Requête N° 12661/87
William MIAILHE et autres
contre France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 8 octobre 1991)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 11) ........................................ 1 - 3
A. La requête (par. 2 - 4) .......................... 1 - 2
B. La procédure (par. 5 - 8) ........................ 2
C. Le présent rapport (par. 9 - 11) ................. 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 12 - 31) ....................................... 4 - 8
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 12 - 23) ....................................... 4 - 6
B. Eléments de droit interne (par. 24 - 31) ......... 6 - 8
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 32 - 60) ....................................... 9 - 16
A. Griefs déclarés recevables (par. 32) ............. 9
B. Points en litige (par. 33) ....................... 9
C. Sur la violation alléguée de l'article 8 de la
Convention (par. 34 - 51) ......................... 9 - 14
a) "Prévue par la loi" (Par. 37 - 43) ............. 10 - 12
b) "Nécessaire dans une société démocratique" à la
poursuite d'un but légitime (par. 44 - 51) .... 12 - 14
Conclusion (par. 52) .................................. 14
D. Sur la violation alléguée de l'article 13 de la
Convention (par. 53 - 60) ............................. 14 - 16
Conclusion (par. 61) .................................. 16
RECAPITULATION (par. 62 - 63) ......................... 16
OPINION DISSIDENTE DE M. J.C. SOYER, à laquelle
MM. A.S. GÖZÜBÜYÜK, A. WEITZEL, C.L. ROZAKIS et L. LOUCAIDES
déclarent se rallier .......................................... 17
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la
Commission ........................................ 18
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la requête ........ 19
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels
qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des
Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant William MIAILHE est un ressortissant français
possédant également la nationalité des Philippines. Il est
administrateur de sociétés et consul honoraire des Philippines à
Bordeaux. Il est résident à Metro Manila (République des
Philippines).
Les requérantes Victoria et Brigitte MIAILHE sont
respectivement la mère et l'épouse du requérant.
Devant la Commission, les requérants sont représentés par
Maîtres Guy Lesourd et Daniel Baudart, avocats au Conseil d'Etat et à
la Cour de cassation.
Le Gouvernement de la France est représenté par M. Jean-Pierre
Puissochet, Directeur des Affaires juridiques au Ministère des Affaires
Etrangères, Agent.
3. La requête concerne des poursuites pénales pour infractions à
la législation française et à la réglementation des relations
financières avec l'étranger.
Les 5 et 6 janvier 1983, des agents du service des douanes de
Bordeaux, assistés d'un officier de police judiciaire, effectuèrent
une visite domiciliaire à la résidence des requérants, qui est aussi
le siège du consulat de la République des Philippines à Bordeaux et y
procédèrent à la saisie de près de 15.000 documents, en application
des articles 64 et 454 du Code des douanes.
Les requérants assignèrent le Directeur général des douanes et
des droits indirects devant le tribunal d'instance de Paris afin de
faire prononcer la nullité des saisies pratiquées. A cet effet ils
invoquèrent l'article 8 de la Convention. Le 20 décembre 1983, ledit
tribunal se déclara incompétent considérant entre autres que ce n'est
que dans le cas d'une atteinte à la liberté individuelle et de voies
de fait que les tribunaux de l'ordre judiciaire sont compétents pour
connaître de tels litiges. Les requérants saisirent alors le tribunal
de grande instance de Paris qui, le 16 mai 1984, se déclara à son tour
incompétent. Sur appel des requérants, la cour d'appel de Paris, par
un arrêt du 23 octobre 1984, releva qu'aucune violation manifeste ou
délibérée d'une liberté individuelle ne pouvait être constatée et
confirma donc le jugement du tribunal de grande instance de Paris.
Par arrêt du 17 juin 1986, la Cour de cassation rejeta le pourvoi
formé par les requérants contre l'arrêt de la cour d'appel.
4. Devant la Commission les requérants ont allégué la violation
de l'article 8, ainsi que de l'article 13 de la Convention.
Ils soutiennent en particulier que les visites domiciliaires,
de même que les saisies effectuées au cours de ces visites, ont été
réalisées dans des conditions telles que ces investigations
constituent une atteinte à leur droit garanti par l'article 8 de la
Convention. Ils estiment, en outre, n'avoir pas bénéficié d'un
recours effectif contre les agissements des agents du service des
douanes et allèguent à cet égard la violation de l'article 13 de la
Convention.
B. La procédure
5. La requête a été introduite le 11 décembre 1986 et enregistrée
le 13 janvier 1987.
6. Le 7 octobre 1988, la Commission a décidé de donner
connaissance de la requête au Gouvernement de la France, en
application de l'article 42 par. 2 b), devenu article 48 par. 2 b)
de son Règlement intérieur, et d'inviter celui-ci à présenter par écrit
ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
Le Gouvernement de la France a présenté ses observations sur
la recevabilité et le bien-fondé de la requête le 22 mars 1989, après
une prorogation de délai. Les observations en réponse des requérants
sont parvenues le 13 juillet 1989, après une prorogation de délai.
7. Le 3 octobre 1990, la Commission a déclaré la requête
recevable.
8. La Commission, en application de l'article 28 b), devenu
article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à la disposition des
parties en vue de parvenir à un règlement amiable de l'affaire. Des
consultations suivies ont eu lieu avec les parties entre le 3 octobre
et le 27 novembre 1990. Vu l'attitude adoptée par les parties, la
Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un
tel règlement.
