TROISIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 18754/06
présentée par Luis Maria LOPEZ CIFUENTES
contre l’Espagne
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 7 juillet 2009 en une chambre composée de :
Josep Casadevall, président,
Elisabet Fura-Sandström,
Boštjan M. Zupančič,
Alvina Gyulumyan,
Ineta Ziemele,
Luis López Guerra,
Ann Power, juges,
et de Santiago Quesada, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 20 avril 2006,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Le requérant, M. Luis Maria Lopez Cifuentes, est un ressortissant espagnol, résidant à Villanueva Del Pardillo, Madrid.
A. Les circonstances de l’espèce
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
3. Le Conseil oléicole international (ci-après « le COI ») fut créé en 1959 dans le but de prendre les mesures nécessaires pour pallier les difficultés du marché international de l’huile d’olive et renforcer et développer ce marché. Le COI est une organisation internationale intergouvernementale siégeant à Madrid.
4. Le requérant était agent au COI. Il entra en fonction le 1er février 1995 et occupa des fonctions de technicien en informatique. En novembre 2001, il fut nommé responsable technique informatique.
5. Par une décision du 10 février 2006, le Directeur exécutif du Conseil ouvrit une procédure disciplinaire à l’encontre du requérant pour faute lourde dans l’exercice de ses fonctions. Le requérant fut suspendu de ses fonctions sans traitement pendant la durée de l’enquête.
6. Le 31 mars 2006, l’instructeur désigné adressa au requérant l’acte d’accusation contenant la liste des griefs retenus à son encontre, parmi lesquels figuraient l’appropriation illégitime d’informations du COI, l’appropriation de mots de passe et l’installation d’un logiciel espion dans le but d’obtenir lesdits mots de passe. Estimant que le requérant avait agi intentionnellement et commis une faute lourde mettant en danger les intérêts de l’organisation, l’instructeur proposa un licenciement sans préavis.
7. Le requérant saisit le Comité paritaire du COI. Dans son rapport du 8 mai 2006, ledit comité considéra que la procédure disciplinaire avait été respectée mais, « vu la complexité juridico-pénale des faits », il proposa que le cas soit examiné par « les autorités judiciaires compétentes ». Dans l’hypothèse où il serait démontré que le requérant était bien l’auteur des faits, il estimait qu’il s’agirait d’une faute lourde et envisageait un licenciement avec un préavis de trois mois.
8. Par une décision du 21 juin 2006, après avoir entendu le requérant, le Directeur exécutif du COI adopta une décision dans laquelle il indiquait que la preuve avait été faite que le requérant avait commis des actes constitutifs d’une faute lourde et qu’il y avait lieu de licencier sans préavis, en application de l’article 51 du Statut du personnel. Il avait été prouvé que le requérant, en tant que responsable technique informatique, avait installé un logiciel espion lui permettant d’avoir accès à la messagerie électronique du chef de la Division administrative et financière du COI. Cette manœuvre avait eu lieu pendant un processus de restructuration du Secrétariat exécutif du COI, dont le requérant pouvait avoir des raisons de redouter qu’il eût des incidences négatives sur son statut professionnel. Le Directeur exécutif attacha une certaine importance au constat que le logiciel espion avait été installé immédiatement après l’expiration du délai pour présenter les candidatures à un poste créé dans le nouvel organigramme et convoité par le requérant, soit au moment où il avait le plus d’intérêt à obtenir des informations confidentielles. Le Directeur exécutif considéra que ces agissements étaient constitutifs d’une faute lourde au sens de l’article 7 de la Procédure disciplinaire du Secrétariat exécutif, qui vise « toute action allant à l’encontre des intérêts du Conseil oléicole international ». Il ajouta que sa décision était immédiatement exécutoire et rendait définitives les mesures provisoires adoptées le 10 février 2006. Le Directeur exécutif précisa que cette décision pouvait faire l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif de l’Organisation internationale du travail (TAOIT).
9. Après l’introduction de sa requête devant la Cour, le 16 septembre 2006, le requérant attaqua la décision du 21 juin 2006 devant le TAOIT.
10. Par un jugement du 9 juillet 2008, le TAOIT déclara la requête mal fondée et la rejeta. Le TAOIT considéra que l’enquête s’était déroulée dans le respect des droits de la défense et que le Directeur exécutif avait pris la décision de manière motivée en fait et en droit. Le Tribunal estima qu’il y avait eu des indices probants de l’imputabilité des faits reprochés au requérant.
