PRIMA SEZIONE
DECISIONE
Ricorso n. 23059/15
Salvatore MAGLIONE e altri
contro l’Italia
La Corte europea dei diritti dell’uomo (prima sezione), riunita l’11 settembre 2025 in un comitato composto da:
Frédéric Krenc, presidente,
Raffaele Sabato,
Alain Chablais, giudici,
e da Liv Tigerstedt, cancelliere aggiunto di sezione,
Visti:
il ricorso n. 23059/15 presentato contro la Repubblica italiana dinanzi alla Corte da quattro cittadini di questo Stato («i ricorrenti») – i cui nomi e le relative precisazioni che li riguardano sono riportati nella tabella allegata alla presente sentenza –, rappresentati dall’avv. A. Forgione e dall’avv. F. Di Cerbo, del foro di Telese Terme, il 30 aprile 2015, ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»),
la decisione di portare a conoscenza del governo italiano («il Governo»), rappresentato dal suo agente, L. D’Ascia, avvocato dello Stato, la doglianza relativa all’articolo 6 § 1 della Convenzione, e di dichiarare il ricorso irricevibile per il resto,
le osservazioni delle parti,
Dopo aver deliberato, emette la seguente decisione:
OGGETTO DELLA CAUSA
1. Il ricorso riguarda l’applicazione, con effetto retroattivo, della legge della Regione Campania n. 4 del 15 marzo 2011 («la legge n. 4 del 2011»). Questa legge interpretava, in un senso sfavorevole ai ricorrenti, una legge regionale che prevedeva l’accesso a delle prestazioni sociali, mentre era pendente un procedimento avviato dai ricorrenti al fine di ottenere il contributo economico in contestazione.
2. Il 19 febbraio 2004, al fine di combattere la povertà e l’esclusione, la Regione Campania (di seguito «la Regione») adottò la Legge Regionale n. 2 del 2004, nonché il regolamento di attuazione n. 1 del 2004, che istituivano un contributo sociale definito «sperimentale» («reddito di cittadinanza») ai residenti dei comuni il cui reddito annuo soddisfaceva ad alcuni criteri ed entro i limiti delle risorse disponibili.
3. L’articolo 2, comma 2, della suddetta legge prevedeva, in particolare, che i residenti che soddisfacevano i requisiti richiesti avevano il diritto di ricevere un contributo economico fino a 350 euro (EUR) mensili e per nucleo familiare.
4. Il 13 giugno 2005, la Giunta regionale della Campania adottò la delibera n. 705 che precisava che la somma in questione costituiva un contributo fisso il cui importo non poteva essere stabilito in funzione dei fondi stanziati e del numero degli aventi diritto.
5. Il Comune accolse la domanda presentata dai ricorrenti al fine di ottenere il suddetto beneficio economico, e li inserì in un elenco degli aventi diritto.
6. Tuttavia, i Comuni della Regione ripartirono i fondi in questione corrispondendo la somma forfettaria fissa di 350 EUR, secondo la graduatoria e fino a esaurimento delle risorse disponibili, unicamente ad alcuni aventi diritto, tra i quali non vi erano i ricorrenti.
7. Con la sentenza n. 18480 del 9 agosto 2010, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione dichiararono, tra l’altro, l’illegittimità dell’interpretazione fatta dalla Regione secondo la quale il contributo mensile di 350 EUR costituiva un importo fisso, e sostenne che i Comuni dovevano ripartire le somme disponibili tra tutti gli aventi diritto, in relazione alle risorse economiche disponibili.
8. Nel dicembre 2010 la Legge Regionale n. 2 del 2004 e il relativo regolamento di attuazione furono abrogati.
9. Il 3 marzo 2011 i ricorrenti, basandosi sulla sentenza della Corte di Cassazione n. 18480 del 9 agosto 2010, presentarono un ricorso contro la Regione dinanzi al tribunale di Benevento al fine di ottenere il pagamento del beneficio economico in questione per gli anni 2005 e 2006.
