SUR LA RECEVABILITE
de la requête N° 11612/85
présentée par M. O.N.
contre le Portugal
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La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 17 décembre 1987 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
J. CAMPINOS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 11 juin 1985 par M. O.N.
contre le Portugal et enregistrée le 17 juin 1985 sous le No de
dossier 11612/85 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits de la cause peuvent se résumer comme suit :
La requérante est une ressortissante portugaise née en 1932 et
domiciliée à Vila Nova de Gaia (Portugal). Dans la procédure devant
la Commission, elle est représentée par Me Joao Cabral, avocat au
barreau de Porto.
La requérante a un commerce de vente de volaille. En octobre
1976, elle a engagé Mme S. en tant qu'employée ayant
pour tâche d'abattre la volaille (en particulier des poulets) que la
requérante achetait directement aux producteurs. Mme S. commença à
travailler moyennant un traitement mensuel de 4.500 escudos, puis à
partir de janvier 1977, de 5.000 escudos et enfin, à partir de février
1978, de 6.000 escudos (environ 250 FF). Après un congé-maladie, Mme
Silva reprit son travail mais fut licenciée par la requérante en date
du 13 mars 1979.
Le 25 mars 1980, Mme S. introduisit une action civile
contre la requérante devant la cinquième chambre ("juizo") du tribunal
du travail de Porto. Elle faisait valoir que le licenciement dont
elle avait fait l'objet était nul, faute de procédure disciplinaire
préalable. Elle demandait la condamnation de la requérante à lui
payer un montant de 201.200 escudos essentiellement pour ses salaires
en retard, ses vacances et l'indemnisation prévue par la loi.
Le 10 avril 1980, le juge ordonna la citation de la requérante
et invita celle-ci à répondre dans un délai de dix jours. Selon le
droit portugais applicable, à défaut de réponse, les faits avancés
dans la demande introductive d'instance auraient été considérés comme
admis.
La requérante présenta ses conclusions en réponse ("contestaçào")
dans le délai imparti. Elle fit valoir qu'en réalité elle n'avait pas
licencié son employée mais que ce fut cette dernière qui avait mis fin
au contrat de travail.
Terminée la phase écrite de la procédure ("articulados"), le
greffier transmit le dossier au juge le 2 mai 1980.
Le 20 avril 1982 le juge informa les parties que, compte tenu
de l'enjeu matériel de l'action, cette dernière devait suivre la
procédure sommaire (processo sumário). Il invita alors les parties à
présenter leurs listes de témoins dans un délai de huit jours, ce que
les parties firent dans le délai imparti.
Le greffier du tribunal du travail de Porto transmit de
nouveau le dossier au juge le 30 avril 1982. Le 11 mars 1985 le
juge ordonna la convocation des parties à comparaître devant lui le
11 avril 1985 pour l'audience et le prononcé du jugement.
A cette date, le tribunal du travail de Porto (composé d'un
juge unique), après avoir entendu les parties et leurs témoins,
considéra que l'action était bien fondée et que le licenciement était
nul faute de procédure disciplinaire préalable. De ce fait, le
tribunal condamna la requérante à verser à son ex-employée la somme
demandée par cette dernière, augmentée des traitements mensuels à
partir de la date de licenciement jusqu'au prononcé de la décision du
tribunal, plus neuf mois de traitement à titre d'indemnisation prévue
par la loi.
Contre ce jugement la requérante n'a pas interjeté appel au
motif qu'un tel recours n'aurait pas été, à son avis, un recours
utile. A cet égard, elle allègue qu'en l'espèce les seules divergences
existantes entre les thèses des parties avaient trait aux faits
relatifs au licenciement mais qu'il n'y avait pas de preuves écrites
permettant à la cour d'appel de modifier les faits, tels qu'ils
avaient été établis par la juridiction de première instance.
GRIEFS
La requérante se plaint de la durée de la procédure civile
introduite par son ex-employée devant le tribunal du travail de Porto.
