Gouvernement italien selon laquelle l'article 6 par.
1 de la Convention ne serait pas applicable dans le cas d'espèce, est
dénuée de fondement.
Le système juridique italien prévoit qu'en matière de droit
public l'intéressé s'adresse aux tribunaux administratifs. Or c'est à
la juridiction civile ordinaire (avant l'entrée en vigueur de la loi
du 11 août 1973 n° 533 au tribunal, ensuite au "pretore" dans sa
fonction de juge du travail) que le requérant doit s'adresser pour les
litiges du travail. Par ailleurs, la Commission a déclaré recevable
le 13 octobre 1986 la requête n° 9630/81 c/l'Italie, dans laquelle le
requérant se plaignait de la durée d'une procédure engagée contre
l'INAIL, qui a un statut comparable à celui de l'INPS.
Le Gouvernement italien a également soutenu que la durée de
la procédure est le fait d'une situation exceptionnelle liée à
l'entrée en vigueur de la loi du 11 août 1973 n° 533. Cette loi
aurait entravé le déroulement rapide des procès qui avaient pourtant
été confiés à un juge spécial en vue d'en accélérer l'examen. Qui ne
s'aperçoit de l'extrême difficulté dans laquelle verse le Gouvernement
italien puisqu'il n'hésite pas à prétexter d'une loi promulguée pour
accélérer le déroulement des procès du travail et de la sécurité
sociale afin de justifier les retards qui ont eu lieu dans la
procédure litigieuse. En l'occurrence la procédure ne fut d'ailleurs
confiée à aucun juge spécial et fut jugée par le même tribunal devant
lequel elle fut introduite.
La requérante souligne par ailleurs qu'un procès visant à
établir le droit à une pension d'invalidité ne soulève pas de
problèmes complexes pouvant justifier d'importants délais : elle
se fonde sur une expertise ordonnée par le juge qui aurait dû être
réalisée en 90 jours tout au plus.
Quant aux droits de la défense, il est manifeste qu'ils ont
été gravement méconnus puisque devant la Cour de cassation la
requérante n'a pas été assistée d'un avocat à même d'assurer la
protection de ses intérêts. Par ailleurs, le Gouvernement se réfère à
tort à l'article 366 du C.P.C. qui autorise la notification au greffe
au cas où l'intéressé n'a pas élu domicile à Rome. En l'espèce, la
requérante avait formellement élu domicile et la notification aurait
pu être envoyé à l'un des deux autres défenseurs auprès desquels la
requérante avait élu domicile à Rome.
EN DROIT
1. La requérante se plaint de la durée excessive de la procédure
et invoque les dispositions de l'article 6 (Art. 6) de la Convention.
L'article 6 par. 1 (Art. 6-1) reconnaît à toute personne le
droit à ce "que sa cause soit entendue ... dans un délai raisonnable
... par un tribunal .... qui décidera .... des contestations sur ses
droits et obligations de caractère civil".
La Commission relève tout d'abord que la requérante demandait
aux tribunaux italiens de lui reconnaître le droit à une pension
d'invalidité du travail. Elle considère, et cela n'a pas été contesté
en l'espèce, que la pension d'invalidité résultant d'un accident du
travail, nonobstant la nature obligatoire et non volontaire du rapport
d'assurance, est la contrepartie des cotisations payées par
l'employeur pour ses salariés. Une telle assurance se greffe sur un
contrat de travail, lui-même régi par le droit privé et constitue une
des modalités du contrat. Bien que géré par un organisme de droit
public, le rapport d'assurance se rapproche ainsi d'une assurance de
droit commun.
La Commission estime dès lors que le droit à une pension qui
relève de ce rapport d'assurance peut dans ces circonstances être
qualifié de "civil" au sens de l'article 6 par. 1 (Art. 6-1) de la
Convention et note que la requérante a invoqué les garanties énoncées
par cet article pour l'examen des contestations relatives à ce droit.
Elle se réfère sur ce point à la jurisprudence de la Cour européenne
des Droits de l'Homme dans les affaires Feldbrugge et Deumeland (Cour
Eur. D.H., arrêt Feldbrugge du 29 mai 1986, série A n° 99 ; arrêt
Deumeland du 29 mai 1986, série A n° 100) ainsi qu'à ses propres
décisions antérieures (N° 9630/81, déc. du 13.10.86, et N° 11362/85,
déc. du 2.12.86, non publiées).