10. Il 7 marzo 2012 il tribunale accolse la domanda e assegnò la somma di 47,66 EUR mensili cadauno (per un totale di 1.144 EUR per ciascun ricorrente), oltre interessi.
11. Nel frattempo, il 15 marzo 2011, la Regione aveva emanato la legge di interpretazione autentica n. 4 del 2011, che precisava il significato da attribuire agli articoli 2 e 3, comma 1, della legge regionale n. 2 del 2004. La nuova legge regionale prevedeva che il beneficio doveva essere erogato ai soggetti utilmente collocati in graduatoria e fino all’esaurimento delle risorse disponibili. Essa si riferiva al testo della legge regionale numero 2 del 2004, che istituiva il beneficio in contestazione, come precisato e inquadrato dal regolamento di attuazione n. 1 del 2004.
12. Con la sentenza n. 4900 emessa il 13 agosto 2013, la corte d’appello di Napoli, adita dalla Regione, confermò la decisione emessa in primo grado, ritenendo che, in ogni caso, la legge n. 4 del 2011 non fosse applicabile ai ricorrenti, tenuto conto tra l’altro dell’assenza di impellenti ragioni di interesse pubblico.
13. Con la sentenza n. 23920, emessa il 10 novembre 2014, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione riformarono la sentenza della corte d’appello di Napoli e si pronunciarono in favore della Regione. Basandosi sui precedenti giurisprudenziali (si vedano, tra altre, le sentenze della Corte di Cassazione n. 12644, n. 12645 e n. 12646 del 2014), essa ritenne che la legge n. 4 del 2011, scegliendo una delle interpretazioni possibili della legge n. 2 del 2004, offrisse un’interpretazione autentica di quest’ultima, in quanto stabiliva che la somma di 350 EUR doveva essere considerata come un importo fisso da erogare soltanto ai soggetti utilmente collocati nelle graduatorie d’ambito sino all’esaurimento delle risorse disponibili.
14. La Corte di Cassazione dichiarò, inoltre, che l’applicazione con effetto retroattivo della legge n. 4 del 2011 non era in contraddizione con i diritti dei ricorrenti protetti dall’articolo 6 § 1 della Convenzione, in quanto l’interferenza legislativa era giustificata dalla necessità di tutelare le esigenze di bilancio dello Stato e di riconoscere ai cittadini degli interventi sociali efficaci.
15. Invocando l’articolo 6 § 1 della Convenzione, i ricorrenti affermano che l’adozione della legge n. 4 del 2011 nel corso del procedimento pendente dinanzi alle giurisdizioni interne costituirebbe una violazione del loro diritto a un processo equo, trattandosi, in particolare, di un’ingerenza legislativa contraria ai principi della preminenza del diritto e della certezza del diritto.
VALUTAZIONE DELLA CORTE
16. Il Governo invita la Corte a dichiarare il ricorso manifestamente infondato, e ritiene che la legge del 2011 in questione, che non potrebbe in nessun caso essere considerata innovativa, perseguisse uno scopo legittimo offrendo un chiarimento relativo al contesto legislativo e dando valore di legge alla prassi amministrativa avviata con la delibera n. 705 de 2005 adottata dalla Regione. Inoltre, il Governo sostiene che la legge in contestazione, chiarendo che il contributo di 350 EUR rappresentava un importo fisso, mirava a garantire ai beneficiari un contributo effettivo, mentre la ripartizione dei fondi disponibili tra tutti i soggetti inseriti nella graduatoria non avrebbe contribuito efficacemente alla realizzazione degli obiettivi della legge n. 2 del 2004, ossia contrastare la povertà e l’esclusione.
17. I ricorrenti, invece, affermano che nessuna impellente ragione di interesse pubblico giustificava tale interferenza, tanto più che il quadro legislativo esistente al momento dei fatti non presentava alcun vuoto giuridico tale da richiedere un intervento legislativo. Inoltre, affermano che l’autorità pubblica aveva evitato delle discriminazioni e garantito un contributo effettivo ripartendo e distribuendo le somme riconosciute tra tutti i soggetti indicati nella graduatoria e non soltanto tra alcuni di essi.