C. Le présent rapport
9. Le présent rapport a été établi par la Commission,
conformément à l'article 31 de la Convention, après délibérations et
votes en présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
G. SPERDUTI
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ RUIZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.C. GEUS
A.V. ALMEIDA RIBEIRO
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
10. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
8 octobre 1991 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil
de l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
11. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
1. d'établir les faits, et
2. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur
une violation des obligations qui lui incombent aux
termes de la Convention.
Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le
texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (Annexe II).
Le texte intégral de l'argumentation écrite des parties ainsi
que les pièces soumises à la Commission sont conservés dans les
archives de la Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
12. Le requérant William MIAILHE est un ressortissant français
possédant également la nationalité philippine. Il est administrateur
de sociétés et consul honoraire des Philippines à Bordeaux. Il est
résident à Metro Manila (République des Philippines).
Les requérantes Victoria et Brigitte MIAILHE sont
respectivement la mère et l'épouse du requérant.
13. Les 5 et 6 janvier 1983, des fonctionnaires du service des
douanes de Bordeaux, assistés d'un officier de police judiciaire,
effectuèrent une visite domiciliaire à la résidence des requérants
qui est aussi le siège du consulat de la République des Philippines à
Bordeaux. Ils y procédèrent à la saisie de près de 15.000 documents.
Cette opération a été menée en application des articles 64 et 454 du
Code des douanes, dans le cadre d'une enquête sur le point de savoir
si les requérants devaient être considérés comme résidant en France ou
à l'étranger, et ce dans le but de constater une éventuelle infraction
à la législation sur les relations financières avec l'étranger.
14. Les requérants assignèrent le directeur général des douanes et
des droits indirects devant le tribunal d'instance de Paris afin de
faire prononcer la nullité des saisies pratiquées dans les conditions
indiquées ci-dessus. A cet effet ils invoquèrent les dispositions de
la Convention, notamment l'article 8 par. 1 de la Convention.
15. Le 20 décembre 1983, le tribunal d'instance du 1er
arrondissement de Paris se déclara incompétent. Cette juridiction a
estimé que c'était l'administration des douanes qui avait procédé aux
actes mis en cause dans le cadre d'une enquête en vue de constater une
éventuelle infraction à la réglementation des relations financières
avec l'étranger. Or, cette enquête était toujours en cours et aucune
transmission à la juridiction compétente ou inculpation des requérants
n'avait eu lieu. Le tribunal en déduisait que les saisies avaient un
caractère administratif et que seule une juridiction administrative
pouvait en apprécier la régularité.
16. Le tribunal ajouta que ce n'est que dans le cas d'une atteinte
à la liberté individuelle et de voies de fait que les tribunaux de
l'ordre judiciaire sont compétents pour connaître de tels litiges. Le
tribunal d'instance rappela cependant qu'il avait une compétence très
limitée en matière de douanes, décida qu'il ne pouvait statuer sur une
éventuelle voie de fait ou atteinte à la liberté et renvoya les
requérants à se pourvoir devant le tribunal de grande instance.
17. Ces derniers saisirent alors le tribunal de grande instance de
Paris qui, le 16 mai 1984, se déclara, à son tour, incompétent. Cette
juridiction considéra que les saisies exercées dans le cadre d'une
enquête administrative constituaient des actes administratifs tant que
les procès-verbaux n'avaient pas été transmis aux autorités
judiciaires par le ministre du Budget.
18. Elle considéra en outre qu'aucune voie de fait ne pouvait être
constatée et que les articles 454 et 64 du Code des douanes
s'appliquent non seulement à la recherche de marchandises mais aussi à
celle de documents. Elle en déduisit que l'administration avait agi,
en l'espèce, dans le cadre d'un pouvoir à elle conféré par un texte et
qu'en conséquence les saisies litigieuses ne pouvaient être qualifiées
de "voies de fait" : leur irrégularité éventuelle ne pouvait, par
suite, être constatée que par la juridiction administrative.
19. Les requérants interjetèrent appel. Par arrêt du 23 octobre
1984, la cour d'appel de Paris releva qu'aucune "violation manifeste
ou délibérée d'une liberté individuelle" ne pouvait être constatée et
confirma par conséquent le jugement d'incompétence du tribunal de
grande instance de Paris.
20. Pour fonder sa décision, la cour a énoncé "que, bien que se
rattachant à l'application des articles 64 et 454 du Code des douanes,
pourraient constituer une voie de fait la saisie ou la rétention
illégale de documents purement privés n'ayant manifestement aucun
rapport avec les opérations financières ou commerciales qui ont motivé
l'intervention de l'administration, une telle atteinte aux libertés
publiques étant dès lors totalement détachable des pouvoirs de
l'administration".
21. Mais la cour a poursuivi qu'il résultait des procès-verbaux de
perquisition et de saisie que les très nombreux documents mis sous
scellés dans les bureaux du requérant William Miailhe l'avaient été en
sa présence et que ses protestations avaient porté sur le principe
même de la saisie, mais pas sur la nature de tel ou tel document. La
cour d'appel a ajouté que des photocopies de certaines pièces avaient
été remises au requérant William Miailhe pour les besoins de son
travail et que, ultérieurement, d'autres documents sans intérêt pour
l'enquête avaient été écartés de la saisie et restitués. La cour en a
déduit que les fonctionnaires des douanes avaient pris toute
précaution pour ne pas excéder les pouvoirs qu'ils tiennent de la loi
et que, s'il se révélait ultérieurement qu'ils avaient conservé par
mégarde des documents purement privés et sans rapport avec leur
enquête, il ne pourrait s'agir que d'une erreur involontaire et non de
la violation manifeste et délibérée d'une liberté individuelle.
