COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
PREMIERE CHAMBRE
Requête No 15080/89
Massimiliano Magnaghi
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 29 novembre 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 5) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 6 - 13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 14 - 23) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
A. Grief déclaré recevable
(par. 14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
B. Point en litige
(par. 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
C. Sur la violation de l'article 6 de la Convention
(par. 16 - 22) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
CONCLUSION
(par. 23) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
ANNEXE : DECISION DE LA COMMISSION
SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE. . . . . . . . . . . . 6
I. INTRODUCTION
1. Le présent rapport concerne la requête No 15080/89, introduite
le 29 mars 1989, contre l'Italie et enregistrée le 6 juin 1989.
Le requérant est un ressortissant italien né en 1926 et réside
en Suisse, à Savigny. Il est président de la société en commandite
simple "Isola Rossa di Magnaghi Massimiliano e C." - ci-après la
société I.
Le Gouvernement défendeur a été représenté, en qualité d'Agent,
d'abord par M. Luigi Ferrari Bravo, puis par M. Umberto Leanza,
successivement Chefs du service du Contentieux diplomatique au
ministère des Affaires étrangères.
2. Cette requête a été communiquée le 12 octobre 1992 au
Gouvernement. A la suite d'un échange de mémoires, la requête a été
déclarée recevable le 16 mai 1995 dans la mesure où elle porte sur la
durée de deux procédures (article 6 par. 1 de la Convention). Le texte
de la décision sur la recevabilité est annexé au présent rapport. Le
même jour, la Commission a renvoyé cette requête à la Première Chambre
pour la suite de l'examen. Les parties ont présenté des observations
sur le bien-fondé, le requérant en date du 7 juillet 1995 et le
Gouvernement en date du 26 juillet 1995.
3. Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir
un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 b) de la
Convention, la Commission (Première Chambre), après délibération, a
adopté le 29 novembre 1995 le présent rapport conformément à
l'article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres
suivants :
M. C.L. ROZAKIS, Président
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
E. KONSTANTINOV
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
K. HERNDL
4. Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point
de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de l'Italie, une
violation de la Convention.
5. Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres
du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 2 de la
Convention.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
6. A la fin des années 50, la société I. - société en commandite
simple composée du requérant, de certains de ses amis et membres de sa
famille - acheta 300 hectares de terrain à bâtir dans la municipalité
de Monte Argentario (Grosseto). Une convention de lotissement fut
signée entre la société du requérant et la municipalité de
Monte Argentario le 27 novembre 1964.
Le plan d'urbanisme ("Piano regolatore generale"), comprenant le
projet de lotissement, adopté par délibération du conseil municipal du
12 octobre 1968, fut définitivement approuvé par décret (n° 1151) du
ministère des Travaux publics du 16 février 1972, sauf en ce qui
concerne le lotissement litigieux. Le ministère des Travaux publics,
estimant que la zone concernée par le projet de lotissement devait être
protégée, interdit les constructions ("vincolo di inedificabilità
assoluta") considérées préjudiciables à l'environnement sous réserve
d'études tenant compte des exigences prévues par l'autorité
ministérielle.
Par délibérations successives du 28 novembre 1983 n° 12374, du
17 mai 1985 n° 5389 et 2 mai 1988 n° 4139, la région classa les
terrains, objet de la convention, dans la catégorie des terrains
agricoles.
En raison des faits énoncés ci-dessus, la société I., représentée
par le requérant, intenta plusieurs procédures.
A. Procédure devant le tribunal administratif régional
7. Le 22 novembre 1985, la société I. déposa au greffe du tribunal
administratif régional de la Toscane un recours en annulation de la
délibération de la région Toscane du 17 mai 1985. La société I. déposa
le même jour une demande de fixation de la date d'audience ("domanda
di fissazione udienza"). Le 25 novembre 1991, elle déposa une demande
de fixation d'urgence de la date d'audience ("domanda di prelievo").
Par un jugement interlocutoire du 26 janvier 1993, dont le texte fut
déposé au greffe le 26 février 1993, le tribunal ordonna aux parties
de déposer au greffe du tribunal un certain nombre de documents.
8. Le 20 décembre 1993, le greffe du tribunal a informé les parties
que les documents demandés avaient été déposés.
Il ressort de pièces versées au dossier de procédure devant la
Commission, que le requérant a déposé au greffe du tribunal une demande
de fixation de la date d'audience et une demande de fixation d'urgence
de la date d'audience, datées du 10 mars 1994, sans pour autant
mentionner la date exacte du dépôt au greffe.
9. Par un jugement du 13 juillet 1994, dont le texte fut déposé au
greffe le 14 novembre 1994, le tribunal rejeta le recours de la
société I. au motif que, contrairement à ce qu'affirmait la société I.,
toute aggravation des constructions sur ces terrains avait été
supprimée non par la délibération attaquée mais par le décret (n° 1151)
du ministère des Travaux publics du 16 février 1972 et que cela était
amplement motivé par des raisons de protection de l'environnement.
L'intérêt de la collectivité - le droit à l'environnement - primait
celui de ceux qui ne prennent en considération que l'éventuelle
utilisation des terrains.
B. Procédure devant le tribunal civil de Grosseto
10. Le 20 décembre 1986, la société I. assigna la municipalité de
Monte Argentario devant le tribunal de Grosseto afin d'obtenir la
résolution de la convention, le remboursement des sommes que la
société I. avait dépensées pour la réalisation des travaux prévus dans
la convention signée avec la municipalité de Monte Argentario le
27 novembre 1964, et la réparation des dommages subis. La municipalité
contesta, pour sa part, la qualification du projet de lotissement
puisque tous les éléments requis n'y figuraient pas et arguait de ce
qu'il s'agissait d'un projet de zone. La municipalité souleva une
exception d'incompétence de la juridiction ordinaire et affirma que de
toute manière l'action de la société I. en réparation des dommages
était prescrite puisque l'interdiction de construire datait du
16 février 1972 et que le terme décennal était amplement dépassé. En
outre, et selon la municipalité, il ne s'agissait pas d'une convention
puisque la municipalité ne prenait aucun engagement.
