SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 13388/87
présentée par M.
contre le Portugal
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 9 novembre 1990 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
G. SPERDUTI
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M.P. PELLONPÄÄ
M. J. RAYMOND, Secrétaire adjoint de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 15 juin 1987 par M. contre le
Portugal et enregistrée le 2 novembre 1987 sous le No de dossier 13388/87 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur
le 24 mai 1990 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 23 juillet 1990,
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les
parties, peuvent se résumer comme suit :
Le requérant est un ressortissant portugais né le 11 novembre
1941 à S. (Porto). Il est éditeur et réside à Lisbonne.
1. Le requérant est un commerçant. Il s'occupe d'édition et du
commerce de livres.
En 1974, le requérant a passé avec la société "Expresso-Bloco
Editorial de Distribuição, S.A.R.L.", un contrat de distribution
exclusive de ses éditions aux termes duquel l'"Expresso" s'engageait à
acquérir un certain nombre d'oeuvres éditées par le requérant.
La société "Expresso" appartenait alors à la compagnie
d'assurances Império qui contrôlait son capital et assurait sa
gestion. Cette dernière faisait partie du puissant groupe économique
CUF.
Le 10 janvier 1975, l'"Expresso" s'engagea à acheter 5.000
exemplaires d'une oeuvre poétique à éditer par le requérant.
Le 15 mars 1975, la compagnie d'assurances Império fut
nationalisée. L'Etat est devenu de ce fait l'actionnaire majoritaire
de la société "Expresso".
Le 7 avril 1975, l'"Expresso" résilia le contrat qu'elle avait
passé avec le requérant le 10 janvier 1975.
A partir d'octobre 1975, quand les traites (letras) qu'elle
avait acceptées et remises au requérant comme contrepartie du contrat
conclu en 1974 vinrent à échéance, l'"Expresso" refusa leur paiement
et demanda leur réforme intégrale.
En janvier 1976, la compagnie d'assurances Império devint
une entreprise publique administrée directement par l'Etat.
Le 12 avril 1976, le Gouvernement décida (despacho conjunto)
de suspendre l'administration de la société "Expresso" et nomma à sa
place une commission administrative (comissão administrativa).
Le 31 août 1977, le Conseil des Ministres décida (Resolução)
que ce régime provisoire d'administration aurait dû être remplacé par
l'intervention de l'Etat.
Le 28 septembre 1977, en exécution de cette décision, le
Conseil des Ministres décida (Resolução) que l'Etat interviendrait
directement dans la gestion de la société "Expresso" et confirma dans
l'exercice de leurs fonctions les membres de la commission
administrative nommée le 12 avril 1976.
Le 17 janvier 1979, le Conseil des Ministres décida
(Resolução) de mettre fin à l'intervention de l'Etat dans "Expresso" et
de demander sa faillite.
La saisine des biens de la société aurait eu lieu le 15 mars
1979 dans le cadre d'une procédure de faillite engagée en exécution de
cette décision.
2. Le 16 décembre 1981, le requérant engagea devant le tribunal
administratif (Auditoria Administrativa) de Lisbonne une action en
responsabilité civile de l'Etat, en application du décret-loi n° 48051
du 21 novembre 1967, qui régit la responsabilité civile
extra-contractuelle de l'Etat en raison d'actes de gestion publique.
Il faisait valoir que la situation financière de la société "Expresso"
était due à l'administration négligente et irresponsable de l'Etat.
Le requérant faisait valoir par ailleurs que malgré les
garanties quant au respect des engagements pris par l'"Expresso" et le
fait d'avoir donné aux créanciers de cette société l'espoir légitime
de solution de la situation par l'annonce, maintes fois répétée par le
Conseil des Ministres, les Ministres et Secrétaires d'Etat, de la
création à court terme d'une entreprise publique de distribution qui
assurerait le respect des engagements de l'"Expresso", solution
consistant en la fusion de celle-ci et d'une autre entreprise, l'Etat
avait néanmoins mis fin à son intervention et demandé la faillite de
ladite société sans avoir respecté ses engagements.
Le requérant faisait valoir en outre qu'entre cette décision
et la demande de faillite, la responsabilité de la dissipation des
biens de la société incombait à l'administration de l'"Expresso" et à
l'Etat. Il soulignait notamment que ses livres avaient été retirés des
stocks de l'entreprise et vendus dans la rue à des prix dérisoires, ce
qui avait ruiné sa réputation professionnelle.
