DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 6290/07
présentée par António Ferreira MACHADO et Felicidade Tomé Lourenço MACHADO
contre le Portugal
La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant le 16 décembre 2008 en une chambre composée de :
Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş, juges,
et de Sally Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 30 janvier 2007,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
Les requérants, MM. António Ferreira Machado et Felicidade Tomé Lourenço Machado, sont des ressortissants portugais, nés respectivement en 1935 et 1940 et résidant à Leça de Palmeira (Portugal). Ils sont représentés devant la Cour par Me J.J.F. Alves, avocat à Matosinhos (Portugal).
A. La procédure civile
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
Le 18 janvier 1995, les requérants introduisirent devant le tribunal de Matosinhos une demande en expulsion de locataire contre la société « G. ».
Le 28 avril 1995, la défenderesse fut citée à comparaître et, le 26 mai 1995, elle déposa ses conclusions en réponse et une demande reconventionnelle.
Le 8 juin 1995, le 11 mars 1996, le 4 juin 1997 et le 30 octobre 1997, les requérants présentèrent devant le tribunal quatre demandes d'expulsion immédiate de la défenderesse. Par ordonnance du 4 novembre 1998, le tribunal ajourna la décision car la défenderesse avait invoqué une exception préliminaire.
Une audience préliminaire eut lieu le 14 mars 2001. Les requérants étaient présents mais pas leur représentant. Au cours de cette audience, les requérants déclarèrent se désister de la demande car l'immeuble dont ils étaient propriétaires leur avait déjà été rendu. À l'issue de l'audience, le juge rendit un jugement homologuant le désistement des requérants et rejetant la demande reconventionnelle.
Le 5 février 2002, les requérants présentèrent une réclamation devant le tribunal alléguant que leur représentant n'avait pas reçu notification du jugement et que cela constituait une nullité procédurale. Par une ordonnance du 6 mars 2002, le tribunal rejeta la réclamation, au motif que les requérants étaient présents au moment où le jugement fut rendu et que cela était suffisant.
Le 12 mars 2002, les requérants firent appel contre cette décision devant la cour d'appel de Porto. Par un arrêt du 16 décembre 2002, la cour d'appel accepta le recours et annula la décision attaquée, ordonnant l'envoi au représentant des requérants de toutes les décisions rendues à l'issue de l'audience préliminaire. Par une ordonnance du 3 février 2003, le juge du tribunal de Matosinhos ordonna la notification au représentant des requérants de ces décisions. La procédure est terminée.
B. L'action en responsabilité extracontractuelle contre l'État
Le 11 mars 2004, les requérants introduisirent devant le tribunal administratif de Porto une action en responsabilité extracontractuelle contre l'État, se plaignant de la durée excessive de la procédure civile ci-dessus.
Le 12 mai 2004, l'État, représenté par le ministère public, déposa ses conclusions en réponse soutenant que les requérants n'apportaient la preuve d'aucun préjudice concret et qu'en tout état de cause, l'ordre juridique portugais ne prévoyait pas la responsabilité de l'État à raison d'un acte juridictionnel, sauf dans des cas spécifiques.
L'audience eut lieu le 4 octobre 2005. Par un jugement du 16 janvier 2006, porté à la connaissance des requérants le 24 janvier 2006, le tribunal administratif rejeta la demande des requérants au motif qu'il n'y avait pas de préjudices à dédommager, même si l'État était responsable de la durée excessive de la procédure.
Le 1er février 2006, les requérants firent appel devant le tribunal central administratif du Nord contre cette décision. Le 16 mars 2006, l'État, représenté par le ministère public, déposa ses conclusions en réponse. Par un arrêt du 18 janvier 2007, ce tribunal rejeta le recours, estimant qu'il n'y avait pas de lien de causalité entre les faits et le préjudice matériel allégué et que, d'autre part, le préjudice moral n'était pas suffisamment grave pour être dédommagé.
Le 26 janvier 2007, les requérants introduisirent un recours extraordinaire sur la base de l'article 150 du code de procédure des tribunaux administratifs devant la Cour suprême administrative, alléguant notamment que la décision attaquée était contraire à la jurisprudence de la Cour européenne en la matière. Par un arrêt du 28 novembre 2007, la Cour suprême administrative fit partiellement droit à la demande des requérants. Concernant le préjudice matériel allégué, la Cour suprême administrative ne se considéra pas compétente pour évaluer la décision attaquée. Cependant, elle souligna qu'il fallait interpréter la législation interne applicable en conformité avec la jurisprudence de la Cour européenne et que le préjudice moral découlant d'un constat de violation de l'article 6 de la Convention en raison de la durée excessive d'une procédure devait être dédommagé. La Cour suprême administrative attribua aux requérants 5 000 EUR au titre du dommage moral et condamna aussi l'Etat au paiement des honoraires de l'avocat, à déterminer lors de la procédure ultérieure d'exécution. Le 28 avril 2008, les requérants introduisirent deux procédures d'exécution contre l'Etat visant le paiement des sommes octroyées par la Cour suprême administrative. Ces actions en exécution sont encore pendantes mais la somme de 5.000 EUR correspondant à la réparation du dommage moral fut versée aux requérants le 18 juillet 2008 avec, en plus, la somme de 735,43 EUR à titre d'intérêts moratoires à compter de la citation jusqu'au jour du paiement.
