Résumé juridique
Juin 2023
Lorenzo Bragado et autres c. Espagne - 53193/21, 53707/21, 53848/21 et al.
Arrêt 22.6.2023 [Section V]
Article 6
Procédure constitutionnelle
Article 6-1
Accès à un tribunal
Droits et obligations de caractère civil
Rejet pour tardiveté, sans examen sur le fond, d’un recours d’amparo formé par des magistrats figurant sur la liste définitive des candidats contre l’absence de mise en œuvre par le Parlement de la procédure de désignation d’un nouveau Conseil général du pouvoir judiciaire : violation
En fait – Les six requérants, tous magistrats en exercice, furent inscrits sur la liste définitive des personnes dont la candidature devait être considérée dans le cadre du renouvellement des membres du Conseil général du pouvoir judiciaire (CGPJ), l’organe de gouvernance de la magistrature en Espagne, dont le mandat allait expirer en décembre 2018. L’ensemble des douze membres du CGPJ devait être renouvelé tous les cinq ans par le Parlement. La désignation des membres du CGPJ n’a toujours pas eu lieu et la question n’a pas été soumise à un vote en session plénière, malgré les exigences explicites du droit interne.
En octobre 2020, les requérants saisirent le Tribunal constitutionnel d’un recours d’amparo dans lequel ils alléguaient une omission ou inaction prolongée et continue du Parlement et de ses organes, qui n’auraient pas accompli les actes spécifiques requis par la loi en vue de la poursuite de la procédure de sélection relativement à eux, en leur qualité de candidats à la nomination au CGPJ. Leur recours fut déclaré irrecevable au motif qu’il avait été introduit après l’expiration du délai légal de trois mois prévu à l’article 42 de la loi institutionnelle no 2/1979.
En droit
1) Sur l’applicabilité de l’article 6 – Les principes généraux pertinents ont été résumés récemment dans l’arrêt Grzęda c. Pologne [GC].
a) Quant à l’existence d’un « droit » – Devant le Tribunal constitutionnel, les requérants ont revendiqué un droit à une procédure régulière pour l’examen dans un bref délai de leurs candidatures admissibles à l’accès à une fonction publique, plus précisément un droit à l’achèvement de la procédure relative à leurs candidatures, laquelle aurait subi les conséquences négatives de (ce qu’ils considéraient comme) un défaut manifestement prolongé, continu et prima facie illégal et injustifié de poursuite de la procédure de sélection obligatoire. Leurs prétentions ne concernaient pas le vote ni ses résultats, mais une partie antérieure de la procédure parlementaire. Le Tribunal constitutionnel ne s’est pas prononcé sur le fond des prétentions des intéressés, y compris l’existence ou la portée du « droit » qu’ils alléguaient détenir en vertu du droit interne espagnol et dont ils demandaient la protection. Il a rejeté le recours d’amparo au seul motif que celui-ci était tardif, et non pour inexistence ou absence de pertinence du droit en question.
En vertu de la procédure juridique interne, l’examen des candidatures des requérants était prévu dans le cadre de la démarche spécifique et obligatoire que le Parlement devait suivre dans le respect d’un calendrier particulier, à savoir la convocation d’une session plénière pour examiner la question du choix des membres du CGPJ. Pour que leurs candidatures continuent à répondre aux exigences d’éligibilité, les requérants devaient, au minimum, continuer à exercer activement des fonctions judiciaires tout au long de la procédure de sélection. Or cette procédure est demeurée pendante devant le Parlement, à son stade initial, pendant trois législatures consécutives, de décembre 2018 à octobre 2020, date à laquelle les requérants ont saisi le Tribunal constitutionnel. Les requérants sont demeurés dans l’incertitude pendant une durée manifestement longue. Au vu du libellé des dispositions pertinentes et de la teneur du grief dont les requérants ont saisi le Tribunal constitutionnel, leurs arguments présentaient un degré suffisant de sérieux, et ils pouvaient prétendre, au moins de manière défendable, que leur droit à ce que leurs candidatures soient examinées était reconnu en droit interne.
Le grief des requérants reposait sur la violation alléguée de la procédure établie par la loi applicable au stade parlementaire de la procédure de sélection. L’atteinte alléguée à leur droit d’accès à une fonction publique au regard de l’article 573 de la loi no 6/1985 (droit pour tout juge ou magistrat en service actif dans la magistrature de présenter sa candidature à l’élection des membres judiciaires du CGPJ) peut de manière défendable s’analyser en une violation des « exigences déterminées par la loi » au sens de l’article 23 § 2 de la Constitution (droit d’accès dans des conditions d’égalité aux fonctions et postes publics, conformément aux exigences déterminées par la loi).
