M.A. ET M.M. contre la FRANCE

TROISIÈME SECTION

DÉCISION[Note1]

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 39671/98
présentée par M.A. et M.M.[Note2]
contre la France[Note3]

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 23 novembre 1999 en une chambre composée de

SirNicolas Bratza, président,
M.J.-P. Costa,
M.L. Loucaides,
M.P. Kūris,
MmeF. Tulkens,
M.K. Jungwiert,
MmeH.S. Greve, juges,
 

et deMmeS. Dollé, greffière de section ;

Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;

Vu la requête introduite le 30 mai 1997 par M.A. Et M.M. contre la France et enregistrée le 5 février 1998 sous le n° de dossier 39671/98 ;

Vu les rapports prévus à l’article 49 du règlement de la Cour ;

Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur le 19 juillet 1999 et les observations en réponse présentées par les requérants le 7 octobre 1999 ;

Après en avoir délibéré ;

Rend la décision suivante :

EN FAIT

Ressortissants camerounais, les requérants résident tous deux à Douala. Le premier, M. M.A. est né en 1977 et le second, M. M.M., en 1978.

Ils sont représentés devant la Cour par Me Simon Foreman, avocat au barreau de Paris, au cabinet duquel ils ont élu domicile, ainsi que par Me Simone Brunet, avocate au barreau de Poitiers.

A.Circonstances particulières de l’affaire

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

A une date non déterminée, alors que le « Roland Delmas » était à quai au port de Douala, les requérants y embarquèrent clandestinement. Ils furent découverts par l’équipage le jeudi 29 mai 1997, vers 10 heures, au moment où le navire arrivait dans le port français de La Pallice, à La Rochelle. Informé de ces faits par le capitaine du vaisseau, le chef du service départemental du contrôle de l’immigration et de la lutte contre l’emploi des clandestins de La Rochelle (SDCILEC) enjoigna à ce dernier de maintenir les requérants à bord durant l’escale dans ce port ainsi que durant « les éventuelles escales en France ».

Le 30 mai 1997, à 6 heures 30, le « Roland Delmas » quitta La Pallice pour accoster au Havre ; il devait, dès le 31 mai, se rendre à Dunkerque puis, le même jour ou le lendemain, quitter la France pour les Pays-Bas.

Le 30 mai, à 10 heures 30, les intéressés saisirent le président du tribunal administratif de Poitiers d’une requête fondée sur l’article L. 10 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, tendant à la suspension provisoire de l’exécution de la décision les consignant à bord du « Roland Delmas » ; ils soulignaient l’urgence qu’il y avait à trancher leur doléance, invoquaient notamment les articles 5 § 4 et 13 de la Convention et demandaient qu’il fût ordonné au préfet de la Charente-Maritime et au chef de la SDCILEC de les laisser débarquer en vue de leur placement en zone d’attente. Le même jour, ils déposèrent devant ledit tribunal une demande tendant à l’annulation de la décision litigieuse et à leur placement en zone d’attente.

Le 31 mai 1997, à 6 heures 30, alors que le « Roland Delmas » se trouvait à Dunkerque, l’administration mit fin à la consignation des requérants. L’admission sur le territoire français leur fut refusée et une décision de placement dans la zone d’attente du port de Dunkerque fut prise, puis renouvelée, le 2 juin par l’autorité administrative et le 3 juin, par le vice-président du tribunal de grande instance de Dunkerque.

Le 4 juin 1997, statuant sur la requête aux fins de suspension provisoire d’exécution, le vice-président du tribunal administratif de Poitiers rendit l’ordonnance suivante :

« (…) Considérant qu’il résulte du déroulement [des] faits que la décision prescrivant [le] maintien [des requérants] à bord pendant l’escale de La Pallice « et les éventuelles escales en France », qui n’a d’ailleurs été exécutée que pendant l’escale de La Pallice, n’est plus susceptible d’exécution ; que, dès
lors, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande tendant à la suspension provisoire de son exécution ni, pour les mêmes raisons, sur les conclusions à fin d’injonction au préfet de la Charente-Maritime de les laisser débarquer ; (…) »

Le 2 juillet 1997, le tribunal administratif de Poitiers annula la décision litigieuse, par un arrêt ainsi motivé :

« Considérant que l’article 35 quarter de l’ordonnance du 2 novembre 1945 [relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France], dans sa rédaction issue des lois nos 92-625 du 6 juillet 1992 et 94-1136 du 27 décembre 1994, dispose que « l’étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui, soit n’est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au titre de l’asile, peut être maintenu dans une zone d’attente (…) pendant le temps strictement nécessaire à son départ (…) » ;

