Magyar Helsinki Bizottság c. Hongrie [GC]

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi

Karar Metni

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 201

Novembre 2016

Magyar Helsinki Bizottság c. Hongrie [GC] - 18030/11

Arrêt 8.11.2016 [GC]

Article 10

Article 10-1

Liberté de recevoir des informations

Refus des autorités de communiquer à une ONG réalisant une étude le nom et le nombre de désignations des avocats commis d’office : violation

En fait – La requérante est une ONG fondée en 1989. Elle surveille la mise en œuvre en Hongrie des normes internationales relatives aux droits de l’homme, elle représente en justice les personnes qui se plaignent de violations des droits de l’homme et elle promeut l’enseignement du droit et la formation juridique. Dans le cadre d’une étude relative à l’efficacité du système de commission d’office, elle demanda à différents services de police de lui communiquer le nom des avocats qu’ils avaient commis d’office et le nombre de fois où chacun d’eux avait été commis. Dix-sept services de police communiquèrent les informations demandées et cinq autres ne le firent qu’après que la requérante eut engagé une action en justice à cette fin et obtenu gain de cause. La requérante fut cependant déboutée de l’action qu’elle avait engagée contre deux autres services de police qui avaient refusé de lui communiquer les informations demandées. Invoquant l’article 10, elle soutenait que le refus des juridictions internes d’ordonner la divulgation des informations demandées emportait violation à son égard du droit d’accès à l’information.

En droit – Article 10

a) Sur l’applicabilité de l’article 10 et l’existence d’une ingérence – La Convention doit s’interpréter à la lumière des règles prévues aux articles 31 à 33 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, en tenant compte de l’objet et du but du texte considéré dans ensemble. La Cour ne saurait ignorer les dénominateurs communs des normes de droit international ou des droits nationaux des États européens. Le consensus qui se dégage des instruments internationaux spécialisés et de la pratique des États contractants peut aussi constituer un facteur pertinent. Enfin, pour interpréter la Convention, il peut aussi être fait appel à des moyens complémentaires d’interprétation, notamment aux travaux préparatoires.

À la lumière de ces principes, la Cour devait examiner la question de savoir si et dans quelle mesure on peut considérer qu’un droit d’accès aux informations détenues par l’État relève de la portée de l’article 10, bien que ce droit ne soit pas immédiatement apparent dans le texte de cette disposition.

Dans la majorité des États contractants, la législation nationale reconnaît un droit d’accès à l’information, et il existe au sein des États membres un large consensus sur la nécessité de reconnaître un droit individuel d’accès aux informations détenues par l’État afin de permettre au public d’examiner les questions d’intérêt public, y compris le mode de fonctionnement des autorités publiques dans une société démocratique, et de se forger une opinion en la matière. Un consensus fort se dégage aussi au niveau international. Notamment, le droit de rechercher des informations est expressément garanti par l’article 19 du Pacte international de 1966 relatif aux droits civils et politiques, et le Comité des droits de l’homme des Nations unies a confirmé à plusieurs reprises l’existence d’un droit d’accès à l’information. Par ailleurs, l’article 42 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne garantit aux citoyens un droit d’accès à certains documents. De plus, même si la Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics n’a à ce jour été ratifiée que par sept États membres, son adoption dénote une évolution continue vers la reconnaissance d’une obligation pour l’État de donner accès aux informations publiques.

Compte tenu de ces éléments, la Cour estime que rien ne l’empêche d’interpréter l’article 10 § 1 de la Convention comme incluant un droit d’accès à l’information. Elle considère qu’il est dans l’intérêt de la sécurité juridique, de la prévisibilité et de l’égalité devant la loi qu’elle ne s’écarte pas sans motif valable de ses propres précédents*, mais elle doit aussi, étant donné que la Convention est avant tout un mécanisme de protection des droits de l’homme, tenir compte de l’évolution de la situation dans les États contractants et réagir au consensus susceptible de se faire jour quant aux normes à atteindre.

Le droit de recevoir des informations ne saurait se comprendre comme imposant à un État des obligations positives de collecte et de diffusion, motu proprio, des informations, et l’article 10 n’accorde pas à l’individu un droit d’accès aux informations détenues par une autorité publique, ni n’oblige l’État à les lui communiquer. Toutefois, un tel droit ou une telle obligation peuvent naître, premièrement, lorsque la divulgation des informations a été imposée par une décision judiciaire devenue exécutoire et, deuxièmement, lorsque l’accès à l’information est déterminant pour l’exercice par l’individu de son droit à la liberté d’expression, en particulier la liberté de recevoir et de communiquer des informations, et que refuser cet accès constitue une ingérence dans l’exercice de ce droit.