En outre, l’article 42 de la loi no 2/1979 prévoyait la possibilité de saisir le Tribunal constitutionnel d’un recours d’amparo contre le Parlement ou ses organes en vue d’obtenir la protection des droits constitutionnels individuels. Compte tenu des circonstances de l’espèce, il apparaît que le recours d’amparo formé par les requérants était un recours approprié, voire le seul recours approprié. Le « droit » qu’ils prétendaient détenir, de manière au moins défendable, était assorti d’un autre droit, procédural pour sa part : celui de le faire appliquer par une juridiction nationale.
Dans le contexte de l’espèce, on ne saurait dire, pour la simple raison que le recours d’amparo a été rejeté pour un motif procédural, que la contestation n’était pas réelle et sérieuse. L’affaire reposait sur des éléments factuels et juridiques qui n’étaient pas manifestement dépourvus de toute perspective de succès, frivoles ou clairement futiles pour une autre raison. Elle soulevait des questions juridiques à première vue complexes, dont certaines concernaient l’interprétation et l’application du délai légal.
Enfin, la procédure était « directement déterminante » pour les droits des requérants, au sens de la jurisprudence de la Cour. Si l’affaire avait été examinée sur le fond et qu’une décision avait été rendue en faveur des intéressés, cela aurait pu aboutir à la reconnaissance de la violation de leurs droits et/ou à ce que leurs candidatures fussent enfin examinées dans le cadre de la procédure parlementaire. Eu égard aux circonstances de l’espèce, il n’a pas été établi que le simple fait que la procédure portait sur une inaction ou un défaut d’action empêchât nécessairement le recours d’amparo d’être directement déterminant pour le droit que les requérants cherchaient à voir protégé.
Ainsi, dans les circonstances de l’espèce, les requérants avaient un « droit », qu’ils pouvaient prétendre au moins de manière défendable reconnu en droit interne, de participer à la procédure de désignation des membres du CGPJ et de voir leurs candidatures examinées par le Parlement dans un bref délai conformément au droit interne.
b) Quant au caractère « civil » du droit
i) Le caractère « politique » allégué du droit – Le grief formulé par les requérants devant le Tribunal constitutionnel concernait les candidatures qu’ils avaient soumises en tant que magistrats en exercice dans le cadre d’une procédure de désignation des membres du CGPJ. La qualité de membre de cet organe n’impliquait en aucun cas des « obligations politiques » ou l’exercice de « droits politiques ». Elle n’était pas non plus considérée comme un « mandat politique ». L’une des principales manifestations de la contribution du CGPJ à la gouvernance de la magistrature et à la protection de l’indépendance de la justice était sa compétence en matière de nomination des juges. La qualité de membre du CGPJ était assortie des mêmes restrictions que celles de juge et de magistrat concernant les activités incompatibles, et elle excluait l’exercice simultané d’autres responsabilités de gouvernance dans le domaine judiciaire.
En outre, la procédure de sélection des membres du CGPJ parmi les magistrats et juges en exercice n’était pas destinée à être « politique », ni, a fortiori, politisée ou instrumentalisée pour des raisons politiques ou à des fins politiques. La procédure de sélection devait respecter certains critères, par exemple le mérite et la capacité, qui étaient généralement applicables en vertu de la loi pour assurer l’égalité d’accès aux fonctions et postes publics ainsi qu’à la fonction publique. Il est important de noter que le grief formulé par les requérants devant les juridictions internes portait sur la partie de la procédure antérieure à tout vote effectif par les députés (et aux résultats d’un tel vote). Cette partie spécifique de la procédure dévolue aux organes du Parlement n’était pas liée à la fonction centrale – législative – de celui-ci.
ii) Le critère Eskelinen – La procédure litigieuse ne concernait pas les activités professionnelles principales des requérants en leur qualité de magistrats, mais une possibilité, non réalisée, que leurs candidatures pour devenir membres du CGPJ fussent examinées par le Parlement. Comme dans ses arrêts concernant des procédures liées à des candidatures infructueuses dans le cadre de processus de recrutement à des postes judiciaires et à d’autres postes de la fonction publique nationale, la Cour se concentre à cette étape de son examen sur le critère Eskelinen, en notant toutefois que la procédure de désignation des membres du CGPJ concernait la progression de la carrière de professionnels du droit des requérants. En conséquence, le critère Eskelinen est à première vue pertinent pour les faits de l’espèce.
