SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 13750/88
présentée par M. A. et autres
contre l'Espagne
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La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 2 juillet 1990 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C.GEUS
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 7 janvier 1988 par M. A. et autres
contre l'Espagne et enregistrée le 12 avril 1988 sous le No de dossier
13750/88 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants M. A., F. A., P. A et A. L. sont des
ressortissants espagnols. Ils sont tous avocats et domiciliés à
Saragosse. Devant la Commission, ils sont représentés par Me C.
CARNICER et Me Javier ARANA, avocats au barreau de cette même ville.
Les requérants sont inscrits à l'Ordre des Avocats de
Saragosse. Ils sont également membres du "Groupement de jeunes
avocats" constitué depuis 1975 au sein dudit Ordre (article 2 des
statuts dudit groupement), dans le but notamment de défendre les
intérêts des avocats stagiaires et de ceux qui débutent dans leur
carrière professionnelle, d'organiser des activités culturelles,
sociales et de formation et d'encadrer la libre discussion de ses
membres en ce qui concerne le fonctionnement de l'Administration de la
Justice.
Le journal officiel (Boletin Oficial del Estado) du 2
septembre 1982 publia le Décret 2090/82 portant statut général de la
profession d'avocat, adopté par le Conseil des Ministres sur la base
d'un projet élaboré par l'Ordre général des avocats conformément à la
loi sur les collèges professionnels de 1974. D'après son article 3,
l'Ordre des avocats s'organise à l'échelon provincial comme une
corporation de droit public qui dispose de la personnalité juridique
et de la pleine capacité d'agir. Ses buts essentiels sont l'organisation
de l'exercice de la profession, la défense des intérêts professionnels
des avocats et la promotion de la justice. La profession d'avocat est
définie comme une profession libre et indépendante (article 8) dont
l'exercice requiert l'inscription préalable au tableau de l'Ordre
(articles 2, 10 et 14). Celle-ci ne peut être refusée (articles 13 et
18) qu'aux personnes ne réunissant pas les conditions requises par
l'article 15 du Décret (notamment nationalité, majorité, diplômes,
paiement des frais d'inscription et taxes professionnelles et adhésion
à la mutuelle des avocats) et à celles ayant fait l'objet de sanctions
judiciaires ou disciplinaires ou n'étant pas aptes à l'exercice de la
profession d'avocat (article 17).
L'article 4 du Décret précise les fonctions de l'Ordre. Elles
sont notamment celles de :
a) représenter l'ensemble de la profession,
b) organiser l'exercice de la profession et veiller au respect de
la déontologie,
c) contribuer à la formation continue des membres,
d) organiser des facilités et services pour les membres,
e) empêcher la concurrence déloyale et l'exercice illégal de la
profession,
f) fixer les honoraires minima et arbitrer les contestations en
cette matière.
Chaque ordre provincial est dirigé par le Conseil de l'Ordre
(Junta de Gobierno) qui dispose entre autres des pouvoirs en matière
disciplinaires. A la tête du Conseil figure le Doyen (Decano). Les
décisions du Conseil peuvent faire l'objet d'un recours hiérarchique
auprès du Conseil général des avocats, organe national, et
ultérieurement d'un recours devant les tribunaux administratifs.
Le Groupement de jeunes avocats de Saragosse, considérant que
ledit Décret était contraire à la Constitution et à la loi, introduisit
devant le Tribunal suprême un recours contentieux en demandant son
annulation. Le recours visait notamment les articles 64 par. 3 et 113
al. (g) du Décret qui prévoient respectivement que les Groupements de
jeunes avocats sont soumis à la tutelle du Conseil de l'Ordre et que
la constitution d'associations ou l'appartenance à des associations
ayant les mêmes buts que l'Ordre des avocats constitue une faute
disciplinaire très grave. Le Tribunal suprême, qui prononça la
jonction de plusieurs recours de nature similaire, rejeta, par arrêt
du 1er avril 1986, l'ensemble des prétentions formulées.
Le Groupement de jeunes avocats de Saragosse ainsi que
plusieurs avocats - dont les requérants - à titre individuel saisirent
alors le Tribunal constitutionnel d'un recours d'amparo en alléguant
entre autres que l'article 64 par. 3 et l'article 113 al.(g) du Décret
Royal 2090/82, portaient atteinte au droit à la liberté d'association
reconnu par l'article 22 de la Constitution espagnole. Le Tribunal
constitutionnel déclara le recours recevable, mais après avoir examiné
les observations formulées par l'Ordre général des avocats, par le
Ministère public, par l'Avocat de l'Etat et par les requérants, le
rejeta au fond le 15 juillet 1987. L'arrêt indiquait notamment que
l'article 64 par. 3 du Décret litigieux était une norme d'organisation
interne qui ne limitait pas le droit de former librement des
associations de jeunes avocats en dehors de l'Ordre ou d'y adhérer.
L'article 113 al.(g) quant à lui n'avait pour but, affirmait le
Tribunal, que d'empêcher les activités individuelles ou collectives
ayant pour objectif d'entraver le fonctionnement normal et le
déroulement des activités de l'Ordre.
GRIEFS
Les requérants se plaignent que l'article 64 par. 3 du Décret
Royal 2090/82 limite leur droit de s'associer librement dans la mesure
où il prévoit une tutelle du Conseil de l'ordre sur les activités du
Groupement de jeunes avocats.