22. Les requérants se pourvurent en cassation. Par arrêt du 17
juin 1986, la Cour de cassation rejeta le pourvoi non sans avoir
relevé au préalable que les motifs et le dispositif du jugement du
tribunal d'instance du 20 décembre 1983 étaient erronés.
23. La Cour observa que les saisies litigieuses avaient eu lieu,
non pas dans le cadre d'une enquête sur la qualité de résidents
français des requérants, mais dans le cadre d'une enquête tendant à
rechercher si, en tant que résidents français, ils avaient commis des
infractions à la législation sur les relations financières avec
l'étranger. La Cour nota également que toutes les précautions
avaient été prises par les fonctionnaires des douanes pour ne pas
excéder leurs pouvoirs et qu'aucune violation à la liberté
individuelle ne pouvait être relevée.
B. Eléments de droit interne
24. Les dispositions répressives du droit douanier sont
considérées en droit français comme relevant d'un droit pénal spécial.
25. A la différence des infractions pénales de droit commun
la poursuite des infractions à la législation et à la
réglementation relatives aux relations financières avec l'étranger ne
peut être exercée que sur plainte déposée par le ministre de
l'Economie et des Finances (article 458 du Code des douanes).
Aux termes de l'article 453 du Code des douanes, les
agents des douanes, les autres agents de l'administration des finances
ayant au moins le grade d'inspecteur et les officiers de police
judiciaire sont habilités à constater les infractions à la législation
et à la réglementation des relations financières avec l'étranger.
Les procès-verbaux de constatation dressés par les officiers
de police judiciaire sont transmis au ministre de l'Economie et des
Finances, qui saisit le parquet s'il le juge à propos.
Aux termes de l'article 454 du Code des douanes, les
agents visés à l'article précédent sont habilités à effectuer en tous
lieux des visites domiciliaires dans les conditions prévues à
l'article 64 du présent Code.
26. D'autre part, l'administration des douanes dispose, sous
certaines conditions, d'un pouvoir de transaction (article 350 du Code
des douanes).
27. Conformément aux lois en vigueur, l'instruction est faite par
les agents des douanes : ceux-ci ont en effet, aux termes de l'article
323 du Code des douanes, pouvoir pour constater toute infraction aux
lois et règlements douaniers.
28. Ce pouvoir de constatation d'infraction est accompagné de
prérogatives :
1. le droit de procéder à la visite des marchandises, des moyens
de transport et des personnes (article 60 du Code des douanes) ;
2. le droit de procéder à des visites domiciliaires
(a) aux termes de l'article 64 du Code des douanes en vigueur
au moment des faits. Dans son ancienne rédaction, cette
disposition se lisait ainsi :
"1. Pour la recherche des marchandises détenues frauduleusement
dans le rayon des douanes, à l'exception des agglomérations
dont la population s'élève à au moins 2.000 habitants, ainsi
que pour la recherche en tous lieux des marchandises soumises
aux dispositions de l'article 215 ci-après, les agents des
douanes peuvent procéder à des visites domiciliaires en se
faisant accompagner d'un officier municipal du lieu ou d'un
officier de police judiciaire.
2. En aucun cas, ces visites ne peuvent être faites pendant
la nuit.
3. Les agents des douanes peuvent intervenir sans l'assistance
d'un officier de police judiciaire :
a) pour opérer les visites, recensements et contrôles à
domicile chez les titulaires d'un compte ouvert d'animaux
ou d'un titre de pacage ;
b) pour rechercher des marchandises qui, poursuivies à vue
sans interruption dans les conditions prévues par l'article
332 ci-après, sont introduites dans une maison ou autre
bâtiment même sis en-dehors du rayon.
4. S'il y a refus d'ouverture des portes, les agents des
douanes peuvent les faire ouvrir en présence d'un officier
municipal du lieu ou d'un officier de police judiciaire." ;
(b) aux termes de l'article 64 du Code des douanes modifié par
la loi L. 86-1317, 30 déc. 1986, art. 80-I et II, puis par
la loi L. n° 89-935, 29 déc. 1989, art. 108 III, 1 à 3,
pour la recherche et la constatation des délits douaniers
visés aux articles 414 à 429 et 459 du Code des douanes, et
hormis les cas de flagrant délit, chaque visite doit être
autorisée par une ordonnance du président du tribunal de
grande instance du lieu de la direction des douanes ..., ou
d'un juge délégué par lui. L'ordonnance n'est susceptible que
d'un pourvoi en cassation selon les règles prévues par le Code
de procédure pénale ; ce pourvoi n'est pas suspensif ;
3. le droit, sous peine de sanctions pénales, de se faire
communiquer les papiers et documents de toute nature relatifs
aux opérations intéressant le service des douanes
(article 65-1 du Code des douanes) ;
4. le droit de décerner contrainte par corps dans tous les cas
où l'administration est en mesure d'établir qu'une somme
quelconque lui est due (article 345 du Code des douanes).
