SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 12661/87
présentée par William MIAILHE,
Victoria et Brigitte MIAILHE
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 3 octobre en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M.P. PELLONPÄÄ
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 11 décembre 1986 par William
MIAILHE, Victoria et Brigitte MIAILHE contre la France et enregistrée
le 13 janvier 1987 sous le No de dossier 12661/87 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur
le 22 mars 1989 ;
Vu les observations en réponse produites par les requérants le
13 juillet 1987 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant William MIAILHE est un ressortissant français
possédant également la nationalité philippine. Il est administrateur
de sociétés et consul honoraire des Philippines à Bordeaux. Il est
résident à Metro Manila (République des Philippines).
Les requérantes Victoria et Brigitte MIAILHE sont
respectivement la mère et l'épouse du requérant.
Devant la Commission, les requérants sont représentés par
Maîtres Guy Lesourd et Daniel Baudin, avocats au Conseil d'Etat et à
la Cour de cassation.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit :
Les 5 et 6 janvier 1983, des fonctionnaires du service des
douanes de Bordeaux, assistés d'un officier de police judiciaire,
effectuèrent une visite domiciliaire à la résidence des requérants
qui est aussi le siège du consulat de la République des Philippines à
Bordeaux. Ils y procédèrent à la saisie de près de 15.000 documents.
Cette opération a été menée en application de l'article 454 du
Code des douanes, dans le cadre d'une enquête sur le point de savoir
si les requérants devaient être considérés comme résidant en France ou
à l'étranger, et ce dans le but de constater une éventuelle infraction
à la législation sur les relations financières avec l'étranger.
Les requérants assignèrent le directeur général des douanes et
des droits indirects devant le tribunal d'instance de Paris afin de
faire prononcer la nullité des saisies pratiquées dans les conditions
indiquées ci-dessus. A cet effet ils invoquèrent les dispositions de
la Convention, notamment l'article 8 par. 1 de la Convention.
Le 20 décembre 1983, le tribunal d'instance du 1er
arrondissement de Paris se déclara incompétent. Cette juridiction a
estimé que c'était l'administration des douanes qui avait procédé aux
actes mis en cause dans le cadre d'une enquête en vue de constater une
éventuelle infraction à la réglementation des relations financières
avec l'étranger. Or, cette enquête était toujours en cours et aucune
transmission à la juridiction compétente ou inculpation des requérants
n'avait eu lieu. Le tribunal en déduisait que les saisies avaient un
caractère administratif et que seule une juridiction administrative
pouvait en apprécier la régularité.
Le tribunal ajouta que ce n'est que dans le cas d'une atteinte
à la liberté individuelle et de voie de fait que les tribunaux de
l'ordre judiciaire sont compétents pour connaître de tels litiges. Le
tribunal d'instance rappela cependant qu'il avait une compétence très
limitée en matière de douanes, décida qu'il ne pouvait statuer sur une
éventuelle voie de fait ou atteinte à la liberté et renvoya les
requérants à se pourvoir devant le tribunal de grande instance.
Ces derniers saisirent alors le tribunal de grande instance de
Paris qui, le 16 mai 1984, se déclara, à son tour, incompétent. Cette
juridiction considéra que les saisies exercées dans le cadre d'une
enquête administrative constituaient des actes administratifs tant que
les procès-verbaux n'avaient pas été transmis aux autorités
judiciaires par le ministre du Budget.
Elle considéra en outre qu'aucune voie de fait ne pouvait être
constatée et que les articles 454 et 64 du Code des douanes
s'appliquent non seulement à la recherche de marchandises mais aussi à
celle de documents. Elle en déduisit que l'administration avait agi,
en l'espèce, dans le cadre d'un pouvoir à elle conféré par un texte et
qu'en conséquence les saisies litigieuses ne pouvaient être qualifiées
de "voies de fait" : leur irrégularité éventuelle ne pouvait, par
suite, être constatée que par la juridiction administrative.
Les requérants interjetèrent appel. Par arrêt du 23 octobre
1984, la cour d'appel de Paris releva qu'aucune "violation manifeste
ou délibérée d'une liberté individuelle" ne pouvait être constatée et
confirma par conséquent le jugement d'incompétence du tribunal de
grande instance de Paris.
Pour fonder sa décision, la cour a énoncé "que, bien que se
rattachant à l'application des articles 64 et 454 du Code des douanes,
pourraient constituer une voie de fait la saisie ou la rétention
illégale de documents purement privés n'ayant manifestement aucun
rapport avec les opérations financières ou commerciales qui ont motivé
l'intervention de l'administration, une telle atteinte aux libertés
publiques étant dès lors totalement détachable des pouvoirs de
l'administration".