Considérant que si l’administration soutient que ces dispositions lui ouvrent seulement la faculté de placer en zone d’attente un étranger non autorisé à entrer sur le territoire français et qu’elle conserverait la possibilité d’empêcher de débarquer un passager clandestin chaque fois que son maintien forcé à bord d’un navire ne lui occasionnerait pas une contrainte supérieure à celle résultant d’un placement en zone d’attente, il ressort du texte précité, éclairé par les travaux préparatoires de la loi du 6 juillet 1992, d’une part que la procédure prévue à l’article 35 quarter, c’est-à-dire le placement en zone d’attente, est la seule possibilité offerte à l’administration lorsqu’elle décide, comme le lui permet l’article 5 de l’ordonnance précitée, d’exécuter d’office une décision même implicite de refus d’entrée sur le territoire français en maintenant contre son gré l’étranger en cause dans un lieu déterminé et, d’autre part, que le maintien forcé à bord constituerait en tout état de cause un degré de contrainte bien supérieur à celui résultant d’un placement en zone d’attente dès lors notamment qu’elle prive l’étranger en cause de l’ensemble des garanties prévues par les paragraphes II à VI de l’article 35 quarter ; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que la décision de maintien forcé à bord du navire dont ils ont fait l’objet le 29 mai 1997 est illégale et doit être annulée ; (…) »

B.Droit interne pertinent

1.Extraits du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel

Les articles L. 9 et L. 10 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel dispose respectivement :

« (…) [Les présidents de tribunal administratif, les présidents de cour administrative d'appel, le vice-président du tribunal administratif de Paris et les présidents de formation de jugement des tribunaux administratifs et des cours
administratives d'appel] peuvent (…), par ordonnance prise au terme d'une procédure contradictoire, rejeter les conclusions à fin de sursis. Ils peuvent, en tout état de cause, renvoyer l'affaire devant la formation collégiale de la juridiction.

Saisi d'une demande en ce sens et au terme d'une procédure contradictoire, le président du tribunal administratif ou le président de la formation de jugement peut prononcer, par ordonnance, la suspension pour une durée maximum de trois mois de l'exécution d'une décision administrative faisant l'objet d'une demande de sursis à exécution, lorsque cette exécution risque d'entraîner des conséquences irréversibles et que la requête comporte un moyen sérieux.

La suspension provisoire cesse de produire ses effets si la décision sur la demande de sursis intervient avant l'expiration du délai fixé par le juge. »

2.Jurisprudence du Tribunal des conflits

Par un arrêt Préfet de police de Paris c. tribunal de grande instance de Paris du 12 mai 1997, le Tribunal des conflits a jugé ce qui suit :

« (…) Considérant qu’à l’occasion de l’escale d’un navire dans un port français, l’autorité administrative française a pris contre deux de ses passagers de nationalité marocaine (…) une décision de refus d’entrée sur le territoire national, et les a maintenus à bord de ce bateau ; que ces derniers (…) ont contesté devant le juge des référés du tribunal de grande instance de Paris cette « consignation » à bord et demandé qu’il soit fait injonction à l’autorité administrative de les laisser débarquer dans la zone d’attente instituée par l’article 35 quarter de l’ordonnance du 2 novembre 1945 ; que la juridiction des référés, estimant qu’une voie de fait avait été commise, a rejeté le déclinatoire de compétence déposé par le préfet de police de Paris ;

Considérant d’une part, qu’aux termes de l’article 136 du code de procédure pénale : « (…) dans tous les cas d’atteinte à la liberté individuelle, le conflit ne peut jamais être élevé par l’autorité administrative et les tribunaux de l’ordre judiciaire sont toujours exclusivement compétents. Il en est de même dans toute instance civile fondée sur des faits constitutifs d’une atteinte à la liberté individuelle (…) » ; que ces dispositions qui dérogent au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires (…) ne sauraient être interprétées comme autorisant les tribunaux judiciaires à faire obstacle à l’exécution des décisions prises par l’administration en dehors des cas de voie de fait ; que le pouvoir d’adresser des injonctions à l’administration, qui permet de priver les décisions de celle-ci de leur caractère exécutoire, est en effet de même nature que celui consistant à annuler ou à réformer les décisions prises par elle dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, pouvoir dont l’exercice relève de la seule compétence de la juridiction administrative, à l’exception des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire ; qu’il suit de là que les dispositions (…) de l’article 136 du code de procédure pénale ne sauraient fonder en l’espèce la compétence du magistrat des référés du tribunal de grande instance de Paris pour connaître de l’action engagée par [les intéressés] ;