29. Indépendamment de la peine prévue par l'article 413 bis du
Code des douanes (emprisonnement de 10 jours à un mois et amende
de 450 à 2.000 F) l'opposition aux fonctions des agents des douanes
par refus de communiquer les papiers et documents de toute nature
relatifs aux opérations intéressant leur service est sanctionnée, à
titre de peine complémentaire, par une astreinte de 10 F au minimum
par jour de retard (article 431 du Code des douanes).
30. Les procès-verbaux de saisie ou de constat font foi, jusqu'à
inscription de faux, des constatations matérielles qu'ils rapportent
(article 336 du Code des douanes).
31. Les procès-verbaux de constat, lorsqu'ils font foi jusqu'à
inscription de faux, valent titre pour obtenir l'autorisation de
prendre toutes mesures conservatoires à l'effet de garantir les
créances douanières de toute nature résultant desdits procès-verbaux
(article 341 bis du Code des douanes).
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
32. La Commission a déclaré recevables :
a) les griefs des requérants, selon lesquels les faits dénoncés
font apparaître une ingérence dans leur droit au respect de la vie
privée, de leur domicile et de leur correspondance ;
b) les griefs des requérants, selon lesquels ils n'auraient pas
bénéficié d'un recours effectif devant une instance nationale contre
les agissements des agents du service des douanes lors des visites
domiciliaires.
B. Points en litige
33. La Commission est appelée à se prononcer sur les questions
suivantes :
1. Y a-t-il eu ingérence dans les droits garantis aux requérants
par l'article 8 par. 1 (art. 8-1) de la Convention et, dans
l'affirmative, cette ingérence peut-elle se justifier au regard du
paragraphe 2 de cette même disposition ?
2. Les requérants ont-ils bénéficié d'un "recours effectif" au
sens de l'article 13 (art. 13) de la Convention quant à leurs griefs
tirés de l'article 8 (art. 8) de la Convention, à propos des
agissements des agents du service des douanes lors des visites
domiciliaires ?
C. Sur la violation alléguée de l'article 8 (art. 8) de la Convention
34. La Commission se propose d'examiner le point de savoir si les
visites domiciliaires assorties de saisies de documents effectuées
les 5 et 6 janvier 1983 à la résidence des requérants, qui est aussi
le siège du consulat de la République des Philippines à Bordeaux, ont
porté atteinte à leur droit au respect du domicile et, d'une manière
générale, de la vie privée, tel que défini au paragraphe 1 de
l'article 8 (art. 8) de la Convention, et, dans l'affirmative, si cette
atteinte était prévue par la loi et nécessaire dans une société
démocratique à la protection de certains impératifs limitativement
énumérés au paragraphe 2 de l'article 8 (art. 8-2) de la Convention.
L'article 8 (art. 8) de la Convention se lit ainsi :
"1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et
familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans
l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence
est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui,
dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du
pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des
infractions pénales, à la protection de la santé ou de la
morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."
35. A cet égard, la Commission souligne que dans sa décision sur
la recevabilité de la présente affaire elle a déjà constaté que les
mesures incriminées constituaient une ingérence dans l'exercice des
droits reconnus aux requérants par le paragraphe 1 de l'article 8
(art. 8) de la Convention, notamment du droit au respect de leur
domicile et d'une manière générale de leur vie privée (voir Cour Eur.
D.H., arrêt Chappell du 30 mars 1989, série A n° 152-A, pp. 21-22,
par. 51).
36. La Commission doit à présent rechercher si cette ingérence
était justifiée aux termes de l'article 8 par. 2 (art. 8-2) qui autorise
certaines restrictions à l'exercice de ces droits, à condition qu'elles
soient "prévues par la loi" et "nécessaires dans une société
démocratique" à la poursuite d'un objectif légitime.
a) "Prévue par la loi"
37. Pour les requérants, une visite domiciliaire ainsi que des
saisies effectuées sans autorisation judiciaire sont contraires à la
Constitution française. Ils en veulent pour preuve la décision du
Conseil constitutionnel rendue le 29 décembre 1983 dans un domaine
similaire, le domaine fiscal. Aux termes de cette décision, le
Conseil constitutionnel a estimé que sont attentatoires à la liberté
individuelle des investigations opérées dans des lieux privés sans que
l'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle sous tous
ses aspects, les ait autorisées ou ait pu contrôler de façon concrète
le bien-fondé de la demande qui lui était soumise.
Or, l'article 64 du Code des douanes qui reconnaît aux agents
des douanes le droit de visite domiciliaire a pour origine des textes
qui sont antérieurs à l'institution du contrôle de constitutionnalité
des lois instauré par la Constitution du 4 octobre 1958. Il est vrai
que le citoyen ne dispose d'aucun moyen pour faire constater
l'inconstitutionnalité d'un texte, et ce d'autant moins lorsque ce
texte a été promulgué avant 1958. Il est non moins vrai, d'autre
part, qu'aux dires des requérants, une décision du Conseil
constitutionnel ne saurait être qu'interprétative. Toujours est-il
que, pour eux, l'article 64 du Code des douanes en vigueur au moment
des faits dans son ancienne rédaction était contraire à la
Constitution. L'ingérence manquerait dès lors de base légale.