Mais la cour a poursuivi qu'il résultait des procès-verbaux de
perquisition et de saisie que les très nombreux documents mis sous
scellés dans les bureaux du requérant William Miailhe l'avaient été en
sa présence et que ses protestations avaient porté sur le principe
même de la saisie, mais pas sur la nature de tel ou tel document. La
cour d'appel a ajouté que des photocopies de certaines pièces avaient
été remises au requérant William Miailhe pour les besoins de son
travail et que, ultérieurement, d'autres documents sans intérêt pour
l'enquête avaient été écartés de la saisie et restitués. La cour en a
déduit que les fonctionnaires des douanes avaient pris toute
précaution pour ne pas excéder les pouvoirs qu'ils tiennent de la loi
et que, s'il se révèle ultérieurement qu'ils ont conservé par mégarde
des documents purement privés et sans rapport avec leur enquête, il ne
pourrait s'agir que d'une erreur involontaire et non de la violation
manifeste et délibérée d'une liberté individuelle.
Les requérants se pourvurent en cassation. Par arrêt du 17
juin 1986, la Cour de cassation rejeta le pourvoi non sans avoir
relevé au préalable que les motifs et le dispositif du jugement du
tribunal d'instance du 20 décembre 1983 étaient erronés.
La Cour observa que les saisies litigieuses avaient eu lieu,
non pas dans le cadre d'une enquête sur la qualité de résident
français des requérants, mais dans le cadre d'une enquête tendant à
rechercher si, en tant que résidents français, ils avaient commis des
infractions à la législation sur les relations financières avec
l'étranger.
La Cour nota également que toutes les précautions avaient été
prises par les fonctionnaires des douanes pour ne pas excéder leurs
pouvoirs et qu'aucune violation à la liberté individuelle ne pouvait
être relevée.
GRIEFS
1. Les requérants allèguent d'abord la violation de l'article 8
de la Convention. Ils se plaignent que les agents du service des
douanes ont fait irruption, sans préavis, dans des locaux présentant
le caractère de domicile privé et qu'ils ont saisi tous les documents
qui s'y trouvaient sans distinction aucune.
Les requérants considèrent que cette ingérence dans la vie
privée et la correspondance n'est pas nécessaire dans une société
démocratique et que si les nécessités de l'enquête douanière pouvaient
justifier certaines perquisitions, elles ne justifiaient pas la saisie
de tous les documents détenus par le requérant William Miailhe et
appartenant à d'autres membres de sa famille, également requérants
dans l'affaire, d'ordre privé, confidentiel ou médical.
2. Les requérants estiment, en outre, n'avoir pas bénéficié
d'un recours effectif contre les agissements des agents des services
des douanes et ils allèguent à cet égard la violation de l'article 13
de la Convention.
En effet, aucune juridiction nationale n'a examiné leur
recours dont le but était de faire constater la violation de leurs
droits garantis par l'article 8 de la Convention.
Les requérants ont saisi, à l'origine, les juridictions
compétentes en matière douanière, le tribunal d'instance. Celui-ci a
déclaré que seuls les tribunaux d'ordre administratif étaient
compétents à moins que ne fût en cause une voie de fait émanant de
fonctionnaires, laquelle serait de la compétence du tribunal de grande
instance. Or, celui-ci se déclara incompétent, en l'espèce,
considérant que la visite domiciliaire et la saisie sont des actes
administratifs qui relèvent de la compétence des tribunaux
administratifs, et ne se prononça pas quant à l'éventuelle voie de
fait. Les différents recours confirmèrent cette décision.
Par conséquent, à tous les stades de la procédure, les
juridictions se sont valablement prononcées sur le point de savoir si,
au regard des règles de droit interne gouvernant la répartition des
compétences, il existait une voie de fait caractérisée par un
agissement insusceptible de se rattacher à l'exercice d'une
prérogative conférée par la loi à l'administration.
Considéré sous cet angle, le débat se trouvait donc tronqué et
la preuve en est que, au regard des dispositions de l'article 13 de
la Convention, il faut s'en tenir au dispositif des seules décisions
qui ont été rendues par les juridictions internes françaises,
décisions qui ne sont rien d'autre que des déclarations d'incompétence.
Les requérants n'auraient même pas la ressource de saisir
aujourd'hui la juridiction administrative, puisqu'en constatant le
caractère erroné des motifs et du dispositif du jugement du tribunal
d'instance du 1er arrondissement de Paris du 20 décembre 1983, la Cour
de cassation a bien fait ressortir que, s'agissant d'une matière
douanière, les tribunaux de l'ordre administratif étaient
incompétents.