C. La requête no 13867/03 devant la Cour
Le 22 avril 2003, les requérants avaient introduit une requête (no 13867/03) devant la Cour, se plaignant de la durée excessive de la procédure civile. Par une décision du 2 septembre 2003, la Cour déclara la requête irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
La décision Paulino Tomás c. Portugal (no 58698/00, CEDH 2003‑VIII) contient un descriptif du droit et de la pratique interne pertinents applicables à l'époque des faits à l'origine de la présente requête. S'agissant du nouveau système portugais de responsabilité extracontractuelle de l'Etat, voir Martins Castro et Alves Correia de Castro c. Portugal (nº 33729/06, arrêt du 10 juin 2008, §§ 20-28).
GRIEFS
Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la durée de la procédure civile. Sur le même fondement, ils se plaignent de la durée de la procédure devant les tribunaux administratifs pour l'examen de leur action en responsabilité extracontractuelle.
Invoquant cette même disposition, les requérants allèguent qu'ils n'ont pas bénéficié d'un procès équitable car ils n'ont jamais reçu notification du mémoire en réponse produit par l'État devant le tribunal central administratif du Nord.
Invoquant les articles 13 et 35 de la Convention, les requérants allèguent que l'action en responsabilité extracontractuelle contre l'État ce n'est pas un recours adéquat et effectif.
Les requérants invoquent aussi la violation des articles 3, 14, 17, 34, 41 et 46 de la Convention et de l'article 1 du Protocole nº 1.
EN DROIT
1. Les requérants voient dans la longueur de la procédure civile une violation de l'article 6 § 1 de la Convention, qui énonce notamment ceci :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
La Cour constate que les requérants ont introduit au niveau interne une action en responsabilité extracontractuelle contre l'État, se plaignant de la durée excessive de la procédure civile.
Dans la mesure où les requérants invoquent aussi une violation de l'article 6 de la Convention au vu de la durée de cette procédure devant les juridictions administratives pour examiner l'action en responsabilité extracontractuelle, la Cour précise que ce grief ne sera pas sujet d'analyse en tant que tel en l'espèce, mais en tant qu'élément pertinent pour évaluer l'éventuelle efficacité du recours.
En effet, la Cour rappelle qu'en application de l'article 34 de la Convention, elle peut être saisie « par toute personne physique (...) qui se prétend victime d'une violation par l'une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus dans la Convention ou ses Protocoles » mais que les requérants doivent pouvoir justifier de leur qualité de victimes à tous les stades de la procédure au regard de la Convention (Bourdov c. Russie, no 59498/00, § 30, CEDH 2002‑III).
La question de savoir si une personne peut toujours se prétendre victime d'une violation de la Convention implique essentiellement pour la Cour un examen ex post facto de la situation de la personne concernée. Il ressort de la jurisprudence constante de la Cour concernant les affaires de durée de procédure que, lorsque les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, la violation de la Convention et que la personne concernée a obtenu pour le dommage qui lui a été causé une réparation – comparable à la satisfaction équitable dont parle l'article 41 de la Convention – la partie concernée ne peut plus se prétendre victime au sens de l'article 34 de la Convention (Holzinger c. Autriche (no 1), no 23459/94, § 21, CEDH 2001‑I).
Il appartient dès lors à la Cour de vérifier, d'une part, s'il y a eu reconnaissance par les autorités nationales, au moins en substance, d'une violation d'un droit protégé par la Convention et, d'autre part, si le redressement peut être considéré comme approprié et suffisant (Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 193, CEDH 2006).
Concernant la première condition, à savoir le constat de violation par les autorités nationales, la Cour tient à rappeler qu'elle avait considéré dans sa décision Paulino Tomás c. Portugal (nº 58698/00, CEDH 2003-VIII), que l'action en responsabilité extracontractuelle contre l'Etat était un recours efficace en matière de durée de procédures civiles.