Le requérant faisait valoir enfin qu'en raison de cette
situation, il a été contraint de payer des sommes dues par
l'"Expresso" et avait subi de ce fait de graves préjudices. Il
demanda un montant de 30.379.482 escudos ainsi qu'une somme à
déterminer dans la procédure ultérieure d'exécution (liquidação em
execução de sentença) de dommages-intérêts pour les préjudices d'ordre
patrimonial et moral subis.
Le 27 avril 1982, le ministère public fut cité et invité à
présenter ses conclusions en réponse dans un délai de vingt jours.
Les 26 mai et 1er octobre 1982, le ministère public
demanda au juge des prorogations de délai de trois mois. Ces
prorogations lui furent accordées.
Le 4 janvier 1983, le ministère public sollicita une nouvelle
prorogation, de nature extraordinaire, de trente jours qu'il motiva
par la difficulté d'obtenir les éléments nécessaires à la préparation
de sa réponse ainsi que par les problèmes liés au fonctionnement du
tribunal et à la surcharge de travail du ministère public.
Le 11 janvier 1983, le juge fit droit à cette demande.
Le 16 février 1983, le ministère public présenta ses
conclusions en réponse et souleva les exceptions d'incompétence du
tribunal ratione materiae, de prescription du droit à réparation et de
chose jugée.
Le 19 avril 1983, le requérant demanda que lui soient
notifiées les ordonnances par lesquelles le juge avait accordé au
ministère public des prorogations extraordinaires du délai qui lui
avait été imparti.
Le 4 octobre 1983, les conclusions en réponse du ministère
public furent portées à la connaissance du requérant.
Le 19 octobre 1983, le requérant se prononça sur les
exceptions et présenta sa réplique (réplica). Il porta le montant de
l'indemnisation figurant sur sa demande introductive d'instance à
34.923.482 escudos.
Le 24 octobre 1983, la réplique fut portée à la connaissance
du ministère public qui fut invité à présenter sa duplique (tréplica).
Le 4 novembre 1983, le ministère public demanda au juge une
prorogation de quatre-vingt-dix jours du délai qui lui avait été
imparti.
Le 7 novembre 1983, le juge fit droit à cette demande.
Le 27 mars 1984, le ministère public sollicita une nouvelle
prorogation de trente jours au motif qu'il avait encore besoin
d'obtenir certains éléments pour la préparation de sa duplique et de
consulter son supérieur hiérarchique.
Le 29 mars 1984, le juge accepta de prolonger le délai.
Le 21 mai 1984, le ministère public présenta sa duplique.
Le 24 juin 1985, le juge, qui était au courant que des
concertations visant à obtenir le règlement amiable de l'affaire
avaient eu lieu entre les parties, invita le requérant à l'informer de
l'issue de ces consultations dans un délai de trente jours.
Le 4 juillet 1985, le requérant informa le juge que lesdites
consultations n'avaient pas abouti. Il demanda par ailleurs au juge
d'accélérer l'examen de l'affaire et produisit en outre un avis d'un
professeur de droit sur l'objet du litige.
Le 8 juillet 1985, le juge ordonna que ce document soit porté
à la connaissance du défendeur.
Le 8 octobre 1985, le juge fixa la date pour une audience
préparatoire au 3 décembre 1985.
Le 17 janvier 1986, le ministère public s'est prononcé sur le
bien-fondé des prétentions du requérant.
Le 29 janvier 1986, par jugement rendu sans audience (saneador-
sentença) le juge décida que les actes des administrateurs nommés par
l'Etat étaient des actes de gestion privée et que de ce fait le
tribunal était incompétent ratione materiae pour juger de l'action
introduite par le requérant. Cette décision n'a pas été versée au
dossier.
Le 7 février 1986, le requérant interjeta appel contre cette
décision devant la Cour suprême administrative et le 12 février 1986,
le juge déclara le recours recevable.
Le 11 mars 1986, le requérant déposa son mémoire de recours
et le 7 mai 1986, le ministère public présenta le sien en réponse.
Le 15 juin 1986, le dossier de la procédure fut transmis à la
Cour suprême administrative.