11. La première audience se tint le 3 février 1987. Trois audiences
plus tard, le 19 juillet 1988, le juge estima que l'exception
préliminaire relative à la compétence de la juridiction ordinaire
devait être tranchée par la chambre compétente et fixa la présentation
des conclusions des parties au 23 mai 1989. L'audience de plaidoirie
devant la chambre compétente fut renvoyée du 22 juin 1990 au
27 septembre 1990.
12. Par jugement non-définitif du 27 septembre 1990, dont le texte
fut déposé au greffe le 21 mars 1991, le tribunal - sans trancher la
question de la qualification de la convention - rejeta la demande de
la société I. tendant à obtenir la résolution du contrat pour
inexécution de la part de l'administration et réparation des dommages
en découlant, mais se déclara compétent pour examiner la question de
la prescription, de l'indemnité devant être versée à la société I. pour
les réalisations déjà effectuées et de la libération de la société du
requérant de ses obligations pour "impossibilité survenue"
("sopravvenuta impossibilità"). Par une ordonnance du même jour, le
tribunal retransmit l'affaire au juge de la mise en état pour lui
permettre de poursuivre l'instruction.
13. L'instruction reprit le 31 mai 1991 et fut ajournée au 28 février
1992 à la demande du requérant puis au 10 novembre 1992 pour permettre
à la défenderesse d'examiner des documents déposés par le requérant.
Trois audiences plus tard, le 2 décembre 1994, le juge de la mise en
état renvoya l'affaire au 28 avril 1995. Cette audience fut remise au
17 octobre 1995 en raison d'une grève des avocats.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
14. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel, dans les procédures litigieuses, sa cause n'aurait pas été
entendue dans un délai raisonnable.
B. Point en litige
15. Le seul point en litige est le suivant : la durée des procédures
litigieuses a-t-elle excédé le délai raisonnable prévu à
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ?
C. Sur la violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention
16. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose
notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
(....) dans un délai raisonnable, par un tribunal (....)
qui décidera (....) des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil (....)"
17. L'objet des procédures en cause est, en ce qui concerne la
procédure devant le tribunal administratif régional de la Toscane,
l'annulation d'une délibération de la région Toscane et, en ce qui
concerne la procédure devant le tribunal civil de Grosseto, la
résolution d'une convention et le remboursement des sommes que le
requérant avait dépensées pour la réalisation de certains travaux. Ces
procédures tendent à faire décider d'une contestation sur des "droits
et obligations de caractère civil" et se situe donc dans le champ
d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
18. La durée de la procédure administrative litigieuse, qui a débuté
le 22 novembre 1985 et s'est terminée le 14 novembre 1994, est de plus
de huit ans et onze mois.
La durée de la procédure civile litigieuse, qui a débuté le
20 décembre 1986 et était encore pendante au 17 octobre 1995, était à
cette date de plus de huit ans et neuf mois.
19. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, p. 12, par. 30).
20. Selon le Gouvernement défendeur, la durée de la procédure
administrative s'explique par le comportement du requérant qui n'avait
pas déposé certains documents nécessaires à l'instruction de son
affaire. Quant à la durée de la procédure devant le tribunal civil de
Grosseto, le Gouvernement l'explique par la complexité des questions
soumises au tribunal et par le comportement du requérant qui aurait
demandé deux remises d'audiences les 31 mai 1991 et 28 février 1992.
21. La Commission constate que les questions posées au tribunal civil
n'étaient pas particulièrement complexes et estime que le comportement
du requérant n'explique pas, à lui seul, la durée des procédures.
La Commission relève que le tribunal administratif régional de
la Toscane a attendu le 26 janvier 1993 pour ordonner aux parties de
déposer les documents manquants, alors que la procédure avait débuté
le 22 novembre 1985 - soit un peu plus de sept ans et deux mois plus
tôt - et que le requérant avait déposé le 25 novembre 1991 une demande
de fixation d'urgence de la date d'audience - soit environ un an et
deux mois plus tôt.
Quant à la procédure civile, la Commission observe qu'envisagés
séparément certains intervalles peuvent sembler normaux. Cependant,
leur accumulation et divers retards imputables aux juridictions
compétentes, notamment entre l'audience de présentation des conclusions
du 23 mai 1989 et l'audience de plaidoirie du 22 juin 1990, soit
environ treize mois, et du 27 septembre 1990 au 21 mars 1991, soit
environ six mois pour le dépôt au greffe du texte du jugement non-
définitif, amènent la Commission à considérer comme excessif un laps
de temps global supérieur à huit ans et neuf mois pour une procédure
encore pendante en première instance (voir Cour Eur. D. H., arrêt
Ruotolo du 27 février 1992, série A n° 230-D, p. 40 par. 17).
La Commission considère qu'aucune explication pertinente de ces
délais n'a été fournie par le Gouvernement.
Elle réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants d'organiser
leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent
garantir à chacun le droit d'obtenir une décision définitive sur les
contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil
dans un délai raisonnable (cf. Cour eur. D.H., arrêt Vocaturo du
24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).
22. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
23. La Commission conclut, à l'unanimité, qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Secrétaire Le Président
de la Première Chambre de la Première Chambre
(M.F. BUQUICCHIO) (C.L. ROZAKIS)
Full & Egal Universal Law Academy