Cependant, la jurisprudence interne portugaise postérieure à cette décision a révélé une position qui n'est pas compatible avec les exigences de l'article 13 de la Convention. En effet, les juridictions internes ont reconnu dans plusieurs affaires qu'il avait eu dépassement du délai raisonnable mais elles ont rejeté le plus souvent les demandes de dédommagement formulées par les requérants. Dans ce contexte, la Cour a décidé dans son arrêt très récent Martins Castro c. Portugal (nº 33729/06, 10 juin 2008) de revoir sa jurisprudence Paulino Tomás et de conclure à la violation des articles 6 § 1 et 13 de la Convention.
La Cour a cependant mentionné, dans ce même arrêt, une décision de la Cour suprême administrative comme un exemple de jurisprudence acceptant l'interprétation et respectant entièrement les principes qui se dégagent de sa jurisprudence (voir Martins Castro, précité, §§ 26 et 55).
Cet arrêt de la Cour suprême administrative a, précisément, été rendu dans la procédure qui fait l'objet de la présente requête. En effet, la Cour suprême administrative a reconnu dans son arrêt du 28 novembre 2007, qu'il fallait interpréter la législation interne applicable en conformité avec la jurisprudence de la Cour européenne et que le préjudice moral découlant d'un constat de violation de l'article 6 de la Convention en raison de la durée excessive d'une procédure devait être dédommagé, à travers l'octroi aux requérants d'une somme au titre du préjudice moral.
De l'avis de la Cour, la reconnaissance par les juridictions internes de la durée excessive de la procédure remplit, en substance, la première condition énoncée par la jurisprudence de la Cour : l'acceptation, de la part des autorités, d'une violation d'un droit protégé par la Convention.
En ce qui concerne la deuxième condition, à savoir le redressement par les autorités nationales de la violation alléguée, la Cour rappelle que dans sa jurisprudence concernant des affaires de durée de procédure, elle a indiqué que ce redressement doit avoir certaines caractéristiques pour être considéré comme approprié et suffisant (Scordino précité, § 195 et suiv.).
D'abord, il faut vérifier au regard des circonstances de l'espèce si l'action indemnitaire (soit l'action en responsabilité extracontractuelle contre l'Etat) demeure elle-même un recours efficace, adéquat et accessible, permettant de sanctionner la durée excessive d'une procédure judiciaire.
En l'espèce, les requérants avaient introduit l'action en responsabilité extracontractuelle contre l'État le 11 mars 2004. S'il est vrai que 3 ans et 8 mois s'écoulèrent par la suite, il faut relever que la procédure devant les juridictions administratives s'est déroulée sur trois degrés de juridiction, les requérants ayant saisi deux instances de recours. La Cour relève à cet égard que la Cour suprême administrative devait se prononcer sur une question juridique ayant un « intérêt juridique ou social substantiel » et qu'elle a renversé une jurisprudence jusque là presque unanime des tribunaux centraux administratifs.
Dans ces circonstances particulières, la Cour estime que la durée en question ne saurait mettre en cause le caractère effectif du recours.
En outre, les requérants se plaignent du paiement prétendument tardif de l'indemnisation, ce qui à leur avis démontre l'inefficacité du recours.
La Cour constate que la décision interne définitive en l'espèce est celle qui a été rendue le 28 novembre 2007, par la Cour suprême administrative. La somme de 5.000 EUR correspondant à la réparation du dommage moral fut versée aux requérants le 18 juillet 2008, soit presque 8 mois après la décision en question.
La Cour rappelle que, s'agissant d'un recours indemnitaire visant à redresser les conséquences de la durée excessive de procédures, elle a déjà précisé dans sa jurisprudence qu'elle admet qu'une administration puisse avoir besoin d'un laps de temps avant de procéder à un paiement, même si ce laps de temps ne devrait généralement pas dépasser six mois à compter du moment où la décision d'indemnisation devient exécutoire (Scordino précité, § 198).
En l'espèce, s'il est vrai que l'Etat a dépassé un tel laps de temps, la Cour considère, au vu des démarches administratives nécessaires au paiement de l'indemnisation ainsi que du fait que les requérants ont bénéficié de l'octroi de 735,43 EUR à titre d'intérêts moratoires afin de compenser le versement tardif de l'indemnisation, que l'efficacité du recours ne saurait non plus être mise en cause sur ce point.
La Cour tient néanmoins à rappeler à l'Etat défendeur l'importance de l'action en responsabilité extracontractuelle contre l'Etat en tant que recours permettant de sanctionner la durée excessive d'une procédure judiciaire au niveau interne, et l'invite à prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que ce recours demeure efficace au regard des dispositions de la Convention et que les décisions nationales soient non seulement conformes à la jurisprudence de la Cour mais encore rendues et exécutées dans des délais raisonnables (voir Martins Castro c. Portugal, §§ 51-56 et 66).