18. I principi generali relativi alla legislazione retroattiva volta a influenzare l’esito giudiziario di una controversia sono stati riassunti nelle cause Vegotex International S.A. c. Belgio [GC], n. 49812/09, §§ 92-93, 3 novembre 2022, D’Amico c. Italia, n. 46586/14, § 33, 17 febbraio 2022, e Zielinski e Pradal e Gonzalez e altri c. Francia [GC], nn. 24846/94 e altri 9, § 57, CEDU 1999-VII.
19. Nell’ambito di controversie civili, la Corte, in particolare, ha affermato più volte che anche se, in linea di principio, il potere legislativo può regolamentare, con nuove disposizioni di portata retroattiva, dei diritti derivanti da leggi, il principio della preminenza del diritto e la nozione di processo equo sanciti dall’articolo 6 si oppongono, salvo in caso di impellenti ragioni di interesse pubblico, all’interferenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia allo scopo di incidere sullo svolgimento giudiziario della controversia. (Raffinerie greche Stran e Stratis Andreadis c. Grecia, 9 dicembre 1994, § 49, serie A n. 301-B, e Scordino c. Italia (n. 1) [GC], n. 36813/97, § 126, CEDU 2006-V).
20. La Corte ha ammesso che, in circostanze eccezionali, un intervento retroattivo del legislatore può essere giustificato, ad esempio allo scopo di interpretare o di chiarire una disposizione legislativa più datata (si vedano, per esempio, Ospedale locale Saint-Pierre d’Oléron e altri c. Francia, nn. 18096/12 e altri 20, 8 novembre 2018), di colmare un vuoto giuridico (si veda, per esempio, OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X e Blanche de Castille e altri c. Francia, nn. 42219/98 e 54563/00, 27 maggio 2004), o anche di neutralizzare gli effetti di una nuova giurisprudenza (si veda, per esempio, National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire Building Society c. Regno Unito, 23 ottobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VII).
21. Nella presente causa, le parti non sembrano contestare che la legge n. 4 del 2011 di interpretazione autentica costituisse un’interferenza legislativa che si applica in maniera retroattiva ai procedimenti in corso, anche a quello intentato dai ricorrenti.
22. La Corte deve dunque esaminare se, nelle circostanze del caso di specie, l’intervento legislativo in contestazione fosse basato su impellenti ragioni di interesse pubblico, in particolare alla luce dei principi fissati nella sentenza Vegotex International S.A., sopra citata, § 108, ossia il carattere costante o meno della giurisprudenza contraddetta dall’intervento legislativo in questione, il metodo e il momento dell’adozione della legislazione in causa, la prevedibilità dell’intervento legislativo, nonché la portata della legislazione in questione e l’effetto prodotto dalla stessa.
23. A questo proposito, si deve osservare anzitutto, come ha fatto il Governo, che la legge in contestazione n. 4 del 2011 era finalizzata a chiarire e a garantire la realizzazione degli obiettivi della legge n. 2 del 2004, ossia la lotta contro la povertà e l’esclusione. Essa mirava a garantire uno stanziamento non soltanto teorico, ma anche effettivo, delle somme disponibili, ripartendole tra le famiglie più povere.
24. Di conseguenza, la Corte ritiene che si tratti di una ragione di interesse pubblico pertinente.
25. Inoltre, dal fascicolo risulta che, a causa dei chiarimenti introdotti con la delibera n. 705 del 2005 (si veda il paragrafo 4 supra), si era affermata un’interpretazione amministrativa consolidata, sfavorevole ai ricorrenti. Si trattava, in particolare, di una prassi costante che, secondo gli elementi del fascicolo, non aveva dato luogo ad alcuna contestazione prima della sentenza n. 18480 emessa dalla Corte di Cassazione il 9 agosto 2010.