‒ La première condition du critère Eskelinen (le point de savoir si le droit national « excluait » l’accès à un tribunal) – L’article 42 de la loi no 2/1979 prévoyait un recours en cas de violation des droits constitutionnels relativement à certaines formes d’activités parlementaires. Même si la portée de ce type de contrôle de constitutionnalité était limitée, il n’a pas été clairement démontré que l’accès à un tribunal fût expressément exclu. L’article 41 § 2 de la même loi établissait un cadre général concernant différents types de recours d’amparo et la possibilité de contester les « omissions ». Bien que le Tribunal constitutionnel n’ait adopté aucune position spécifique sur le point de savoir si l’omission ou inaction continue et persistante alléguée par les requérants pouvait faire l’objet d’une action en justice en vertu de l’article 42 ni, plus précisément, sur le point de savoir si le recours d’amparo des requérants relevait de la portée de cet article, les éléments dont la Cour dispose montrent clairement qu’une omission peut faire l’objet d’un contrôle au titre de l’article 42.
‒ Conclusion relative au critère Eskelinen – Le Gouvernement n’a pas démontré de manière convaincante que l’accès au Tribunal constitutionnel fût exclu concernant le grief spécifique dont les requérants l’avaient saisi. Au vu du dossier de l’affaire, la Cour est convaincue que le Tribunal constitutionnel aurait pu statuer sur leur grief. Ainsi, la première condition du critère Eskelinen n’est pas satisfaite. Il n’y a donc pas lieu d’examiner la deuxième condition du critère.
Conclusion ‒ L’article 6 trouve à s’appliquer sous son volet civil.
2) Sur le fond – Il ressort du libellé de la décision du Tribunal constitutionnel ainsi que des éléments dont dispose la Cour qu’il n’existait pas concernant le délai légal de jurisprudence (établie) qui aurait été applicable de manière prévisible aux circonstances factuelles et juridiques spécifiques sur lesquelles portait le recours d’amparo des requérants. En outre, le Tribunal constitutionnel était le seul degré de juridiction compétent pour examiner la situation dont les requérants se plaignaient dans leur recours d’amparo. Eu égard à ce qui précède, à l’importance générale manifeste de la question, à la nouveauté ou rareté apparente des problèmes juridiques soulevés devant le Tribunal constitutionnel, ainsi qu’aux circonstances particulières de l’espèce, et compte étant dûment tenu des objectifs que sont la sécurité juridique et la bonne administration de la justice, il était raisonnable d’attendre que tout rejet du recours d’amparo au seul motif du non-respect du délai légal fût motivé de manière adéquate. Il était essentiel que le Tribunal constitutionnel expliquât i) si l’article 42 était applicable à une situation concernant une inaction ou une omission et à une situation continue et persistante, ii) si le délai de trois mois était applicable et, le cas échéant, comment il devait être calculé, et iii) le raisonnement sous-tendant l’approche à adopter.
S’il a avancé, en tant que dies a quo, deux dates liées à des événements distincts – à savoir la date de l’expiration du mandat des membres précédents du CGPJ et une date liée à l’élection législative la plus récente –, le Tribunal constitutionnel a omis de justifier, même de manière élémentaire, la pertinence de ces dates relativement à la portée du recours d’amparo dont il était saisi. Il n’était pas prévisible qu’il ferait référence à la première date. À cet égard, le recours d’amparo concernait en substance le retard subséquent (de déjà deux ans environ au moment des faits), continu et persistant, de la convocation d’une session plénière afin que la liste fût soumise à un vote.
En conclusion, l’interprétation et l’application imprévisibles de l’article 42 de la loi no 42/1979 et les conséquences négatives de celles-ci sur une garantie fondamentale de l’accès à un tribunal pour la protection du droit de caractère civil revendiqué de manière défendable par les requérants, qui était étroitement lié au respect de la procédure légale de renouvellement des membres du CGPJ et au bon fonctionnement du système judiciaire, ont porté atteinte à la substance même du droit d’accès à un tribunal des intéressés, eu égard aux circonstances de l’espèce.
Conclusion : violation (quatre voix contre trois).
Article 41 : le constat d’une violation constitue en lui-même une satisfaction équitable suffisante pour le dommage moral subi.
(Voir aussi Savino et autres c. Italie, nos 17214/05 et al., 28 avril 2009, résumé juridique ; Tsanova-Gecheva c. Bulgarie, no 43800/12, 15 septembre 2015, résumé juridique ; Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], no 63235/00, 19 avril 2017, résumé juridique ; Cătăniciu c. Roumanie (déc.), no 22717/17, 6 décembre 2018, résumé juridique ; Bara et Kola c. Albanie, nos 43391/18 et 17766/19, 12 octobre 2021, résumé juridique ; Grzęda c. Pologne [GC], no 43572/18, 15 mars 2022, résumé juridique)
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