Le 22 juillet 1986, le ministère public auprès de la Cour
suprême se prononça sur le bien-fondé de l'affaire. Le magistrat
exprima l'avis que le recours formé par le requérant devait être
partiellement accueilli.
Par arrêt du 30 avril 1987, la Cour suprême administrative
ayant considéré que les actes des administrateurs de l'"Expresso"
nommés par l'Etat étaient des actes de gestion privée, confirma la
décision attaquée pour autant qu'elle déclarait le tribunal
incompétent ratione materiae.
La Cour suprême considérant toutefois qu'en l'espèce le
requérant fondait également la responsabilité civile de l'Etat sur des
actes de gestion publique du Conseil des Ministres, des Ministres et
des Secrétaires d'Etat, accueillit partiellement le recours formé par
le requérant et annula la décision attaquée pour autant qu'elle avait
omis de se prononcer à cet égard. Elle ordonna par conséquent le
renvoi du dossier au tribunal administratif de Lisbonne afin que
celui-ci se prononce sur la compétence du tribunal en la matière.
Le 30 juillet 1987, le dossier de la procédure fut renvoyé au
tribunal administratif de Lisbonne.
Le 20 octobre 1987, après avoir invité le ministère public à
se prononcer sur le paiement des frais de justice, le juge condamna
le requérant au paiement de ces frais.
Le 5 novembre 1987, le requérant présenta une réclamation
contre cette ordonnance.
Le 17 novembre 1987, après avoir invité le ministère public à
se prononcer, le juge rejeta la réclamation du requérant.
Le 30 novembre 1987, le requérant s'adressa au juge pour lui
demander de préciser le contenu de cette ordonnance.
Le 21 décembre 1987, après avoir invité le ministère public à
exprimer son avis, le juge se prononça sur les questions soulevées
par le requérant. Cette ordonnance n'a pas été versée au dossier.
Son contenu n'a pas non plus été précisé.
Le 18 mars 1988, le juge invita le requérant à produire un
certain nombre de documents que le requérant s'était engagé à
présenter dans sa réplique.
Le 19 avril 1988, le requérant demanda au juge une
prorogation du délai qui lui avait été imparti. Le juge déféra à
cette demande.
Le 26 avril 1988, le requérant pria le juge de demander ces
documents aux autorités qui les détenaient. Le juge fit droit à cette
demande.
Le 4 mai 1988, certains des documents ont été versés au
dossier de la procédure et le 16 juin 1988, le requérant informa le
juge qu'il renonçait à produire un des documents indiqués dans sa
réplique.
Le 23 juin 1988, le ministère public informa le juge qu'il
estimait nécessaire que les documents restants fussent versés au
dossier.
Le 29 juin 1988, le juge demanda aux autorités concernées de
lui envoyer ces documents.
Le 15 septembre 1988, le requérant s'est adressé au juge pour
lui demander de rendre une décision dans son affaire.
Le 26 septembre 1988, le juge demanda à nouveau aux services
concernés de lui faire parvenir les documents.
Le 24 octobre 1988, certains des documents furent versés au
dossier de la procédure et le 27 octobre 1988, le requérant pria le
juge de demander les documents restants à la Présidence du Conseil
(Presidência do Conselho) et au Secrétariat d'Etat aux
Investissements publics (Secretaria de Estado dos Investimentos
Públicos). Le 31 octobre 1988, le juge accueillit cette demande.
Le 3 novembre 1988, le requérant s'adressa à nouveau au juge
pour le prier de demander les documents aux services concernés et le
21 novembre 1988, il fournit certaines précisions afin de faciliter la
recherche desdits documents.
Les 15 et 22 décembre 1988, les services concernés informèrent
le juge de l'inexistence de tout autre document dans leurs archives.
A une date qui n'a pas été précisée, le requérant demanda au
juge de renoncer à obtenir les originaux des documents dont, par
ailleurs, il avait versé une copie au dossier.
Le 24 janvier 1989, le ministère public demanda au juge que
les services compétents soient invités à l'informer s'ils possédaient
les originaux desdits documents.
Le 30 janvier 1989, le juge accueillit cette demande.