En ce qui concerne la durée de la procédure incriminée, la
Commission note que la procédure de première instance, introduite le
31 août 1972, s'est terminée par un jugement rendu le 17 mai 1974,
déposé au greffe du tribunal le 31 mai 1974. Elle a ainsi duré un an
et neuf mois environ.
La requérante interjeta appel de ce jugement le 17 juillet
1974. La procédure devant la cour d'appel se termina par un arrêt du
9 mars 1978, déposé au greffe le 30 mai 1978. La procédure de seconde
instance couvre donc un laps de temps de trois ans et dix mois environ.
La requérante se pourvut en cassation le 15 mars 1978.
L'arrêt de la Cour de cassation rendu le 16 décembre 1982 fut déposé
au greffe de la Cour le 9 mai 1983. La procédure devant la Cour de
cassation s'est étendue ainsi sur plus de cinq ans.
La Commission relève que la période qu'elle doit prendre en
considération ne commence qu'avec la prise d'effet, le 1er août 1973,
de la reconnaissance du droit de recours individuel par l'Italie.
Elle appréciera cependant le caractère raisonnable du délai écoulé
après le 31 juillet 1973, en tenant compte de l'état dans lequel
l'affaire se trouvait à cette date (voir Cour Eur. D.H., arrêt Foti
et autres du 10 décembre 1982, série A n° 56 par. 52).
Par ailleurs la période sur laquelle porte l'examen de la
Commission se termine à la date du dépôt de l'arrêt de la Cour de
cassation au greffe de celle-ci, puisque c'est à cette date qu'a
été connue l'issue du pourvoi.
En l'espèce, la Commission constate que la durée de la
procédure sur laquelle elle peut faire porter son examen couvre une
période de neuf ans et neuf mois environ. Le grief de la requérante
concernant la durée de la procédure ne saurait à ce stade de l'examen
de la requête être considéré comme étant manifestement mal fondé car
il soulève des questions complexes qui nécessitent un examen quant au
fond.
La Commission constate d'autre part que ce grief ne se heurte
à aucun autre motif d'irrecevabilité.
2. La requérante se plaint également de ne pas avoir été assistée
par un avocat lors de la procédure devant la Cour de cassation. Elle
invoque les dispositions de l'article 6 par. 3 (c) (Art. 6-3-c) de la
Convention qui garantit les droits de la défense.
La Commission rappelle à cet égard que l'article 6 par. 3 (c)
(Art. 6-3-c) est applicable uniquement en matière pénale (cf. déc.
7211/75 du 6.10.76, D.R. 7 p. 104).
Elle estime cependant que le grief tiré par la requérante de
l'absence d'un défenseur lors de l'examen de son pourvoi en cassation
peut s'analyser en une allégation de violation du principe de
l'égalité des armes, élément du droit à un procès équitable, et relève
à ce titre de l'application de l'article 6 par. 1 (Art. 6-1) de la
Convention.
En l'espèce la Commission relève que la requérante avait élu
domicile en l'étude de Maître P. Elle constate que suite au décès de
Maître P. la requérante a omis d'élire à nouveau domicile auprès d'un
avocat et d'en donner communication au greffe de la Cour de cassation.
Or, la Commission rappelle qu'en matière civile, notamment lorsque le
procès se déroule à l'initiative des parties, il appartient au premier
chef aux intéressés de faire toute diligence pour la défense de leurs
intérêts. En l'espèce, la requérante a omis d'élire à nouveau
domicile en l'étude d'un avocat habilité à plaider devant la Cour de
cassation. Elle a donc omis d'adopter une mesure nécessaire à la
protection de ses droits.
La Commission considère que, dans ces circonstances, la
requérante ne saurait se prétendre victime d'une violation des droits
de la défense et par là, du droit à un procès équitable.
Il s'ensuit que ce grief de la requérante est manifestement
mal fondé et doit être rejeté conformément à l'article 27 par. 2
(Art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond étant
réservés quant au grief tiré de la durée de la procédure
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE, pour le surplus
Le Chef de Division Le Président de
remplaçant le Secrétaire la Commission
de la Commission
(K. ROGGE) (C.A. NØRGAARD)