Considérant, d’autre part, qu’il ressort des dispositions de l’article 5 de l’ordonnance susvisée du 2 novembre 1945 que le législateur a attribué en principe à l’administration le pouvoir de procéder à l’exécution forcée des décisions d’éloignement et de celles prononçant un refus d’entrée qu’elle est amenée à prendre au titre de la police des étrangers ; que, par suite, et à les supposer même illégales, les mesures prises en l’espèce à l’égard [des intéressés] n’étaient pas manifestement insusceptibles d’être rattachées à un pouvoir appartenant à l’administration ; que ces actes ne sauraient, dès lors, être regardés comme constitutifs de voies de fait ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’il appartenait aux juridictions de l’ordre administratif de connaître du litige soulevé devant le tribunal de grande instance de Paris et que le conflit a été élevé à bon droit par le préfet de police de Paris. (…) »

GRIEF

Les requérants se plaignent du fait que le président du tribunal administratif de Poitiers ne statua que le 4 juin 1997 sur leur demande de suspension provisoire de l’exécution de la décision les consignant à bord du « Roland Delmas », alors que ladite requête avait été déposée le 30 mai 1997, à 10 heures 30, et que le navire était susceptible de quitter la France le 31 mai. Soulignant qu’en raison de l’arrêt du Tribunal des conflits Préfet de police de Paris c. tribunal de grande instance de Paris du 12 mai 1997, la voie du référé devant le juge judiciaire ne leur était pas ouverte, ils se disent victimes d’une violation des articles 5 § 4 et 13 de la Convention.

PROCÉDURE

La requête a été introduite le 30 mai 1997 devant la Commission européenne des Droits de l’Homme et enregistrée le 5 février 1998.

En vertu de l’article 5 § 2 du Protocole n° 11, entré en vigueur le 1er novembre 1998, l’affaire est examinée par la Cour européenne des Droits de l’Homme à partir de cette date.

Le 30 mars 1999, la Cour a décidé de porter la requête à la connaissance du gouvernement défendeur, en l’invitant à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.

Le Gouvernement a présenté ses observations le 19 juillet 1999 et les requérants y ont répondu le 7 octobre 1999, après prorogation du délai imparti.

EN DROIT

1.  Les requérants se plaignent du fait que le président du tribunal administratif de Poitiers ne statua que le 4 juin 1997 sur leur demande de suspension provisoire de l’exécution de la décision les consignant à bord du « Roland Delmas », alors que ladite requête avait été déposée le 30 mai 1997, à 10 heures 30, et que le navire était susceptible de quitter la France
le 31 mai. Soulignant qu’en raison de l’arrêt du Tribunal des conflits Préfet de police de Paris c. tribunal de grande instance de Paris du 12 mai 1997, la voie du référé devant le juge judiciaire ne leur était pas ouverte, ils se disent victimes d’une violation des articles 5 § 4 et 13 de la Convention, lesquels se lisent respectivement comme il suit :

« Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d’introduire un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale. »

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

2.  Le Gouvernement souligne que la consignation des requérants à bord du « Roland Delmas » a très rapidement cessé de produire ses effets, le 31 mai 1997 à 6 heures 30, soit vingt heures après la saisine du juge administratif. S’appuyant sur la décision de la Commission européenne des Droits de l’Homme du 5 mai 1982 dans l’affaire X. c. Royaume-Uni (requête n° 9403/81 ; DR n° 28, p. 235), il en déduit que le jugement « à bref délai » prévu par l’article 5 § 4 de la Convention n’avait plus d’objet en l’espèce. Subsidiairement, il plaide notamment que, dans l’hypothèse où la consignation aurait encore été en vigueur le jour où le vice-président du tribunal administratif de Poitiers statua sur la demande des requérants fondée sur l’article L. 10 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (soit le 4 juin 1997), force serait de constater que sa décision serait intervenue dans des conditions compatibles avec les exigences de l’article 5 § 4. En outre, la mesure en question n’aurait pas constitué une privation de liberté mais une simple restriction de la liberté des intéressés, ceux-ci conservant la faculté de gagner à bord du navire un territoire étranger. Enfin, le tribunal administratif aurait rapidement tranché la question de la légalité de cette consignation. Bref, l’article 5 § 4 n’aurait pas été méconnu.