A cet égard, elle fait valoir que, conformément à la
législation portugaise, lorsqu'un travailleur est licencié et que son
licenciement est nul, il a droit à percevoir l'ensemble des salaires
qui lui étaient dus à compter de la date de licenciement jusqu'à ce
que le tribunal ait statué (article 12 par. 2 et 3 du décret-loi
n° 372-A/75). De ce fait, alors que son ex-employée ne demandait
qu'une somme de 201.200 escudos, elle s'est vu attribuer le droit de
recevoir un montant de 1.182.700 escudos, vu que la procédure a duré
plus de cinq ans (du 25 mars 1980 au 11 avril 1985). En outre, sur ce
montant, la requérante a dû payer 29,5 % pour la Sécurité sociale et
7,5 % pour le Fonds de chômage ("Fundo de Desemprego"), c'est-à-dire
encore 447.599 escudos.
La requérante estime que la durée de la procédure, dans une
affaire qui ne présentait aucune complexité et sans que les parties y
aient contribué, s'est traduit par un préjudice patrimonial à son
détriment de 1.509.739 escudos. Elle allègue la violation de
l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE SUIVIE DEVANT LA COMMISSION
La présente requête a été introduite le 11 juin 1985 et
enregistrée le 17 juin 1985.
Le 3 mars 1986 la Commission a décidé de porter la requête à
la connaissance du Gouvernement du Portugal et de l'inviter à
présenter des observations écrites sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête, conformément à l'article 42 par. 2 (b) de
son Règlement intérieur.
Les observations du Gouvernement défendeur ont été présentées
le 28 mai 1986 et celles du requérant en réponse le 23 juin 1986.
ARGUMENTATION DES PARTIES
A. Le Gouvernement
a) Sur l'épuisement des voies de recours internes
Le Gouvernement souligne en premier lieu que l'objet de la
requête est d'obtenir une réparation pécuniaire au vu de la durée de
la procédure. Il soutient à cet égard que, une fois la procédure
interne terminée, la requérante aurait pu introduire une action en
dommages-intérêts devant la juridiction administrative en se fondant
sur l'article 22 de la Constitution et le décret-loi n° 48051 du
21 novembre 1967 qui régit la responsabilité civile extracontractuelle
de l'Etat.
Aux termes de l'article 22 de la Constitution, "l'Etat et les
autres personnes morales publiques sont civilement responsables,
conjointement avec les titulaires de leurs organes, leurs
fonctionnaires ou leurs agents, des actions ou omissions commises dans
l'exercice ou en raison de l'exercice de leurs fonctions, dont
découlerait une violation des droits, libertés et garanties ou un
préjudice pour autrui".
D'autre part, l'article 2 du décret-loi précité dispose que :
"L'Etat et les autres personnes morales publiques sont
civilement responsables à l'égard des tiers des atteintes
à leurs droits ou aux dispositions légales destinées à
protéger leurs intérêts, si elles résultent d'actes de
faute pratiqués par leurs organismes ou agents administratifs
dans l'exercice de leurs fonctions et suite à cet exercice."
Enfin, le Gouvernement soutient que, conformément à l'article
5 par. 2 du statut des magistrats judiciaires ("Estatuto dos
Magistrados Judiciais", loi n° 21/85 du 30 juillet 1985) "les
magistrats judiciaires ne peuvent être soumis à la responsabilité
civile, criminelle ou disciplinaire à cause de l'exercice de leurs
fonctions que dans les cas expressément prévus par la loi".
Le Gouvernement s'est référé à cet égard à l'argumentation
qu'il avait présentée lors de l'examen par la Commission de l'affaire
Guincho (No 8990/80, déc. 6.7.82, D.R. 29 p. 129), qu'il estime devoir
être transposée à la présente affaire. Il considère en effet que les
magistrats sont civilement responsables pour les dommages qu'ils
auraient causés résultant d'un déni de justice.
Le Gouvernement souligne que, contrairement à l'affaire
Guincho précitée qui était pendante devant les juridictions
portugaises lorsque la Commission l'a examinée, la présente affaire a
fait l'objet d'une décision interne définitive. Si, par hypothèse, il
y avait violation de l'article 6 par. 1 de la Convention, cette
violation avait déjà eu lieu et la requérante aurait pu demander de ce
fait des dommages-intérêts. A cet égard, le Gouvernement se réfère à
l'affaire Donnelly c/Royaume-Uni (Nos 5577-5583/72, déc. 15.12.75,
D.R. 4 p. 3).