Ils font par ailleurs valoir que dans la mesure où l'article
113 al. (g) du même Décret prévoit des sanctions disciplinaires contre
ceux qui constitueraient ou appartiendraient à des associations ayant
les mêmes buts que l'Ordre des avocats, il porte atteinte au droit
d'association des avocats. Les requérants invoquent l'article 11 de
la Convention.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent en premier lieu que le Décret
Royal 2090/82 portant statut général de la profession d'avocat impose
notamment dans son article 64 par. 3 des mesures de tutelle par le
Conseil de l'ordre sur les Groupements de jeunes avocats. Ils
estiment qu'il a été ainsi porté atteinte au droit à la liberté
d'association reconnu par l'article 11 (art. 11) de la Convention.
Cette disposition se lit comme suit :
"1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique
et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec
d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la
défense de ses intérêts.
2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres
restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la
prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale,
ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent
article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient
imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces
armées, de la police ou de l'administration de l'Etat."
Toutefois la Commission constate que les ordres des avocats
sont en Espagne des institutions de droit public réglementées par la
loi qui poursuivent un but d'intérêt général, à savoir la promotion
d'une assistance juridique libre et adéquate et partant la promotion
de la justice elle-même. Elle relève que l'inscription au tableau de
l'ordre, qui est ouverte à tous ceux qui remplissent les conditions
légales, constitue une condition préalable et nécessaire à l'exercice
de la profession d'avocat.
Un ordre professionnel comme c'est le cas de celui des
avocats, ne saurait s'analyser, selon la jurisprudence des organes de
la Convention, en une association au sens de l'article 11 (art. 11) de la
Convention (cf. Cour Eur. D.H., arrêt Le Compte, Van Leuven et De
Meyere du 23 juin 1981, série A n° 43 p. 26). Or, la Commission
observe que le Groupe de jeunes avocats de Saragosse auquel
appartiennent les requérants est un groupe interne à l'ordre constitué
depuis 1975 - avant même l'entrée en vigueur du Décret Royal 2090/82 -
au sein de l'Ordre des avocats de Saragosse et composé exclusivement
de membres inscrits à son tableau. Par ailleurs les requérants n'ont
à aucun moment allégué avoir eu l'intention de constituer une
association détachée de l'Ordre ni d'en avoir été empêchés. La
disposition litigieuse constitue par conséquent une norme de
fonctionnement interne de l'Ordre dont l'existence ne limite point
l'exercice des droits reconnus aux requérants par l'article 11
(art. 11) de la Convention. Il s'ensuit que sous ce rapport la
requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée par
application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. Les requérants se plaignent aussi que l'article 113 al. (g) du
Décret Royal litigieux entrave l'exercice du droit de constituer
librement des associations professionnelles en dehors de l'Ordre des
avocats ou d'y adhérer. A cet égard, la Commission rappelle d'emblée
la jurisprudence selon laquelle il ne faut pas que les dispositions
régissant le fonctionnement des ordres professionnels empêchent les
praticiens de fonder entre eux des associations professionnelles et
d'y adhérer sans quoi il y aurait violation de l'article 11 (art. 11)
de la Convention (cf. arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere
précité). La question se pose de savoir par conséquent dans quelle
mesure la constitution ou l'appartenance des membres de l'Ordre à une
quelconque association professionnelle ou à un syndicat est toujours
possible.
La Commission constate à cet égard que dans son arrêt du
15 juillet 1987, la Cour constitutionnelle a interprété la disposition
incriminée et considéré qu'elle ne prévoyait des sanctions disciplinaires
que pour le cas où des membres de l'Ordre entraveraient sciemment,
individuellement ou collectivement, le déroulement normal des fonctions
et activités de ses organes.
La Commission considère que le principe de la primauté de la
Constitution sur toute loi ordinaire espagnole ainsi que le rôle du
Tribunal constitutionnel qui est celui d'être son interprète suprême
(article 1er de la loi organique 2/1979) écarte toute possibilité que
la disposition incriminée puisse servir de base légale - comme le
prétendent les requérants - à des atteintes au droit d'association des
avocats. Elle note dans ce contexte que les requérants n'ont à aucun
moment allégué avoir fait l'objet de sanctions disciplinaires pour
avoir constitué ou adhéré à une association professionnelle. D'autre
part aucun élément de la requête telle qu'elle a été soumise par les
requérants ne vient étayer leur thèse selon laquelle la disposition
incriminée porte effectivement ou puisse à l'avenir porter atteinte à
leur droit de constituer des associations professionnelles ou des
syndicats ou d'appartenir à ceux déjà existants. Dans ces conditions,
il s'ensuit que sous ce rapport la requête est également manifestement
mal fondée et doit être rejetée conformément à l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
ANNEXE
Traduction de certaines dispositions
du DECRET ROYAL 2090/82 portant statut général
de la profession d'avocat, effectuée par le Secrétariat
Article 64 par. 3
Les Groupements de jeunes avocats aussi bien ceux qui sont
déjà constitués que ceux qui seront constitués à l'avenir, agiront
sous le contrôle du Conseil de l'Ordre. Celui-ci approuvera leurs
normes statutaires ainsi que les amendements à celles-ci. Les
activités ou les communications ayant des effets en dehors de l'Ordre,
seront effectuées à travers le Conseil de l'Ordre qui devra se
prononcer au préalable sur la pertinence de telles activités ou
communications.
Article 113
Est constitutive d'une faute très grave.
...
g) l'exercice d'activités ainsi que la constitution ou
l'appartenance à des associations ayant pour objectif d'exercer des
fonctions qui correspondent à l'Ordre ou dont les activités entravent
d'une manière quelconque l'exercice par l'Ordre de ses fonctions.
Article 116 par. 1 - Sanctions
Les sanctions que l'on peut imposer sont :
Pour des fautes très graves :
a) Pour celles prévues aux alinéas (a) ... (g) de l'article 113
la suspension du droit d'exercer la profession d'avocat
pendant une période allant de 3 mois à deux ans.
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