Le 16 février 1989, le requérant renonça à faire usage de ces
documents. Faisant valoir par ailleurs que l'information demandée aux
services compétents n'avait plus d'intérêt, il demanda au juge de
poursuivre l'examen de l'affaire.
Entre-temps, la réponse des services concernés parvint au
tribunal et le 21 février 1989, le juge ordonna qu'elle fût portée à
la connaissance du requérant.
Le 23 décembre 1989, par jugement rendu sans audience, le juge
accueillit l'exception de chose jugée soulevée par le défendeur et
débouta le requérant de ses prétentions.
Le juge considéra notamment que faute d'avoir été excipés au
moment opportun par la voie de recours en annulation, les vices
éventuels qui entacheraient les actes administratifs visés dans la
requête introductive d'instance et en particulier la décision du
Conseil des Ministres du 17 janvier 1979 ne pouvaient plus être
invoqués. Le juge considéra par ailleurs qu'en l'espèce conformément
au décret-loi n° 48051 l'introduction de ce recours conditionnait
l'existence même de la responsabilité civile de l'Etat et par
conséquent du droit à réparation du requérant.
Dans sa décision, le juge fit remarquer que le retard avec
lequel sa décision était prise était dû à une surcharge de travail car
outre son propre service il avait dû assurer celui d'un autre juge en
janvier et février 1989 et il remplaçait à nouveau ce juge depuis
octobre 1989.
Le 12 janvier 1990, le requérant interjeta appel contre cette
décision devant la Cour suprême administrative et le 15 janvier 1990
le juge déclara le recours recevable.
Le 16 février 1990, le requérant présenta son mémoire de
recours et le 19 mars 1990, le ministère public présenta son mémoire en
réponse.
Le 21 mars 1990, le juge rendit une ordonnance soutenant la
décision attaquée (despacho de sustentação).
Transmise à la Cour suprême administrative le 23 mars 1990, la
procédure est toujours pendante.
GRIEFS
Le requérant se plaint de la durée de la procédure et allègue
la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 15 juin 1987 et
enregistrée le 2 novembre 1987.
Le 15 février 1990, la Commission, en application de l'article
48 par. 2 b) (anciennement 42 par. 2 b)) de son Règlement intérieur, a
décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement
défendeur et de l'inviter à lui présenter par écrit ses observations
sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 24 mai 1990 et
le requérant y a répondu le 23 juillet 1990.
EN DROIT
Le requérant se plaint de la durée de la procédure engagée
devant le tribunal administratif de Lisbonne. Il invoque l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
La Commission constate que la procédure en question a pour
objet la réparation du dommage résultant d'actes engageant la
responsabilité civile de l'Etat. Elle tend ainsi à faire décider
d'une contestation sur des "droits et obligations de caractère civil"
et se situe dans le champ d'application de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention, qui reconnaît à toute personne le droit
"à ce que sa cause soit entendue <...> dans un délai raisonnable".
En ce qui concerne la période à prendre en considération, la
Commission relève que la présentation de la requête introductive
d'instance devant le tribunal administratif de Lisbonne, qui marque le
début de la procédure, date du 16 décembre 1981. La procédure est
actuellement pendante devant la Cour suprême administrative.
La procédure litigieuse dure en conséquence depuis huit ans et
plus de dix mois.
Selon le requérant, ce laps de temps ne saurait passer pour
"raisonnable" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention. Le Gouvernement, tout en admettant que la procédure n'a
pas été examinée dans des conditions idéales, combat cette thèse.
Selon la jurisprudence constante de la Cour et de la
Commission, le caractère raisonnable de la durée d'une procédure
relevant de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'apprécie
dans chaque cas suivant les circonstances de l'espèce et à l'aide des
critères suivants : complexité de l'affaire, comportement du
requérant et comportement des autorités saisies de l'affaire.
Faisant application de ces critères et tenant compte des
circonstances propres à la présente affaire, la Commission estime que
la durée de la procédure litigieuse soulève des problèmes complexes de
droit et de fait.
En conséquence, elle ne saurait déclarer la requête
manifestement mal fondée et estime que celle-ci nécessite un examen
approfondi qui relève du fond de l'affaire. Elle constate d'autre
part que la requête ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire adjoint Le Président
de la Commission de la Commission
(J. RAYMOND) (C.A. NØRGAARD)
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