Au vu de ce qui précède, le Gouvernement considère que,
faute d'avoir introduit une action en dommages-intérêts devant la
juridiction administrative compétente, la requérante n'a pas épuisé
les voies de recours internes, conformément à l'article 26 de la
Convention.
b) La situation du tribunal du travail de Porto
(cinquième chambre)
A ce sujet, le Gouvernement fait remarquer qu'une enquête a
été menée par le Conseil supérieur de la magistrature, laquelle a
conclu que les périodes d'inactivité dans la présente affaire étaient
de la responsabilité exclusive du juge compétent.
Le Gouvernement soutient qu'après le 25 avril 1974, date de la
révolution instituant la démocratie au Portugal, les tribunaux du
travail ont connu une augmentation considérable de leurs rôles. De ce
fait, en 1976, dans le tribunal du travail de Porto le nombre de juges
est passé de six à neuf.
En 1978, faisant suite à l'intégration des juridictions du
travail dans l'organigramme du ministère de la Justice (loi n° 82/77
du 6 décembre 1977 et décret-loi n° 269/78 du 1er septembre 1978)
plusieurs chambres ont encore été créées dont deux près le tribunal de
Matosinhos, deux près le tribunal de Vila Nova de Gaia, une près celui
de Santo Tirso, une près le tribunal de Penafiel. En outre, le
tribunal du travail de Porto s'est vu décharger des affaires
concernant les districts de Povoa de Varzim et Felgueiras.
A la suite de ces mesures, le rôle du tribunal du travail de
Porto et notamment de sa cinquième chambre, a considérablement diminué.
L'inspecteur du ministère de la Justice a conclu dans son rapport sur
le fonctionnement de ladite juridiction, que la cinquième chambre de
cette dernière possédait suffisamment de personnel pour faire face au
nombre d'affaires pendantes.
B. La requérante
La requérante souligne en premier lieu, que les dispositions
du décret-loi n° 48051 susmentionné ne sont applicables qu'à la
responsabilité extracontractuelle de l'Etat découlant d'actes commis
par des organes administratifs ou par leurs agents. Les dispositions
ne s'appliqueraient dès lors pas aux actes commis par des magistrats
dans l'exercice de leurs fonctions. Il y a lieu à cet égard de faire
la distinction entre les organes relevant du pouvoir exécutif et ceux
relevant du pouvoir judiciaire, les deux étant tout à fait séparés
dans le système constitutionnel portugais.
Selon la requérante, aucune disposition du droit portugais
n'oblige un magistrat à rendre sa décision dans un délai préfixé. Il
n'y a donc pas de sanction si le magistrat ne décide pas une affaire
dans un délai raisonnable.
Par ailleurs, la requérante souligne que l'on ne trouve pas
dans la jurisprudence portugaise un seul précédent de responsabilité
civile extracontractuelle de l'Etat du fait de la conduite négligente
d'un juge. Conformément à l'article 1083 du code de procédure civile,
les juges ne sont responsables des dommages qu'ils ont causés que dans
les cas expressément prévus par la loi ou lorsqu'ils ont agi
dolosivement. En l'occurrence, l'action en dommages-intérêts ne
saurait aboutir que si la requérante avait été à même de prouver que
le juge avait agi dolosivement, c'est-à-dire avait volontairement
causé des retards dans la procédure et en prévoyant les conséquences
de son acte afin d'en obtenir un résultat déterminé.
Pour les actes du juge causant involontairement la durée
excessive d'une procédure, la responsabilité civile extracontractuelle
de l'Etat ne saurait être engagée. La requérante conclut que la
présente affaire doit être déclarée recevable par la Commission.
EN DROIT
La requérante allègue la violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention en ce que sa cause n'aurait pas été
entendue dans un "délai raisonnable" par le tribunal du travail de
Porto. Elle fait valoir à cet égard que cette durée lui a causé des
préjudices considérables d'ordre pécuniaire.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose que "toute
personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement,
publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal (...), qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil".
1. Quant à l'épuisement des voies de recours internes
Le Gouvernement défendeur soutient que, avant de saisir la
Commission, la requérante aurait dû entamer une action en
responsabilité civile de l'Etat sur la base de l'article 22 de la
Constitution et de l'article 2 du décret-loi n° 48051 du 21 novembre
1967 qui régit la responsabilité civile extracontractuelle de l'Etat.