PROCEDURE
La requête a été introduite le 11 décembre 1986 et enregistrée
le 13 janvier 1987.
Le 7 octobre 1988, la Commission a décidé, conformément à
l'article 42 par. 2 b) de son Règlement intérieur, de donner
connaissance de la requête au Gouvernement français et de l'inviter à
présenter par écrit des observations sur la recevabilité et le
bien-fondé de la requête.
Le 2 janvier 1989, le Gouvernement a demandé une prorogation
de délai au 15 février 1989, prorogation qui lui a été accordée le 10
janvier 1989 par le Président de la Commission.
Les observations du Gouvernement défendeur ont été présentées
le 22 mars 1989.
Le 25 mai 1989, les requérants ont demandé une prorogation de
délai au 15 juillet 1989, prorogation qui leur a été accordée le 9
juin 1989 par le Président de la Commission.
Les observations en réponse des requérants ont été présentées
le 13 juillet 1989.
EN DROIT
1. Les requérants font valoir des griefs tirés de l'article 8
(art. 8) de la Convention, mais ils allèguent aussi la violation de
l'article 13 (art. 13) de la Convention.
Pour ce qui est de l'article 8 (art. 8) de la Convention, les
requérants se sont plaints des visites domiciliaires et des saisies de
documents opérées par les agents du service des douanes, assistés d'un
officier de police judiciaire, les 5 et 6 janvier 1983, à leur
résidence qui est aussi le siège du consulat de la République des
Philippines à Bordeaux.
Ils ont soutenu à cet égard qu'elles ont porté atteinte à leur
droit au respect du domicile, de la vie privée et de la correspondance
dans la mesure où les formalités n'ont pas été respectées et que la
plupart des documents saisis n'auraient aucun rapport avec l'enquête.
Les requérants font valoir en outre qu'ils n'ont pas bénéficié
d'un recours effectif au sens de l'article 13 (art. 13) de la
Convention pour se plaindre des agissements des agents du service des
douanes lors des visites domiciliaires et saisies effectuées les 5 et
6 janvier 1983, dans la mesure où aucune juridiction nationale
n'aurait examiné leur recours dont le but était de faire constater la
violation de leurs droits garantis par l'article 8 (art. 8) de la
Convention.
2. Le Gouvernement défendeur soulève d'emblée une exception
tirée de ce que l'épuisement des voies de recours internes ne serait
pas réalisé en l'espèce.
Il fait valoir que les requérants disposaient de plusieurs
voies de recours pour mettre en cause la responsabilité de l'Etat au
moyen d'une action en dommages et intérêts.
D'une part, les requérants n'ont pas exercé devant les
juridictions françaises le recours mettant en jeu la responsabilité de
l'administration des douanes pour faute commise par ses agents dans
l'exercice de leurs fonctions, recours prévu à l'article 401 du Code
des douanes. Ce recours de pleine juridiction permet à tout individu
victime d'un dommage qu'il impute à un comportement fautif de
l'administration des douanes de lui réclamer une indemnité.
L'indemnité prévue à l'article 403 du Code des douanes est certes
symbolique mais le montant des dommages et intérêts n'est pas limité à
un maximum.
En l'espèce et selon le Gouvernement, les requérants ne
pourraient certes pas prétendre qu'ils ignoraient la possibilité d'un
recours devant la juridiction administrative, puisque les actions
introduites par eux devant le juge judiciaire se sont précisément
heurtés à l'incompétence de ce dernier, expressément motivée par la
compétence exclusive (en l'absence de voie de fait) du juge
administratif. Pour le Gouvernement il semble donc étonnant que les
intéressés aient abandonné toute action contentieuse après l'arrêt de
la Cour de cassation, sans s'adresser à la juridiction compétente.
Le Gouvernement admet cependant que cette voie de droit prévue
à l'article 401 du Code des douanes, faute d'avoir été mise en
oeuvre par les personnes concernées, n'a, semble-t-il, pas donné
naissance à ce jour à une jurisprudence des tribunaux administratifs.