La question de savoir si et dans quelle mesure le refus de donner accès à des informations a constitué une ingérence dans l’exercice par un requérant du droit à la liberté d’expression doit s’apprécier au cas par cas à la lumière des circonstances particulières de la cause, en particulier i) le but de la demande d’information, ii) la nature des informations recherchées, iii) le rôle du requérant, et iv) le point de savoir si les informations sont déjà disponibles. La Cour estime établi en l’espèce que la requérante souhaitait exercer le droit de communiquer des informations sur un sujet d’intérêt public et qu’elle sollicitait l’accès aux informations à cette fin, et que ces informations lui étaient nécessaires aux fins de l’exercice de son droit à la liberté d’expression. Les informations relatives à la commission d’office des avocats étaient éminemment d’intérêt public. Il n’y a pas de raison de douter que l’étude en question ait renfermé des informations du type de celles que la requérante avait entrepris de communiquer au public et que celui-ci avait le droit de recevoir, et la Cour estime établi que l’intéressée avait besoin d’accéder aux informations demandées pour accomplir cette tâche. Enfin, les informations en question étaient déjà disponibles.

Il y a donc eu une ingérence dans l’exercice du droit garanti par l’article 10, lequel est applicable au cas d’espèce.

b) Sur la justification de l’ingérence – La Cour admet que l’ingérence était prévue par la loi et que la restriction apportée à la liberté d’expression de la requérante visait le but légitime de protéger les droits d’autrui. La demande de communication des données, qui étaient certes des données à caractère personnel, se rapportait principalement à la conduite d’activités professionnelles dans le cadre de procédures publiques. En ce sens, les activités professionnelles des avocats commis d’office ne peuvent être considérées comme une question privée. Les informations recherchées n’avaient pas trait aux actions ou aux décisions de ces avocats dans le cadre de l’accomplissement de leur tâche de conseil juridique ni à leurs consultations avec leurs clients. Le Gouvernement n’a pas démontré que la divulgation des informations que la requérante avait sollicitées eût pu porter atteinte à la jouissance par les avocats concernés de leur droit au respect de la vie privée au sens de l’article 8 de la Convention. Il n’y a pas de raison de présumer que le public ne pouvait pas prendre connaissance par d’autres moyens du nom des différents avocats commis d’office et du nombre de fois où ils avaient été commis. Les intérêts invoqués par le Gouvernement, qui se référait à l’article 8, ne sont pas d’une nature et d’un degré propres à justifier l’application de cette disposition et leur mise en balance avec le droit de la requérante découlant de l’article 10.

Le sujet de l’étude concernait l’efficacité du système des commissions d’office. Cette question est étroitement liée à celle du droit à un procès équitable, droit fondamental reconnu en droit hongrois et d’importance primordiale dans la Convention. Toute critique ou proposition d’amélioration d’un service aussi directement lié au droit à un procès équitable doit être considérée comme un sujet d’intérêt public légitime. La Cour estime établi que la requérante entendait contribuer à un débat portant sur une question d’intérêt public. Le refus de faire droit à sa demande a en pratique entravé sa contribution à un débat public sur une question d’intérêt général. Même s’il est vrai que cette demande d’information concernait des données à caractère personnel, elle ne portait pas sur des informations se trouvant hors du domaine public. La Cour conclut, nonobstant la marge d’appréciation de l’État, qu’il n’y avait pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre la mesure litigieuse et le but légitime poursuivi.

Conclusion : violation (quinze voix contre deux).

Article 41 : 215 EUR pour dommage matériel ; pas de demande au titre du préjudice moral.

(Voir aussi Leander c. Suède, 9248/81, 26 mars 1987 ; Gaskin c. Royaume-Uni, 10454/83, 7 juillet 1989 ; Guerra et autres c. Italie, 14967/89, 19 février 1998 ; Roche c. Royaume-Uni [GC], 32555/96, 19 octobre 2005, Note d'information 79 ; Sdružení Jihočeské Matky c. République tchèque (déc.), 19101/03, 10 juillet 2006 ; et Youth Initiative for Human Rights c. Serbie, 48135/06, 25 juin 2013, Note d’information 164)

* Leander c. Suède, 9248/81, 26 mars 1987.

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