38. Selon le Gouvernement, le droit de visite domiciliaire, qui
est la transposition dans le domaine du droit douanier et de la
réglementation des relations financières avec l'étranger du droit de
perquisition dans la procédure pénale de droit commun, a fait l'objet
d'une réglementation très précise et spécifique dans le cadre de
l'article 64 du Code des douanes, complété par une jurisprudence
relativement abondante (voir, entre autres, Cass. crim., arrêt du 21
janvier 1985. Bull. Crim. N° 31). Cette disposition du Code des
douanes trouve son origine dans une loi du 6 août 1791, puis dans le
décret-loi du 12 juillet 1934. Elle a été étendue à la recherche des
infractions cambiaires par l'ordonnance n° 45-1088 du 30 mai 1945 et
confirmée par la loi L. 66-1008 du 28 décembre 1966 et le décret n°
72-357 du 28 avril 1972, ainsi que par la loi L.77-1453 du 29 décembre
1977, accordant des garanties de procédure aux contribuables en matière
fiscale et douanière. Pour le Gouvernement, on ne saurait donc
raisonnablement douter de la constitutionnalité et, par voie de
conséquence, de la base légale de la mesure d'ingérence.
39. Le Gouvernement relève d'autre part que la Convention autorise
l'ingérence par une autorité publique mais n'exige nullement un
contrôle judiciaire de l'autorité publique ingérente, contrairement à
ce qu'allègue le requérant. Au surplus, les tribunaux ont toute
latitude pour exercer un contrôle a posteriori et garantir de ce fait
la régularité des opérations. Ceux-ci se sont prononcés à plusieurs
reprises sur le problème des visites domiciliaires en matière cambiaire
et sur le droit de communication exercé dans le cadre de ces visites.
Ainsi pour le Gouvernement le droit douanier offre toute garantie de
procédure à la personne qui a fait l'objet d'une visite domiciliaire.
40. La Commission rappelle qu'une ingérence ne saurait passer pour
"prévue par la loi" au sens de l'article 8 par. 2 (art. 8-2) de la
Convention que si, d'abord, elle a une base en droit interne (voir, en
particulier, Cour Eur. D.H., arrêt Chappell du 30 mars 1989, série A
n° 152, p. 22, par. 52). Toutefois, les mots "prévue par la loi" ont
trait aussi à la qualité de la loi en cause dans la mesure où ils
exigent l'accessibilité de celle-ci à la personne concernée, qui de
surcroît doit pouvoir en prévoir les conséquences pour elle, et sa
compatibilité avec la prééminence du droit (voir Cour Eur. D.H.,
arrêts Kruslin et Huvig du 24 avril 1990, série A n° 176-A et B,
respectivement p. 20, par. 27 et suiv., et p. 52, par. 26 et suiv.).
41. La question de savoir si la première condition se trouve
remplie en l'occurrence a prêté à controverse devant la Commission.
42. La Commission souligne qu'il "incombe au premier chef aux
autorités nationales" et en particulier aux cours et tribunaux
d'interpréter et d'appliquer le droit interne. Elle relève à cet
égard que depuis de longues années déjà, une série de jugements et
d'arrêts, en particulier de la Cour de cassation, voient dans
l'article 64 du Code des douanes la base légale des visites
domiciliaires pratiquées par l'administration des douanes. On ne
saurait en effet faire abstraction d'une jurisprudence ainsi établie.
Dans le domaine du paragraphe 2 de l'article 8 (art. 8-2) de la
Convention, le terme "loi" doit être entendu dans son acception
"matérielle" et non "formelle". Dans les pays continentaux, la
jurisprudence joue traditionnellement un rôle considérable, à telle
enseigne que des branches entières du droit positif y résultent, dans
une large mesure, des décisions des cours et tribunaux. Enfin, dans
un domaine couvert par le droit écrit, la "loi" est le texte en
vigueur tel que les juridictions compétentes l'ont interprété (voir
arrêts Kruslin et Huvig précités, respectivement par. 29 et 28).
En l'occurrence, l'obligation pour un individu de se soumettre
aux perquisitions et saisies décidées par l'administration des douanes
dans le cadre des compétences qui lui sont reconnues par la
législation en vigueur ressort sans contredit des dispositions légales
appliquées en l'espèce. La fouille des locaux et la saisie des
documents font partie des pouvoirs conférés à l'administration des
douanes.
En conclusion, et au vu de ce qui précède, la Commission estime
que l'ingérence avait bien une base légale en droit français.
43. De plus, la disposition légale, au vu de laquelle ces
perquisitions et saisies ont été opérées, était suffisamment
accessible et prévisible (Cour Eur. D.H., arrêt Sunday Times du 26
avril 1979, série A n° 30, p. 30, par. 47), dans la mesure où elle
délimitait de façon précise les modalités d'exécution de ces fouilles
et saisies. D'autre part, il échet de relever que dans sa rédaction
modifiée par la loi du 30 décembre 1986 et par celle du 29 décembre
1989, l'article 64 du Code des douanes prévoit aujourd'hui, de manière
précise et détaillée, les garanties d'un contrôle judiciaire préalable
et la Commission se félicite de cette garantie supplémentaire qui
permet de pallier les abus pouvant émaner de la puissance publique.
Enfin, on doit noter que l'article 8 (art. 8) de la Convention n'exige
pas en tant que tel un contrôle judiciaire.
La Commission estime, dès lors, que les mesures litigieuses
étaient "prévues par la loi" au sens de l'article 8 par. 2
(art. 8-2) de la Convention.
b) "Nécessaire dans une société démocratique" à la poursuite
d'un objectif légitime
44. Les ingérences litigieuses poursuivaient de toute évidence un
objectif légitime, à savoir le bien-être économique du pays et la
prévention des infractions pénales. Reste à examiner si ces
ingérences étaient proportionnées et pouvaient être considérées comme
nécessaires à la poursuite de cet objectif.