26. A tale proposito, si deve constatare che, con quest’ultima sentenza, la Corte di Cassazione si è pronunciata per la prima volta sui criteri di ripartizione delle somme in contestazione. Tuttavia, l’interpretazione della Corte di Cassazione non corrispondeva alla linea amministrativa seguita fino ad allora, né rappresentava l’espressione di una giurisprudenza consolidata.
27. Deliberando nuovamente a Sezioni Unite la Corte di Cassazione, alcuni anni dopo, ha cambiato approccio e, basandosi su una giurisprudenza intervenuta nel frattempo (si vedano, in particolare, le sentenze della Corte di Cassazione nn. 12644, 12645 e 12646 del 2014), ha riformato la sentenza della corte d’appello di Napoli n. 4900 del 13 agosto 2013, concludendo che la somma di 350 EUR doveva essere considerata come un importo fisso (si veda paragrafo 13 supra).
28. Inoltre, la Corte osserva che quando, il 3 marzo 2011, i ricorrenti hanno avviato il loro procedimento dinanzi al tribunale di Benevento, la legge n. 2 del 2004 era già stata abrogata, e la legge n. 4 del 2011 era in via di adozione, essendo infatti stata adottata alcuni giorni dopo, il 15 marzo 2011. Di conseguenza, al momento della presentazione del loro ricorso dinanzi al tribunale, i ricorrenti non potevano far valere una legittima aspettativa vanificata dall’introduzione della legge di interpretazione autentica del 2011.
29. La Corte constata che, nel caso di specie, il legislatore regionale ha chiaramente manifestato la propria volontà di non lasciar perdurare nel tempo gli effetti della sentenza della Corte di Cassazione del 2010. In effetti, la legge in contestazione era stata adottata soltanto sette mesi dopo la pronuncia dell’alta giurisdizione. La Corte rammenta, a questo proposito, che, «in uno stato di diritto, il legislatore può modificare la legge per correggere un’interpretazione del diritto fatta dal potere giudiziario, a condizione, tuttavia, di rispettare le norme e i principi di diritto che si impongono anche al legislatore», tra cui il rispetto del principio di certezza del diritto, insito in tutti gli articoli della Convenzione (Vegotex International S.A., sopra citata, §§ 113-114).
30. A questo proposito, per quanto riguarda gli effetti della legge in contestazione, la Corte considera che, nel caso di specie, l’intervento legislativo del 2011 abbia prodotto l’effetto di correggere un’interpretazione del diritto, fornita dalle giurisdizioni interne, che era di natura tale da compromettere la certezza del diritto. La legge in questione mirava dunque a ristabilire la linea interpretativa amministrativa in vigore fino ad allora (Vegotex International S.A., sopra citata, § 117, e Morelli c. Italia (dec.), n. 23984/19, § 65, 3 settembre 2024).
31. Tenuto conto delle circostanze particolari del caso di specie, la Corte conclude che l’intervento legislativo in contestazione della Regione Campania era prevedibile e giustificato da impellenti ragioni di interesse generale.
32. Pertanto, il ricorso è manifestamente infondato ai sensi dell’articolo 35 § 3 della Convenzione e deve essere respinto conformemente all’articolo 35 § 4 della Convenzione.
Per questi motivi, la Corte all’unanimità,
Dichiara il ricorso irricevibile.
Fatta in francese, e poi comunicata per iscritto il 2 ottobre 2025.
Liv Tigerstedt Frédéric Krenc
Cancelliere aggiunto Presidente
ALLEGATO
Elenco dei ricorrenti
N.
Nome COGNOME
Anno di nascita
Luogo di residenza
1.
Salvatore MAGLIONE
1946
Moiano
2.
Alfonso MASSARO
1966
Moiano
3.
Arcangelo MASSARO
1974
Moiano
4.
Naomi MECCARIELLO
1981
Moiano