Il fait valoir à cet égard que, contrairement à l'affaire Guincho
(No 8990/80, déc. 6.7.82, D.R. 29 p. 129), la procédure dans la
présente affaire était terminée dans l'ordre juridique interne, avant
même l'introduction de la requête à la Commission.
La requérante, pour sa part, souligne que le décret-loi
indiqué par le Gouvernement ne vise que les actes commis par
l'Administration et non ceux commis par les magistrats dans l'exercice
de leurs fonctions. Elle considère qu'en droit portugais l'Etat ne
saurait être civilement responsable pour les actes des magistrats
ayant causé une durée excessive dans une procédure. A cet égard, elle
fait remarquer qu'il n'y a pas un seul exemple tiré de la
jurisprudence démontrant que tel est bien le cas. Elle considère dès
lors que dans les circonstances propres à l'affaire elle n'était pas
tenue d'épuiser la voie de recours indiquée par le Gouvernement.
La Commission rappelle que l'article 26 (art. 26) de la
Convention exige l'épuisement des seuls recours accessibles et
adéquats relatifs à la violation incriminée (Cour eur. D.H., arrêt De
Weer du 27 février 1980, série A n° 35, p. 16 par. 29). Ce qui est
déterminant est de savoir si, dans les circonstances propres à
l'affaire, l'action civile mentionnée par le Gouvernement défendeur
constituait un recours pouvant porter remède au grief formé par la
requérante, en assurant une protection directe et rapide des droits
garantis à l'article 6 (art. 6) de la Convention (Cour eur. D.H.,
arrêt précité, loc. cit. ; requête n° 8990/80, déc. 6.7.82, D.R. 29
pp. 129, 134).
Il est vrai que la saisine du juge administratif au titre de
la responsabilité de la puissance publique peut constituer, dans
certains cas, une voie de recours vraisemblablement efficace et
suffisante aux fins de l'article 26 (art. 26) de la Convention (Cour
eur. D.H. arrêt Bozano du 18 décembre 1986, série A n° 111, p. 21
par. 49).
Toutefois, il ne ressort pas clairement de l'argumentation du
Gouvernement défendeur si le décret-loi n° 48051 du 21 novembre 1967
régissant la responsabilité extracontractuelle de l'Etat s'applique
aux cas de durée de procédures, pendantes ou terminées, devant les
juridictions portugaises compétentes. Le Gouvernement n'a pas par
ailleurs cité à cet égard un seul exemple tiré de la jurisprudence
démontrant qu'une telle action ait jamais eu l'occasion d'aboutir,
alors que le texte législatif en question est en vigueur depuis plus
de vingt ans (v. à cet égard, par analogie, n° 11282/84, déc. 12.11.87
à publier dans D.R.). De plus, il serait fort difficile à la
requérante de démontrer dans le cadre d'une telle action que le
magistrat en cause avait agi "fautivement" ou "dolosivement" dans le
cas d'espèce, l'enquête menée par le Conseil supérieur de la
magistrature, à laquelle le Gouvernement a fait allusion, ne lui
ayant pas été communiquée.
Au vu de ce qui précède, la Commission considère que le
Gouvernement défendeur n'a pas montré que l'action civile susmentionnée
constituait en l'occurrence un recours efficace que la requérante
était tenue d'épuiser. Il s'ensuit que l'exception de non épuisement
des voies de recours internes soulevée à cet égard par le Gouvernement
ne saurait être retenue en l'espèce.
2. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention
La procédure en cause devant le tribunal du travail de Porto
(cinquième chambre) a été introduite le 25 mars 1980 et a été décidée
le 11 avril 1985. Elle a donc duré plus de cinq ans en première
instance.
Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure relevant
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention doit s'apprécier
dans chaque cas d'espèce suivant les circonstances de la cause. Selon
sa jurisprudence constante, la Commission prend en considération à cet
effet la complexité de l'affaire, le comportement de la requérante et
la manière dont l'affaire a été conduite par les autorités
compétentes.
A la lumière de ces critères et au vu de la durée de la
procédure, la Commission, après avoir examiné l'argumentation des
parties, estime que le grief tiré par la requérante de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention, ne saurait être déclaré à ce stade
comme étant manifestement mal fondé, au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention. Il soulève en effet des problèmes
suffisamment complexes pour que leur solution doive relever d'un
examen du bien-fondé de la requête.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)