45. Pour les requérants, à la lumière de la décision du Conseil
constitutionnel du 29 décembre 1983 précitée, toute ingérence non
contrôlée par l'autorité judiciaire est nécessairement
disproportionnée à l'intérêt général, notamment lorsque les termes de
la loi autorisant l'ingérence "ne limitent pas clairement le domaine
ouvert aux investigations en question". Or, l'ingérence dont ils
ont été victimes était sans limite dans son étendue et dans son
fondement.
Les requérants soutiennent que les perquisitions et saisies en
cause ont été effectuées exclusivement dans le cadre d'une enquête sur
leur qualité de résident, c'est-à-dire pour tenter de recueillir des
éléments permettant de savoir si le requérant William MIAILHE devait
être considéré comme résident en France ou aux Philippines, compte
tenu de sa double nationalité. L'enquête ne portait donc pas sur les
faits eux-mêmes susceptibles de constituer une infraction, mais sur le
point de savoir si les transferts de valeurs ostensiblement opérés par
celui-ci étaient, au regard de la réglementation cambiaire française
de l'époque, justifiés par sa qualité de résident à l'étranger. C'est
bien précisément parce que l'enquête portait sur ce point que, de
l'avis des requérants, l'administration n'a pas hésité à saisir en bloc
tous leurs documents privés et personnels.
46. Selon le Gouvernement, les visites domiciliaires opérées par
les agents des douanes ont pour objet essentiel de rechercher les
preuves d'infraction à la législation sur les relations financières
avec l'étranger, les trafics d'armes et de munitions, ainsi que sur le
trafic de stupéfiants. Pour le Gouvernement, il est donc clair que
les évasions de capitaux portent atteinte à la santé de la monnaie du
pays, que ces évasions constituent de plus une fuite devant l'impôt.
De façon plus concrète, pour le Gouvernement, ce droit de
visite domiciliaire est indispensable à l'administration des douanes
puisqu'il lui permet d'accomplir de manière efficace sa mission.
Toutefois, l'article 64 du Code des douanes et l'administration
elle-même accordent d'importantes garanties aux particuliers. Aux
termes de cet article, il est notamment exigé la présence d'un
officier de police judiciaire, lequel doit assister à la rédaction du
procès-verbal (article 330 du Code des douanes) et veiller au respect
du secret professionnel et aux droits de la défense (article 56 du
Code de procédure pénale). D'autre part, les visites noctures
sont interdites. L'administration des douanes a ajouté dans l'intérêt
du contribuable d'autres précautions, notamment le fait que
l'autorisation d'effectuer la visite est de la compétence exclusive du
chef de la circonscription douanière et que la visite ne peut être
conduite que par un agent de la hiérarchie supérieure des douanes.
Enfin, la jurisprudence s'est prononcée à plusieurs reprises sur le
problème des visites domiciliaires en matière cambiaire et a apporté
certaines précisions. En conclusion, pour le Gouvernement,
l'ingérence était justifiée au regard du paragraphe 2 de l'article 8
(art. 8-2) de la Convention.
47. Le Gouvernement souligne qu'en l'espèce les visites
domiciliaires et saisies, tel qu'il ressort des procès-verbaux des 5
et 6 janvier 1983, ont été parfaitement régulières. Elles se sont
déroulées le jour, "en la présence constante et effective" du requérant
William MIAILHE et de sa secrétaire, ainsi que d'un officier de police
judiciaire. Les nombreux documents recueillis ont été placés dans des
cartons scellés et déposés à la direction régionale des douanes pour y
être ouverts ultérieurement et les documents triés. Cette opération
eut lieu le 28 janvier 1983, en présence de deux officiers de police
judiciaire, mais en l'absence du requérant susmentionné qui avait
refusé d'assister à l'ouverture des scellés. Les services des douanes
n'ont coté que les documents pertinents pour l'enquête en cours, au
total 9.478 pièces ; les autres, considérés comme ne présentant aucun
intérêt pour l'enquête, furent restitués à leur propriétaire.
En résumé, pour le Gouvernement, les perquisitions
domiciliaires comme l'ouverture des scellés se sont déroulées
conformément à la réglementation en vigueur, point confirmé par
l'arrêt de la Cour de cassation du 17 juin 1986.
48. Pour ce qui est du caractère nécessaire des ingérences
incriminées, la Commission constate que le requérant s'en prend tant
au principe même des perquisitions et saisies qu'aux modalités
concrètes de celles-ci.
49. A cet égard, la Commission se déterminera comme suit.
La Commission note d'emblée que l'ingérence dans l'exercice du
droit au respect du domicile et d'une manière générale de la vie
privée présente en l'espèce, sans conteste, un caractère de gravité
certain dans la mesure où des agents de l'administration des douanes
ont procédé les 5 et 6 janvier 1983 à des perquisitions et saisies de
15.000 documents à la résidence des requérants, qui était aussi
le siège du consulat de la République des Philippines.