Dans la mesure où les requérants se plaignent des charges excessives qu'ils ont dû supporter en matière de frais de procédure, la Cour souligne qu'ils ont bénéficié de l'octroi de l'aide judiciaire sous la forme d'une exemption totale de frais de justice et que la Cour suprême administrative, dans sa décision du 28 novembre 2007, a condamné l'Etat au paiement des honoraires d'avocat qui seraient déterminés lors de la procédure ultérieure d'exécution.
En effet, les charges auxquelles se réfèrent les requérants concernent surtout la note de frais qui leur a été soumise par leur avocat. Or l'Etat ne saurait être tenu responsable de la note de frais présentée par un avocat librement choisi.
Cet argument ne rend donc pas le recours en cause inefficace (Scordino précité, § 201).
En ce qui concerne enfin le montant alloué à l'issue du recours interne, la Cour doit examiner, sur la base des éléments dont elle dispose, ce qu'elle aurait accordé dans la même situation pour la période prise en considération par la jurisprudence interne (Scordino précité, §§ 202 et 211).
La Cour constate que la somme de 5000 EUR allouée aux requérants n'est pas manifestement déraisonable par rapport à celle qu'elle aurait elle-même accordée dans la même situation pour la période prise en considération (Scordino précité, §§ 268-269).
Il découle de tout ce qui précède que les juridictions internes ont non seulement reconnu la violation du droit à un procès dans un délai raisonnable mais aussi réparé le préjudice subi. Par conséquent, les requérants ne peuvent plus en l'espèce se prétendre « victimes » d'une violation de l'exigence d'un « délai raisonnable ».
2. Les requérants invoquent une autre violation de l'article 6 de la Convention, alléguant qu'ils n'ont pas bénéficié d'un procès équitable car ils n'ont jamais reçu notification du mémoire en réponse produit par l'État devant le tribunal central administratif du Nord concernant l'action en responsabilité extracontractuelle.
La Cour rappelle à titre liminaire sa jurisprudence constante selon laquelle la notion de procès équitable implique en principe le droit pour les parties de prendre connaissance de toute pièce ou observation présentée au juge et de la discuter (voir Lobo Machado c. Portugal, arrêt du 20 février 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996‑I, p. 206, § 31 ; voir également Nideröst-Huber c. Suisse, arrêt du 18 février 1997, Recueil 1997-I, p. 107, § 23 et, plus récemment, Ferreira Alves c. Portugal (no 3), no 25053/05, § 33, CEDH 2007‑...).
Elle rappelle ensuite que le caractère équitable du procès doit s'apprécier à la lumière de la procédure considérée dans son ensemble ; les juridictions de recours peuvent notamment porter remède à d'éventuelles irrégularités intervenues à des stades antérieurs de la procédure (Imbrioscia c. Suisse, arrêt du 24 novembre 1993, série A no 275, p. 14, § 38). La Cour a ainsi déjà considéré que la non-production de certaines pièces qui ne sont finalement pas examinées par les juridictions du fond ne saurait affecter, à elle seule, le caractère équitable d'une procédure (Miailhe c. France (no 2), arrêt du 26 septembre 1996, Recueil 1996‑IV, p. 1338, § 44).
En l'espèce, les requérants avaient introduit devant le tribunal central administratif du Nord un recours contre la décision du 16 janvier 2006 rendue par le tribunal administratif de Porto. Le 16 mars 2006, l'État, représenté par le ministère public, avait déposé ses conclusions en réponse ; desquelles les requérants allèguent ne pas avoir eu connaissance. Cependant, les requérants n'ont jamais saisi les juridictions internes sur ce point ; ils ne l'ont même pas mentionné dans leurs moyens de recours devant la Cour suprême administrative. De surcroît, saisie du dossier, la Cour suprême administrative a accueilli partiellement le pourvoi des requérants, qui ont ainsi vu, pour l'essentiel, leur demande couronnée de succès. La situation des requérants à cet égard n'a donc pas été affectée par les conclusions en cause, vu la décision finale en leur faveur rendue par la Cour suprême administrative.
Dans ces conditions, la Cour n'aperçoit pas comment la non-communication des conclusions adverses en question pourrait avoir affecté le caractère équitable de la procédure dans son ensemble.
La Cour en conclut que cette partie de la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
3. Les requérants invoquent encore, à l'appui de leurs allégations, les articles 14, 17, 34, 41 et 46 de la Convention, ainsi que l'article 1 du Protocole nº 1.
La Cour estime cependant que la requête ne soulève aucune autre question séparée susceptible d'être examinée sous l'angle de ces dispositions.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Sally DolléF. Tulkens
GreffièrePrésidente
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