Requête N° 10659/83
Saveria LO GIACCO
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 3 juillet 1989)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 12) .............................1
A. La requête
(par. 2 - 3) .............................1
B. La procédure
(par. 4 - 7) .............................1
C. Le présent rapport
(par. 8 - 12) .............................2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 13 - 17) ..............................4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 18 - 36) ..............................5
Point en litige
(par. 18) ...............................5
A. Considérations générales
(par. 19 - 24) ..............................5
B. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 de la Convention
(par. 25 - 36) ................................6
1. Détermination de la durée de la procédure
(par. 25 - 26) ................................6
2. Caractère raisonnable de la durée de la procédure
(par. 27 - 36) ................................7
CONCLUSION
(par. 37) ................................8
Annexe I : Historique de la procédure devant la Commission 9
Annexe II : Décision de la Commission sur la recevabilité 11
de la requête
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels
qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des
Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. La requérante, Saveria Lo Giacco, est une ressortissante
italienne, née le 18 mars 1933 à Gioia Tauro (Reggio Calabria). Au
cours de la procédure devant la Commission, elle a été représentée par
Maître Francesco Quattrone, avocat à Reggio Calabria.
Le Gouvernement italien a été représenté par ses Agents,
Monsieur Arnaldo Squillante, jusqu'au 10 octobre 1985, puis Monsieur
Luigi Ferrari Bravo, successivement chefs du service du contentieux
diplomatique au ministère des Affaires étrangères.
3. La requérante se plaint de la durée d'une procédure, engagée le
31 août 1972 devant le tribunal de Reggio Calabria contre l'"Istituto
Nazionale della Previdenza Sociale (INPS)", qui avait rejeté sa demande
de pension d'invalidité. La procédure s'est terminée après que la
Cour de cassation eut rejeté, par un arrêt daté du 16 décembre 1982
déposé au greffe le 9 mai 1983, le pourvoi formé par la requérante.
Un autre grief de la requérante relatif à la violation du
principe de l'égalité des armes lors de l'examen de son pourvoi en
cassation, a été déclaré irrecevable.
La requérante a invoqué à l'appui du grief tiré de la durée
excessive de la procédure l'article 6 par. 1 de la Convention.
B. La procédure
4. La requête a été introduite le 12 octobre 1983 et enregistrée
le 28 novembre 1983, sous le No. de dossier 10659/83.
Le 20 octobre 1984, la Commission a procédé à un premier
examen de la requête. Elle a décidé de la porter à la connaissance du
Gouvernement italien sans l'inviter à présenter d'observations sur la
recevabilité et le bien-fondé des griefs de la requérante.
La Commission a également décidé de surseoir à l'examen de la
requête en attendant que la Cour rende son arrêt dans les affaires
Feldbrugge contre les Pays-Bas et Deumeland contre la République
fédérale d'Allemagne, qui soulevaient un problème analogue
d'applicabilité de l'article 6 à des contestations relatives au droit
à certaines prestations sociales.
Ces arrêts ont été rendus le 29 mai 1986.
5. Le 14 juillet 1986, la Commission a repris l'examen de
l'affaire et décidé, à la lumière de ces arrêts, qu'il y avait lieu
d'inviter le Gouvernement italien à présenter ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête.
Les observations du Gouvernement italien, datées du 2 octobre
1986, sont parvenues à la Commission le 9 octobre 1986.
Les observations en réponse de la requérante sont datées du
24 novembre 1986.
6. Le 4 mars 1988, la Commission a repris l'examen de la requête.
Elle a décidé d'inviter les parties à présenter des observations
complémentaires notamment sur le bien-fondé des griefs relatifs à la
durée excessive de la procédure.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 27 avril 1988.
La requérante n'a pas estimé nécessaire de compléter ses
observations précédentes.
7. Le 5 décembre 1988, la Commission a déclaré la requête
recevable quant au grief tiré de la durée excessive de la procédure et
irrecevable pour le surplus. Conformément à l'article 28 b) de la
Convention, elle s'est mise à la disposition des parties en vue de
parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Des consultations
suivies ont eu lieu avec les parties entre le 7 décembre 1988 et le 25
janvier 1989. Vu l'attitude adoptée par celles-ci, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
8. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et
votes, en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
J. CAMPINOS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. L. LOUCAIDES
9. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
3 juillet 1989 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
10. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 par. 1 de
la Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part de l'Etat intéressé une
violation des obligations qui lui incombent aux termes
de la Convention.
11. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (ANNEXE I) et le
texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (ANNEXE II).
12. Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi
que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les
archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
13. La requête porte sur la procédure d'examen de la demande de
pension d'invalidité adressée par la requérante à l'organisme
compétent de sécurité sociale ("Istituto Nazionale della Previdenza
Sociale", ci-après dénommé INPS) le 30 septembre 1969. La demande
fut rejetée par celui-ci par une décision datée du 15 novembre 1969,
confirmée le 1er juin 1971.
14. Le 31 août 1972, la requérante cita l'INPS devant le tribunal
de Reggio Calabria afin que ce dernier déclare qu'elle était atteinte
d'une invalidité prévue par la loi et lui reconnaisse le droit à une
pension d'invalidité. La première audience fut fixée au 4 décembre
1972. Le 9 décembre 1972 le tribunal ordonna une expertise. Le
rapport d'expertise fut déposé au tribunal le 15 janvier 1974.
Par jugement du 17 mai 1974, déposé au greffe du tribunal le
31 mai 1974, le tribunal rejeta la demande de la requérante.
15. Cette dernière interjeta appel du jugement le 17 juillet 1974.
Le 3 mars 1977 la cour d'appel de Reggio Calabria ordonna une nouvelle
expertise qui fut effectuée le 22 mars 1977.
Le 15 novembre 1977 la requérante présenta une contre-expertise.
Par arrêt du 9 mars 1978, déposé au greffe de la cour le
30 mai 1978, la cour d'appel confirma le jugement du tribunal de
Reggio Calabria.
16. Le 15 mars 1978 la requérante se pourvut en cassation. L'INPS
présenta un recours incident le 26 avril 1979. La Cour de cassation,
par arrêt du 16 décembre 1982, déposé au greffe le 9 mai 1983, rejeta
le pourvoi.
17. Il y a lieu de noter que le droit à une rente ou pension
d'invalidité résultant d'un accident du travail ou d'une maladie
professionnelle constitue la contrepartie des cotisations
d'assurance-invalidité, payées par l'employeur pour ses salariés. Ces
cotisations se greffent sur un contrat de travail et leur paiement est
une prestation due en raison du contrat de travail. Le système
d'assurance-invalidité est géré par un organisme de droit public. Les
litiges tenant à l'application du système d'assurance-invalidité
relèvent cependant de la compétence des tribunaux ordinaires.
III. AVIS DE LA COMMISSION
Point en litige
18. La Commission est appelée à se prononcer sur la question
suivante : la procédure engagée le 31 août 1972 par la requérante,
devant le tribunal de Reggio Calabria pour faire valoir son droit à
une pension d'invalidité, a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à
l'article 6 par. 1 de la Convention ?
A. Considérations générales
19. L'article 6 par. 1 de la Convention dispose que
"1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ....
dans un délai raisonnable, par un tribunal ....... qui décidera ... des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil" <...>
20. Le Gouvernement fait valoir que la prestation d'assurance due
en cas d'accident du travail n'est pas de nature contractuelle dans la
mesure où le contrat de travail n'est pas la source du rapport
d'assurance mais une simple condition de celle-ci (presupposto di
fatto). Ainsi la prestation litigieuse trouvait son seul fondement
dans la législation et visait l'organisme public qui gère l'assurance
contre les accidents de travail. Le Gouvernement estime donc que le
droit à une rente, tout en étant l'objet d'un droit subjectif, ne
relève pas de la notion de "droit de caractère civil" et que l'article
6 par. 1 de la Convention n'est pas applicable en l'espèce.
21. A cet égard la Commission souligne tout d'abord que "C'est ...
au regard ... du contenu matériel et des effets que lui confère le
droit interne de l'Etat en cause, qu'un droit doit être considéré ou
non ... comme de caractère civil." (arrêt König du 28 juin 1978,
série A n° 27, p. 30, par. 89).
22. La Commission rappelle ensuite que dans l'affaire Feldbrugge
(Cour Eur. D.H., arrêt du 29 mai 1986, série A n° 99) la Cour a été
appelée à trancher la question de savoir si le droit aux prestations
d'assurance maladie dans le système néerlandais de sécurité sociale
constituait un droit de caractère civil. Elle a constaté que la
législation pertinente présentait à la fois des aspects de droit
public et de droit privé. Après avoir examiné ces différents aspects,
la Cour a estimé que les aspects de droit public étaient largement
contrebalancés par les aspects de droit privé qui caractérisaient ce
droit. Parmi ces derniers la Cour a mis en relief la nature
personnelle et patrimoniale de la prestation, son rattachement au
contrat de travail et ses affinités avec une assurance de droit commun
(ibidem, p. 13 et ss.) ainsi que le fait que la requérante ait
participé au financement du régime de sécurité sociale à travers la
retenue qui était opérée à cette fin sur son salaire.