Elle relève cependant que les évasions de capitaux portent
atteinte à la santé de la monnaie, qu'elles constituent en outre une
fuite devant l'impôt, faits préjudiciables au bien-être économique du
pays. D'autre part, ces fouilles et saisies s'avéraient indispensables
à l'administration pour établir la preuve matérielle du délit et lui
permettre ainsi de poursuivre ultérieurement le requérant dans le
cadre d'une prévention des infractions pénales. Il faut encore
souligner que les conditions d'exercice de ces mesures sont très
strictes dans la mesure où des dispositions législatives précises
accordent aux particuliers diverses garanties contre l'arbitraire.
Enfin, il ne ressort pas du dossier qu'en l'espèce les agents de
l'administration des douanes n'eussent pas respecté dans l'exercice de
leur droit de visite domiciliaire les conditions prévues par la loi.
50. De nos jours, l'Etat se trouve confronté dans le domaine
économique, et notamment pour ce qui est des mouvements de capitaux et
de contrôle des changes, à des problèmes complexes dûs à l'importance
des réseaux bancaires et financiers et aux multiples possibilités de
placements internationaux facilités par la relative perméabilité des
frontières. Dans ces conditions, l'Etat peut introduire une
législation même contraignante à l'égard des résidents dans le cadre
des mesures qui accompagnent une politique économique en vue de
réaliser les objectifs qu'il s'assigne. Dans ce contexte il échet de
ménager à l'Etat une marge d'appréciation d'autant plus grande que le
juge international se doit de respecter les choix ainsi opérés par les
autorités nationales.
51. La Commission estime, dès lors, que les mesures incriminées
s'inscrivent dans le cadre normal d'une lutte contre l'évasion fiscale
dont le but est de protéger la stabilité de la monnaie et l'équilibre
des échanges. L'ingérence dénoncée ne va pas au-delà de ce que l'Etat
défendeur peut considérer comme nécessaire dans une société
démocratique au bien-être économique du pays et à la prévention des
infractions pénales.
Conclusion
52. La Commission, par onze voix contre sept, conclut qu'il n'y a
pas eu en l'espèce violation de l'article 8 (art. 8) de la Convention.
D. Sur la violation alléguée de l'article 13 (art. 13) de la Convention
53. Les requérants dénoncent également une violation de l'article
13 (art. 13) de la Convention, aux termes duquel :
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la
présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours
effectif devant une instance nationale, alors même que la violation
aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs
fonctions officielles."
54. D'après les requérants, l'article 13 (art. 13) oblige les Etats
contractants à offrir un recours efficace lorsqu'il est allégué une
violation quelconque de la Convention. Or, tel n'aurait pas été le
cas en l'occurrence dans la mesure où aucune juridiction nationale
n'aurait examiné leur recours contre les agissements des agents du
service des douanes lors des visites domiciliaires et saisies
effectuées les 5 et 6 janvier 1983, et dont le but était de faire
constater la violation de leurs droits garantis par l'article 8
(art. 8) de la Convention.
55. Le Gouvernement a contesté ce point de vue en soulignant que
les requérants avaient la possibilité d'intenter plusieurs actions en
réparation du dommage qu'ils estimaient avoir subi. D'autre part et
surtout, pour le Gouvernement, le moyen tiré de l'article 13 (art. 13) ne
saurait être invoqué qu'à partir du moment où l'on a pu démontrer
qu'il existait des raisons plausibles de penser qu'il a réellement été
porté atteinte à l'un des droits reconnus dans la Convention. Pour le
Gouvernement, tel n'est pas le cas en l'occurrence.
56. Selon la jurisprudence constante des organes de la Convention
concernant l'interprétation de l'article 13 (art. 13), cette disposition
garantit l'existence en droit interne d'un recours permettant de se
prévaloir en substance des droits et libertés de la Convention tels
qu'ils peuvent s'y trouver consacrés (Cour Eur. D.H., arrêt Boyle et
Rice du 27 avril 1988, série A n° 131, p. 23, par. 52). L'article 13
(art. 13) a donc pour conséquence d'exiger un recours interne habilitant
l'"instance" nationale qualifiée à connaître du contenu du grief fondé
sur la Convention et, de plus, à offrir le redressement approprié
(Cour Eur. D.H., arrêt Silver et autres du 25 mars 1983, série A n°
61, p. 42, par. 113 a) et arrêt Soering précité, par. 120). Enfin,
l'efficacité du recours, aux fins de l'article 13 (art. 13), ne dépend
pas de la certitude du résultat favorable au requérant (Cour Eur.
D.H., Syndicat suédois des conducteurs de locomotives du 6 février
1976, série A n° 20, p. 18, par. 50 et N° 11478/85, déc. 15.10.86,
D.R. 50 p. 199, par. 217, enfin, arrêt Soering précité, par. 122).
57. Il est constant que les requérants ont saisi les juridictions
de l'ordre judiciaire, compétentes en matière douanière, pour
contester la régularité des saisies effectuées à leur résidence et
demander que soit prononcée la nullité des saisies pratiquées les 5 et
6 janvier 1983 et ordonnée la restitution des documents saisis. Ils
ont notamment invoqué devant la cour d'appel de Paris l'article 66 de
la Constitution française, qui confie à l'autorité juidiciaire la
sauvegarde de la liberté individuelle sous tous ses aspects et
notamment celui de l'inviolabilité du domicile, la jurisprudence du
Conseil constitutionnel et enfin l'article 8 (art. 8) de la
Convention. La Cour, par arrêt du 23 octobre 1984 releva qu'aucune
voie de fait ou violation manifeste ou délibérée d'une liberté
individuelle ne pouvait être constatée. D'autre part, dans son arrêt
du 17 juin 1986 rejetant le pourvoi des requérants, la Cour de
cassation nota également que toutes les précautions avaient été prises
par les fonctionnaires des douanes pour ne pas excéder leurs pouvoirs
et que, par ses énonciations, la cour d'appel avait répondu aux
conclusions des requérants.