Mais pour le Gouvernement, cette absence de jurisprudence n'est en
aucune manière la preuve que le texte visé n'ouvrait pas aux
requérants un recours efficace au sens de l'article 26 (art. 26) de la
Convention. Le Gouvernement ajoute que le texte de l'article 401 du
Code des douanes étant d'une parfaite clarté, il n'est nul besoin
d'une jurisprudence pour en déterminer la portée, qui se déduit du
texte même combiné avec les principes généraux, bien établis, de la
responsabilité administrative en droit français, et que la Convention
n'exige nullement, pour qu'une voie de droit soit regardée comme
efficace, qu'elle soit non seulement prévue par un texte mais aussi
précisée par une jurisprudence, lorsque la portée du texte est
certaine.
Pour le Gouvernement, il convient de préciser que devant le
juge administratif, les requérants auraient pu fort bien fonder leur
action sur la Convention européenne des Droits de l'Homme, et que les
dispositions législatives dans le cadre desquelles l'administration
avait agi étant antérieures à la ratification par la France de la
Convention, elles n'auraient pu, quoi qu'il en soit, faire obstacle à
un entier contrôle des juges sur la compatibilité des actes accomplis
avec les exigences résultant de l'article 8 (art. 8) de la Convention.
D'autre part, le Gouvernement défendeur estime que les
requérants auraient pu demander à l'administration la restitution des
documents qu'ils estimaient avoir été saisis en violation de leurs
droits, puis, en cas de refus, déférer cette décision au juge
administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir en vertu
des principes généraux qui gouvernent, en droit français, le contrôle
de la légalité des actes administratifs. Cette voie de recours aurait
pu être exercée concurremment et parallèlement au recours en indemnité.
Enfin, le Gouvernement relève qu'une information judiciaire
pour infractions à la législation sur les relations financières avec
l'étranger, ouverte sur la base des procès-verbaux douaniers dressés
les 5 et 6 janvier 1983, étant en cours au tribunal de Bordeaux, les
requérants avaient dès lors la possibilité de soulever dans le cadre
de cette information la nullité des visites domiciliaires contestées
et des saisies opérées, et de demander l'application des articles 171
et 206 du Code de procédure pénale. Il appartenait donc à la
juridiction pénale saisie de la procédure de s'assurer, le moment
venu, de la régularité de cette perquisition.
En conclusion, le Gouvernement estime que les requérants
disposaient de plusieurs voies de droit dont ils auraient du faire
usage en application de l'article 26 (art. 26) de la Convention pour
remédier au plan interne à la situation dénoncée. Pour ce qui est du
moyen tiré de l'article 13 (art. 13) de la Convention, le Gouvernement
considère que pour les raisons mentionnées ci-dessus, il apparaît à
l'évidence que les requérants sont mal fondés à invoquer une violation
à leur détriment de l'article 13 (art. 13) de la Convention.
Les requérants ont admis n'avoir usé d'aucune de ces voies de
droit mais ils ont soutenu, pour leur part, que celles-ci n'avaient,
dans les circonstances de l'espèce, aucune chance d'aboutir et ne
constituaient dès lors, pas un recours efficace permettant d'obtenir
au plan interne réparation du préjudice allégué.
Ils ont souligné qu'ils ont saisi en l'espèce les juridictions
compétentes en matière douanière, à savoir celles de l'ordre
judiciaire. Toutefois, aucune juridiction n'aurait examiné le
bien-fondé de leur recours dont le but était de faire constater la
violation de leurs droits garantis par l'article 8 (art. 8) de la
Convention.
La Commission rappelle qu'à maintes reprises elle a affirmé
que l'épuisement des voies de recours internes n'implique
l'utilisation de voies de droit que pour autant qu'elles sont
efficaces ou suffisantes, c'est-à-dire susceptibles de remédier à la
situation en cause (voir en particulier Cour Eur. D.H., arrêt De Jong,
Baljet et Van den Brink, arrêt du 22 mai 1984, série A n° 77, p. 19,
par. 39). En effet, un requérant est tenu de faire un "usage normal"
des recours vraisemblablement efficaces et suffisants pour porter
remède à ses griefs (voir par exemple No 9697/82, J. et autres c/
Irlande, déc. 7.10.83, D.R. 34 p. 131).
Quant à la première voie de droit proposée par le Gouvernement
défendeur, à savoir celle prévue à l'article 401 du Code des douanes,
le Gouvernement ne cite aucune jurisprudence permettant de conclure
que dans un cas semblable au cas d'espèce, un tel recours serait
susceptible de porter remède à la violation alléguée, tel qu'il
ressort de la jurisprudence des organes de la Convention. La
Commission constate que le Gouvernement n'a pas été en mesure de faire
état d'une jurisprudence qui soit véritablement établie, et qui aurait
ouvert aux requérants un recours efficace, en la circonstance, au
regard de l'article 26 (art. 26) de la Convention (voir N° 11471/85,
Crémieux c/France, déc. 19.1.89, à paraître dans D.R.).