23. La Commission relève que dans le cas présent le Gouvernement
ne conteste ni l'existence du premier aspect - il reconnaît de
surcroît qu'il s'agit en l'espèce d'un droit subjectif - ni
l'existence du second - il reconnaît que le contrat de travail ou la
prestation effective d'un travail est la condition de l'assurance. Sur
le dernier aspect dégagé par la Cour, le Gouvernement n'a fourni aucun
élément permettant de mettre en doute les affinités du système avec
celui d'une assurance de droit commun. Or, la Commission constate que
la rente d'invalidité résultant d'un accident du travail ou d'une
maladie professionnelle est, en l'espèce, la contrepartie des
cotisations - ou primes d'assurance - payées par l'employeur pour ses
salariés. L'assurance se greffe sur un contrat de travail, lui-même
régi par le droit privé, et constitue une des modalités du contrat de
travail entre employeur et employé. Bien que gérée par un organisme
de droit public, elle se rapproche ainsi d'une assurance de droit
privé.
Enfin la Commission considère, comme l'a fait la Cour, que
l'intervention étatique dans ce domaine ne constitue pas un élément
décisif à lui seul, pour qualifier de public le droit litigieux
(ibidem p. 13, par. 32).
24. Ayant considéré ces divers éléments, la Commission estime que
le droit à une rente peut, en l'espèce, être qualifié de droit civil
au sens de l'article 6 par. 1 de la Convention et que la requérante est
en droit d'invoquer les garanties énoncées par cet article pour
l'examen des contestations relatives à ce droit (cf. également Minniti
c/Italie, rapport Comm., 15.10.87, par. 34-38).
B. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 de la Convention
1. Détermination de la durée de la procédure
25. Le tribunal de Reggio Calabria fut saisi de l'affaire le
31 août 1972. Toutefois la Commission considère que la période
qu'elle doit prendre en considération ne commence qu'avec la prise
d'effet, le 1er août 1973, de la reconnaissance du droit de recours
individuel par l'Italie. Elle appréciera cependant le caractère
raisonnable du délai écoulé depuis cette prise d'effet, en tenant compte
de l'état dans lequel l'affaire se trouvait à cette date (voir en
dernier lieu, mutatis mutandis, Cour Eur. D.H., arrêt Neves et Silva
du 27 avril 1989, par. 40, à paraître dans la série A sous le n° 153).
26. Le terme final de la procédure se situe à la date du 9 mai
1983. Cette date est celle du dépôt de l'arrêt motivé au greffe de la
Cour de cassation et partant celle à laquelle a été connue l'issue du
pourvoi.
La durée totale de la procédure est donc de dix ans et huit
mois environ. La période à examiner vu la compétence ratione temporis
de la Commission couvre, quant à elle, environ neuf ans et neuf mois.
2. Caractère raisonnable de la durée de la procédure
27. Le Gouvernement estime qu'aucune violation ne saurait être
constatée en l'espèce. En effet, pour justifier la durée de la
procédure, à tout le moins en ce qui concerne la procédure de première
instance (31 juillet 1972 - 31 mai 1974), le Gouvernement a fait état
de l'engorgement passager des rôles des sections des tribunaux
auxquelles, en vertu de la loi n° 533 du 11 août 1973, avaient été
confiés tous les litiges du travail et de la Sécurité sociale encore
pendants à la date d'entrée en vigueur de la loi. L'application de
cette loi aurait eu pour effet d'alourdir le rôle de ces sections et
de ralentir considérablement la procédure dans ces affaires.
28. La requérante est d'avis qu'un procès portant sur une question
relative à l'octroi d'une pension d'invalidité ne soulève pas de
problèmes complexes. Elle remarque par ailleurs que la loi indiquée
par le Gouvernement avait pour objet d'accélérer le déroulement des
procès. Il est donc difficile de soutenir qu'elle ait pu entraver leur
déroulement rapide. D'ailleurs, dans le cas d'espèce, le procès ne fut
confié à aucune section spéciale et la cause fut jugée par le même
tribunal devant lequel elle avait été introduite.
29. La Commission rappelle que d'après la jurisprudence constante
des organes de la Convention, le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et en fonction notamment de la complexité de l'affaire et du
comportement des parties et des autorités judiciaires.