11. Parallèlement à son recours devant le TAOIT, le requérant introduisit une action pour licenciement abusif contre le COI devant le juge social no 12 de Madrid. Par une décision du 21 novembre 2006, le juge social considéra que les tribunaux espagnols n’avaient pas compétence pour examiner l’affaire. Il rappela que le COI est une organisation internationale qui jouit de l’immunité de toute juridiction pénale, civile et administrative. Le juge nota que le requérant était soumis au Statut du personnel du COI, lequel prévoyait un mécanisme de recours devant le Comité paritaire du COI et, en deuxième instance, devant le TAOIT.
B. Le droit pertinent
12. Le COI, organisation intergouvernementale chargée d’administrer l’Accord international sur l’huile d’olive, a été institué en vertu de l’article 21 du premier Accord international sur l’huile d’olive de 1956 qui a été révisé à quatre reprises.
13. Les principaux objectifs de l’Accord de 1956 étaient de favoriser la coordination internationale des politiques de production, d’industrialisation et de commercialisation dans le secteur oléicole.
14. La création du COI en tant qu’organisme intergouvernemental est intervenue à l’occasion de la tenue de sa première session, du 6 au 16 octobre 1959, à Madrid, siège permanent de l’organisation depuis cette date.
15. Le deuxième Accord de siège entre l’Espagne et le COI, signé le 13 juillet 1989 et en vigueur au moment des faits, établissait, dans son article 1, que « le Conseil a la personnalité juridique ». L’article 4 dudit accord se lisait ainsi :
« (...)
1. Le Conseil jouit de l’immunité de toute juridiction pénale, civile et administrative, sauf dans la mesure où le Directeur Exécutif du Conseil ou la personne qui le représente y aurait expressément renoncé, et également sauf en ce qui concerne les actions civiles engagées par des tiers contre le Conseil en raison de dommages et préjudices consécutifs à des accidents occasionnés par une voiture autorisée appartenant au Conseil ou conduite par un de ses fonctionnaires.
(...) »
16. L’article 16 de l’accord de siège était ainsi libellé :
« L’Espagne n’encourt aucune responsabilité internationale du fait des activités du Conseil sur son territoire ni par suite des actes ou omissions du Conseil ou de ceux de ses agents qui agiraient ou s’abstiendraient d’agir dans les limites de leurs fonctions. »
17. Ces dispositions ont été reprises par le nouvel accord de siège signé entre l’Espagne et le COI le 20 novembre 2007 (articles 1, 5 et 17).
18. L’Organisation internationale du Travail, fondée en 1919 sous l’appellation « Bureau international du Travail », est depuis 1946 une agence tripartite de l’Organisation des Nations unies qui rassemble les gouvernements, employeurs et travailleurs de ses États membres. Son tribunal administratif connaît des requêtes formées par les fonctionnaires ou anciens fonctionnaires de l’Organisation et des autres organisations internationales qui ont reconnu sa compétence juridictionnelle. Les dispositions du Statut du TAOIT pertinentes en l’espèce sont les suivantes :
Article II
« (...)
5. Le Tribunal connaît en outre des requêtes invoquant l’inobservation, soit quant au fond, soit quant à la forme, des stipulations du contrat d’engagement des fonctionnaires ou des dispositions du Statut du personnel des autres organisations internationales satisfaisant aux critères définis à l’annexe au présent Statut qui auront adressé au Directeur général une déclaration reconnaissant, conformément à leur Constitution ou à leurs règles administratives internes, la compétence du Tribunal à l’effet ci-dessus, de même que ses règles de procédure, et qui auront été agréées par le Conseil d’administration. »
Article VI
« 1. Le Tribunal statue à la majorité des voix ; ses jugements sont définitifs et sans appel.
2. Tout jugement doit être motivé. II sera communiqué par écrit au Directeur général du Bureau international du Travail et au requérant.
(...) »
19. L’article XII, paragraphe 1, de l’annexe au Statut du TAOIT se lit ainsi :
« Au cas où le Conseil exécutif d’une organisation internationale ayant fait la déclaration prévue à l’article II, paragraphe 5, du Statut du Tribunal conteste une décision du Tribunal affirmant sa compétence ou considère qu’une décision dudit Tribunal est viciée par une faute essentielle dans la procédure suivie, la question de la validité de la décision rendue par le Tribunal sera soumise par ledit Conseil exécutif, pour avis consultatif, à la Cour internationale de justice. »
20. Par une lettre adressée au Directeur général du Bureau international du Travail du 19 septembre 2003, le COI reconnut la compétence du TAOIT. Cette reconnaissance fut approuvée par le Conseil d’administration du BIT.