3.  Les requérants répliquent qu’une mesure de consignation à bord constitue une privation de liberté au sens de l’article 5 § 4 puisque l’étranger concerné se trouve contraint de rester sur le navire et ne peut « choisir » de gagner le territoire de tel ou tel autre Etat. Ils soulignent ensuite que leur consignation a produit ses effets dès le 29 mai 1997, vers 10 heures, de sorte que la durée de la privation de liberté à prendre en considération est de quarante-quatre heures et non de vingt heures. Ils ajoutent que, si dans sa décision X. c. Royaume-Uni la Commission a posé le principe selon lequel une personne qui n’est plus effectivement détenue ne peut plus invoquer l’article 5 § 4, elle a expressément précisé que l’intéressée conserve la faculté de soulever la question du « bref délai ». Or, en l’espèce, le délai dans lequel le vice-président du tribunal administratif de Poitiers rendit sa décision (le 4 juin 1997) serait manifestement excessif au regard des circonstances de la cause, lesquelles commandaient selon eux qu’ils puissent bénéficier du contrôle de légalité de l’article 5 § 4 dans un délai particulièrement bref. A cet égard, les requérants soulignent essentiellement d’une part que, manifestement illégale, leur consignation était assimilable à une séquestration susceptible de conduire à une violation de l’article 3 de la Convention et, d’autre part, que le « Roland Delmas » était susceptible de quitter à tout moment la France pour une destination déterminée en dehors de tout contrôle étatique. Au demeurant le recours prévu à l’article L. 10 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ne remplirait pas les conditions de l’article 5 § 4 dans la mesure où il n’aurait pas d’effet suspensif et ne permettrait pas de mettre fin à une mesure privative de liberté au seul motif de son illégalité, et où il serait difficilement accessible aux personnes consignées à bord d’un navire ; en outre, en l’espèce, les requérants ne purent comparaître devant le juge saisi. Enfin, la réforme en cours visant à instaurer une véritable procédure de référé administratif constituerait un aveu des insuffisances des procédures actuelles en matière de protection des libertés.

Selon les requérants, si la Cour considérait que l’Etat défendeur n’a pas méconnu ses engagements au titre de l’article 5 § 4 de la Convention, il conviendrait qu’elle examine la requête à la lumière des dispositions de l’article 13 de la Convention.

4.La Cour rappelle tout d’abord que l’article 5 § 4 de la Convention est lex specialis par rapport aux exigences plus générales de l’article 13 (voir, par exemple, l’arrêt Chahal c. Royaume-Uni du 15 novembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, p. 1865, § 126). Il y a donc lieu d’examiner la présente requête exclusivement sous l’angle de l’article 5 § 4.

Ceci étant, la Cour constate que les requérants furent découverts le jeudi 29 mai 1997 vers 10 heures, au moment où le « Roland Delmas » arrivait dans le port français de La Pallice, et que l’administration enjoignit au capitaine de les maintenir à bord durant l’escale dans ce port, ainsi que durant « les éventuelles escales en France ». La jurisprudence du Tribunal des conflits (arrêt du 12 mai 1997, Préfet de police de Paris c. tribunal de grande instance de Paris ; extrait ci-dessus) leur fermant la voie du recours en référé devant le juge judiciaire, ils saisirent (le 30 mai 1997) le juge administratif d’une requête en annulation de la décision ordonnant leur consignation ainsi que (à 10 heures 30) d’une demande fondée sur l’article L. 10 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et tendant à la suspension provisoire de l’exécution de ladite décision. Cette dernière demande fut examinée le 4 juin 1997 (ordonnance du vice-président du tribunal administratif de Poitiers) et la décision de consignation fut annulée le 2 juillet 1997 par un jugement du tribunal administratif de Poitiers.

L’administration avait toutefois mis fin à la consignation dès le 31 mai 1997, à 6 heures 30, si bien que les requérants ne furent effectivement « détenus » en exécution de la décision litigieuse qu’environ vingt et une heures après l’introduction de leurs requêtes devant les juridictions administratives. A supposer même que la période à prendre en compte sous l’angle de l’article 5 § 4 débutât au moment où l’équipage du « Roland Delmas » les découvrit – cela porterait la durée de leur « détention » à bord du navire à environ quarante-quatre heures –, force est de constater que cette « détention » prit fin « à bref délai ». Rappelant qu’il ne lui appartient pas de « rechercher in abstracto si, dans le cas contraire, l’étendue des recours disponibles aurait rempli ou non les conditions de l’article 5 § 4 » (voir l’arrêt Fox, Campbell et Hartley c. Royaume-Uni du 30 août 1990, série A n° 182, p. 20, § 45), la Cour conclut que la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE.

S. DolléN. Bratza
GreffièrePrésident

[Note1]Ne pas oublier de bloquer le texte avec Alt+B pour éviter que les informations en zones grisées disparaissent.

[Note2]Ne mettre que les initiales si non public ; prénom et, en majuscules, le nom de famille ; nom corporatif en majuscules ; pas de traduction des noms collectifs.

[Note3]Première lettre du pays en majuscule. Mettre l’article selon l’usage normal de la langue.

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