Quant à la deuxième voie de droit suggérée par le Gouvernement,
la Commission relève qu'en raison du caractère général de la
compétence judiciaire pour juger des affaires de douanes, la
juridiction administrative aurait été incompétente pour annuler une
décision de refus de restitution de documents irrégulièrement
appréhendés dans le cadre d'une procédure douanière de saisie.
Enfin, quant à la troisième voie de droit suggérée par le
Gouvernement, la Commission observe que des poursuites pénales, bien
qu'elles ne puissent être introduites qu'à l'initiative de
l'administration ou du ministère public, ne l'ont pas été. Il s'en
suit que les requérants ne pouvaient en aucune manière provoquer
l'ouverture de poursuites dans le cadre desquelles, selon le
Gouvernement défendeur, ils auraient pu contester la validité des
saisies irrégulièrement opérées.
Il résulte de ce qui précède que l'exception de non-épuisement
des voies de recours internes soulevé par le Gouvernement français ne
saurait être retenue.
3. La Commission examinera maintenant le point de savoir si les
faits dénoncés par les requérants font apparaître une ingérence dans
leurs droits garantis par l'article 8 (art. 8) de la Convention et, dans
l'affirmative, si ces ingérences peuvent se justifier au regard du
paragraphe 2 (art. 8-2) de cette même disposition.
Cet article est ainsi libellé :
"1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et
familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans
l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est
prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans
une société démocratique, est nécessaire à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du
pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des
infractions pénales, à la protection de la santé ou de la
morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."
Se référant à sa jurisprudence récente (cf. notamment Chappell
c/Royaume-Uni, rapport Comm. 14.10.87, par. 96 et suiv. à paraître
dans la série B, No 10828/84, déc. 6.10.88, Funke c/France et N°
11471/85, déc. 19.1.89, Crémieux c/France, à paraître dans D.R.), la
Commission considère que les mesures prises constituent une ingérence
dans l'exercice par les requérants de leurs droits reconnus au
paragraphe premier de l'article 8 (art. 8), notamment de leur droit au
respect du domicile et, d'une manière générale, de leur vie privée.
Le paragraphe 2 de l'article 8 (art. 8-2) autorise cependant
certaines restrictions à l'exercice de ces droits et il y aura lieu
d'examiner si les ingérences prévues par la législation française
entrent dans le cadre dudit paragraphe (art. 8-2).
Pour le Gouvernement, tel a bien été le cas en l'espèce. Il
reconnaît cependant qu'au moment des faits le droit de visite
s'exerçait sans qu'il fût nécessaire d'obtenir au préalable
l'autorisation d'un magistrat. L'obligation préalable d'une
ordonnance délivrée par un juge n'a en effet été instituée que par la
loi no 86-1317 du 30 décembre 1986. Toutefois, selon le Gouvernement,
cette innovation n'a pas eu pour effet d'inaugurer un contrôle
judiciaire sur les visites domiciliaires qui n'aurait pas existé
auparavant. Avant l'entrée en vigueur de cette loi, ce contrôle
s'exerçait a posteriori, notamment par la possibilité de saisine du
juge sur la base de la voie de fait ou de l'action en responsabilité.
Les requérants, quant à eux, contestent l'ensemble des
arguments avancés par le Gouvernement à cet égard.
La Commission estime que cette partie de la requête pose des
problèmes complexes quant aux points de savoir si la mesure
d'ingérence "était prévue par la loi", si elle poursuivait un des buts
énoncés au paragraphe 2 (art. 8-2) de la disposition susmentionnée
et, enfin, si elle était "nécessaire" dans une société démocratique.
La Commission a procédé à un examen préliminaire de l'ensemble
des arguments des parties. Elle estime que des questions complexes se
posent sur le terrain de l'article 8 (art. 8) de la Convention, lesquelles
nécessitent un examen au fond.
4. Dans la mesure où les requérants se plaignent de n'avoir pas
bénéficié d'un recours effectif quant à leurs griefs tirés de
l'article 8 (art. 8) de la Convention, à propos des agissements des
agents du service des douanes lors des visites domiciliaires, la
Commission estime que se posent sur le terrain de l'article 13
(art. 13) de la Convention des questions qui appellent un examen au
fond. Ce grief ne peut donc être qualifié de manifestement mal fondé.
Dès lors, la requête ne saurait être déclarée, dans son
ensemble, manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention. La Commission constate en outre qu'elle
ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
Full & Egal Universal Law Academy