58. La Commission constate que les requérants ont bénéficié d'un
"recours effectif" au sens de l'article 13 (art. 13) pour autant
qu'ils ont pu contester devant les juridictions de l'ordre judiciaire
la compatibilité des dispositions du Code des douanes incriminées avec
leur droit au respect de leur vie privée. Sans doute, la cour d'appel
et la Cour de cassation ont-elles examiné leurs griefs sur le terrain
des libertés individuelles en général, et non de la Convention en
particulier, mais on doit relever que les droits invoqués par eux
devant les juridictions internes coïncidaient en substance avec ceux
dont ils ont dénoncé la violation devant la Commission au titre de
l'article 8 (art. 8).
59. La lecture des décisions rendues par les juridictions internes
susmentionnées montre que celles-ci ont étudié lesdits griefs avec
soin et à la lumière, entre autres, des principes fondamentaux dont
s'inspire la Constitution française. En l'espèce, les requérants ont
obtenu de la cour d'appel de Paris une décision constatant qu'il n'y
avait eu ni voie de fait ni violation d'une liberté individuelle, ce
qui inclut les libertés consacrées à l'article 8 (art. 8) de la
Convention. Le pourvoi en cassation contre cet arrêt a échoué.
Toutefois, ainsi qu'il vient d'être expliqué (voir par. 57 ci-dessus),
le terme "recours" au sens de l'article 13 (art. 13) de la Convention
ne signifie pas que le recours doive être couronné de succès.
60. La Commission considère dès lors que les requérants ont
bénéficié en l'occurrence d'un recours effectif devant une instance
nationale au sens de l'article 13 (art. 13) de la Convention.
Conclusion
61. La Commission, à l'unanimité, conclut qu'il n'y a pas eu en
l'espèce violation de l'article 13 (art. 13) de la Convention.
RECAPITULATION
62. La Commission, par onze voix contre sept, conclut qu'il n'y a
pas eu en l'espèce violation de l'article 8 (art. 8) de la Convention
(par. 52).
63. La Commission, à l'unanimité, conclut qu'il n'y a pas eu en
l'espèce violation de l'article 13 (art. 13) de la Convention (par. 61).
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
OPINION DISSIDENTE DE M. J.C. SOYER
à laquelle MM. A.S. GÖZÜBÜYÜK, A. WEITZEL, C.L. ROZAKIS et L. LOUCAIDES
déclarent se rallier
La présente opinion ne s'écarte de l'avis de la majorité de la
Commission qu'en ce qui concerne la violation de l'article 8. Mon
désaccord avec la majorité porte ici sur deux points.
1° Existence d'une "loi" possédant la qualité requise.
A ce propos, qu'il me soit permis de renvoyer au détail de
l'argumentation développée dans l'opinion dissidente à propos de
l'affaire FUNKE contre France.
Le texte de loi interne par lequel la majorité de la
Commission veut justifier les perquisitons et saisies intervenues ici,
est le même texte (article 64 du Code Français des douanes).
Il s'ensuit que le raisonnement de désaccord que j'ai présenté
dans l'affaire FUNKE vaut entièrement pour la présente affaire.
2° "Nécessité" de l'ingérence dans une société démocratique.
Sous cet angle, les particularités de la présente affaire
méritent un développement distinct.
Je relèverai simplement que, selon le rapport de la Commission
(paragraphe 13), les fonctionnaires du service des douanes de Bordeaux
ont opéré, les 5 et 6 janvier 1983, une visite domiciliaire. Ils ont
alors saisi près de 15.000 documents.
S'agissant d'une affaire banale, qui n'a même pas été renvoyée
devant la juridiction répressive de jugement, près de 15.000 documents
saisis ... ! N'est-ce pas là, en simples termes quantitatifs, la
marque d'un zèle acharné et d'une disproportion manifeste entre les
investigations faites et ce que réclament "le bien-être économique du
pays ou la prévention des infractions pénales" ?
La majorité de la Commission, montrant beaucoup d'agilité
dialectique, parvient à démontrer que non (paragraphe 44 s.). Ce tour
de force attirera de ma part - en pleine déférence - une citation de
GIRAUDOUX : "Le Droit est la plus puissante des écoles d'imagination.
Aucun poète ne montre autant d'invention qu'un juriste".
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
Date Acte
________________________________________________________________________
11 décembre 1986 Introduction de la requête
13 janvier 1987 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
7 octobre 1988 Décision de la Commission de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur
conformément à l'article 42 par. 2 b) devenu
article 48 par. 2 b) du Règlement intérieur
22 mars 1989 Observations du Gouvernement défendeur
13 juillet 1989 Observations en réponse des requérants
3 octobre 1990 Décision de la Commission sur la recevabilité
de la requête
Examen du bien-fondé
9 septembre 1991 Délibérations de la Commission et vote selon
l'article 59 par. 2 du Règlement intérieur de la
Commission.
8 octobre 1991 Adoption du rapport prévu à l'article 31 de la
Convention.
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