GRIEFS
21. Sous l’angle de l’article 6 de la Convention, le requérant se plaint de l’iniquité de la procédure disciplinaire engagée à son encontre. Il fait valoir que la procédure litigieuse n’a pas respecté les principes du contradictoire et de l’égalité des armes, qu’elle s’est fondée sur des preuves illicites et qu’elle a méconnu d’autres garanties telles que le droit d’avoir l’assistance d’un défenseur. Selon le requérant, l’instructeur chargé de la procédure ainsi que les organes compétents pour prononcer la sanction disciplinaire finale ne respectaient pas les garanties d’indépendance et d’impartialité et ne pouvaient donc pas s’analyser en un « tribunal » au sens de l’article 6. Invoquant l’arrêt Matthews c. Royaume-Uni [GC], no 24833/94, CEDH 1999‑I, le requérant soutient que l’Espagne, en souscrivant et ratifiant l’accord de siège avec le COI, ne pouvait renoncer aux droits garantis par la Convention. L’Espagne serait donc responsable d’avoir permis que le COI exerce sur son territoire des compétences juridictionnelles à l’égard de ses fonctionnaires au mépris de l’article 6 de la Convention.
EN DROIT
22. La Cour constate qu’à l’origine de la requête se trouve un litige relatif à une procédure disciplinaire engagée à l’encontre du requérant, fonctionnaire travaillant pour le Conseil oléicole international (« COI »), pour faute lourde dans l’exercice de ses fonctions au sens de l’article 7 de la Procédure disciplinaire du Secrétariat exécutif de cette organisation, qui vise « toute action allant à l’encontre des intérêts du Conseil oléicole international ».
23. Le requérant ne conteste pas que les violations alléguées de la Convention trouvent leur origine dans un acte du COI (la procédure disciplinaire ayant abouti à son licenciement). Cependant, il estime que l’Espagne, ayant ratifié un accord de siège avec le COI, devrait être reconnue responsable des violations de la Convention découlant d’un acte de l’organisation internationale en cause, dans la mesure où elle ne pouvait pas permettre que cette organisation exerce des compétences juridictionnelles sur son territoire et sur ses résidents en méconnaissance des garanties prévues par l’article 6 de la Convention.
24. La Cour estime qu’il convient d’examiner les griefs du requérant à la lumière des principes qu’elle a dégagés dans les affaires où elle a été amenée à rechercher si la responsabilité d’États parties à la Convention pouvait être engagée au regard de celle-ci en raison d’actions ou d’omissions tenant à l’appartenance de ces États à une organisation internationale. Ces principes ont été rappelés et développés, entre autres, dans les affaires Behrami et Behrami c. France ((déc.) [GC], no 71412/01, 31 mai 2007) et Saramati c. Allemagne, France et Norvège ((déc.) [GC], no 78166/01, 31 mai 2007) et se trouvent également repris dans deux décisions récentes de la Cour (Boivin c. 34 États membres du Conseil de l’Europe (déc.), no 73250/01, CEDH 2008-... et Connolly c. 15 États membres de l’Union européenne (déc.), no 73274/01, 9 décembre 2008) qui portaient, comme en l’espèce, sur un litige entre un fonctionnaire international et l’organisation internationale qui l’employait.
25. La Cour observe que la particularité de la présente affaire tient au fait que la requête est dirigée contre l’État défendeur en sa qualité d’État du siège permanent de l’organisation internationale en cause. Aux termes de l’article 4 de l’Accord de siège signé entre l’Espagne et le COI en 1989, l’Espagne reconnait au COI l’immunité de toute juridiction pénale, civile ou administrative (voir la partie « Droit pertinent » ci-dessus). La Cour estime néanmoins que cette circonstance ne saurait justifier l’application des principes autres que ceux dégagés dans les affaires Boivin et Connolly, où était en cause l’éventuelle responsabilité individuelle et collective des États contractants au regard de la Convention du fait de leur appartenance en tant qu’États membres à l’organisation internationale en question (à savoir Eurocontrol et l’Union européenne respectivement). Elle estime que les conclusions auxquelles elle est parvenue dans ces affaires sont transposables à la situation dans laquelle un État partie à la Convention a accepté la présence d’une organisation internationale sur son territoire (voir, mutatis mutandis, Berić et autres c. Bosnie-Herzégovine (déc.), nos 36357/04, 36360/04, 38346/04, 41705/04, 45190/04, 45578/04, 45579/04, 45580/04, 91/05, 97/05, 100/05, 101/05, 1121/05, 1123/05, 1125/05, 1129/05, 1132/05, 1133/05, 1169/05, 1172/05, 1175/05, 1177/05, 1180/05, 1185/05, 20793/05 et 25496/05, CEDH 2007‑..., où étaient en cause les actes du Haut Représentant pour la Bosnie-Herzégovine, dont l’autorité se fondait sur les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies ; Galić c. Pays-Bas (déc.), no 22617/07, 9 juin 2009, et Blagojević c. Pays-Bas (déc.), no 49032/07, 9 juin 2009, concernant la procédure devant le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, créé par une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies et ayant son siège sur le territoire des Pays-Bas).