30. S'agissant en l'espèce d'une procédure qui a duré neuf ans et
9 mois, elle estime que ce laps de temps doit être regardé comme ayant
dépassé en principe le "délai raisonnable" de l'article 6 par. 1 de la
Convention. En pareil cas, il appartient donc à l'Etat défendeur de
fournir des explications (Cour Eur. D.H., arrêt Eckle du 15 juillet
1982, série A n° 51, p. 36, par. 80).
31. En l'occurrence la Commission relève que le Gouvernement n'a
pas soutenu que l'affaire fût complexe. Il n'a pas non plus allégué
que la procédure aurait été retardée en raison du comportement
dilatoire de la requérante ou de son manque de diligence.
32. La Commission s'estime donc en droit de conclure qu'il ne faut
pas rechercher là les causes de la durée du procès et que ces
dernières ne peuvent résulter que de la manière dont l'affaire a été
menée par les autorités judiciaires.
33. La Commission rappelle que la Convention astreint les Etats
contractants à organiser leurs juridictions de manière à leur
permettre de répondre aux exigences de l'article 6 par. 1, notamment
quant au "délai raisonnable" (arrêt Zimmermann et Steiner c/Suisse du
13 juillet 1983, série A n° 66, p. 12, par. 29).
34. Pour ce qui est des faits de la présente cause, la Commission
relève que le Gouvernement n'a pas expliqué les raisons pour
lesquelles il fallut attendre encore environ six mois, après la date
de prise d'effet de la déclaration de l'Italie (1er août 1973) avant
que l'expertise, ordonnée le 9 décembre 1972, ne soit déposée, et
environ dix mois avant que le tribunal ne rende sa décision (17 mai
1974).
35. Elle considère toutefois que de tels délais peuvent passer
pour négligeables si on les compare à ceux qui se sont produits dans le
déroulement de la procédure pour l'examen de l'affaire par la cour
d'appel puis par la Cour de cassation.
La procédure d'appel a duré en effet du 17 juillet 1974 au 30
mai 1978 soit environ quatre ans.
La procédure de cassation, quant à elle, a duré du 15 mars
1978 au 9 mai 1983, soit environ cinq ans.
36. La Commission estime que ces délais sont exorbitants.
Constatant par ailleurs que le Gouvernement italien n'a fourni aucune
justification en ce qui les concerne, elle considère qu'ils ne peuvent
s'expliquer que par la manière dont les autorités judiciaires ont
conduit l'affaire. Ces délais ne sauraient se concilier avec le
respect du "délai raisonnable" prévu à l'article 6 par. 1 de la
Convention.
CONCLUSION
37. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu en l'espèce
violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
Le Secrétaire de Le Président de
la Commission la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
A N N E X E I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
a) Examen de la recevabilité
date acte
12 octobre 1983 Introduction de la requête.
28 novembre 1983 Enregistrement de la requête.
20 octobre 1984 Délibérations de la Commission
et décision de celle-ci de ne
pas inviter le Gouvernement à
lui soumettre ses observations
sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête.
Décision de la Commission de
surseoir à l'examen de la
requête en attendant que la
Cour rende son arrêt dans les
affaires Feldbrugge c/Pays-Bas
et Deumeland c/République
fédérale d'Allemagne qui
soulevaient des problèmes
similaires d'applicabilité
de l'article 6 de la Convention
à des contestations relatives
au droit à certaines prestations
sociales.
14 juillet 1986 Délibérations de la Commission
et décision de la Commission
d'inviter le Gouvernement italien
à présenter ses observations sur
la recevabilité et le bien-fondé
de la requête.
2 octobre 1986 Observations du Governement.
24 novembre 1986 Observations en réponse de la
requérante.
4 mars 1988 Délibérations de la Commission
et décision d'inviter les parties
à présenter des observations
complémentaires sur la recevabilité
et le bien-fondé des griefs.
Annexe I
date acte
27 avril 1988 Observations du Gouvernement.
- La requérante n'a pas présenté
d'observations.
5 décembre 1988 Délibérations de la Commission
et décision de la Commission
de déclarer la requête
recevable. Décision de la
Commission d'inviter les parties
à lui soumettre, si elles le
désirent, des observations
complémentaires sur le
bien-fondé de la requête.
b. Examen du bien-fondé
5 juillet 1988 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé de la
requête.
juillet 1989 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé, vote final
et adoption du rapport.