26. La Cour rappelle qu’il est conforme au droit international que les États confèrent immunités et privilèges aux organismes internationaux qui se trouvent sur leur territoire. Cette question a déjà été étudiée par la Commission qui, dans l’affaire Spaans, considéra qu’il n’est pas contraire à la Convention qu’un État accorde à une institution internationale une immunité de juridiction qui fait échapper aux tribunaux nationaux les litiges entre cette institution et son personnel (Spaans c. Pays-Bas, no 12516/86, décision de la Commission du 12 décembre 1988, DR 58). Dans les affaires Beer et Regan et Waite et Kennedy, la Cour a quant à elle estimé que l’octroi de privilèges et immunités aux organisations internationales est un moyen indispensable au bon fonctionnement de celles-ci, sans ingérence unilatérale de tel ou tel gouvernement (Beer et Regan c. Allemagne [GC], no 28934/95, § 53, 18 février 1999 ; Waite et Kennedy c. Allemagne [GC], no 26083/94, § 63, CEDH 1999‑I). La Cour ne voit rien dans la présente affaire qui pourrait l’amener à une conclusion différente.
27. La Cour constate qu’en réalité les doléances du requérant sont essentiellement dirigés contre la procédure disciplinaire engagée à son encontre au sein du COI. Elle note par ailleurs que le requérant, se prévalant du système interne mis en place par l’organisation, a contesté la sanction disciplinaire infligée à son encontre devant le TAOIT. Aux termes de l’article 2 de son Statut, celui-ci connaît en effet des requêtes formées par les fonctionnaires ou les anciens fonctionnaires du Bureau international du Travail et des autres organisations internationales qui ont reconnu sa compétence juridictionnelle. Tel est le cas du COI, qui a reconnu, par une lettre du 19 septembre 2003, la compétence du TAOIT pour statuer sur les litiges entre l’organisation et son personnel, cette question ne relevant pas de l’accord de siège entre le COI et l’Espagne en vigueur au moment des faits.
28. La Cour souligne que les décisions litigieuses ont été prises par une organisation internationale échappant à la juridiction de l’État défendeur, dans le cadre d’un conflit de travail qui s’inscrit entièrement dans l’ordre juridique de cette organisation, laquelle possède une personnalité juridique distincte de celle de ses États membres, y compris l’État du siège.
29. La Cour estime qu’en conséquence les violations alléguées de la Convention relatives à la procédure disciplinaire au sein du COI ne sauraient être imputées à l’État mis en cause dans la présente affaire. Quant à une responsabilité éventuelle du COI à cet égard, elle rappelle que cette organisation internationale n’a pas adhéré à la Convention et qu’elle ne peut donc voir sa responsabilité engagée au titre de celle-ci (voir, mutatis mutandis, par exemple, Stephens c. Chypre, Turquie et les Nations Unies (déc.), no 45267/06, 11 décembre 2008).
30. Au vu de ce qui précède, la Cour conclut que cette partie de la requête est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention (voir, mutatis mutandis, Boivin, décision précitée).
31. Pour autant que le requérant se plaint de la décision du juge social no 12 de Madrid du 21 novembre 2006 déclarant l’absence de compétence des tribunaux espagnols, la Cour observe que le requérant ne l’a informée de cette décision que le 16 mars 2009, soit au-delà du délai de six mois prévu à l’article 35 § 1 de la Convention. En tout état de cause, elle estime que ce grief est manifestement mal fondé. En effet, les restrictions de l’accès aux juridictions espagnoles pour régler le différend de l’intéressé avec le COI ne sauraient être considérées comme ayant porté atteinte à la substance même de son « droit à un tribunal » ou comme ayant été disproportionnées sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention (Waite et Kennedy, précité, § 73).
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Santiago QuesadaJosep Casadevall
GreffierPrésident
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