SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête No 18748/91
présentée par Titos MANOUSSAKIS et autres
contre la Grèce
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 10 octobre 1994 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
A. WEITZEL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
E. KONSTANTINOV
D. SVÁBY
G. RESS
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 7 août 1991 par Titos MANOUSSAKIS et
autres contre la Grèce et enregistrée le 29 août 1991 sous le N° de
dossier 18748/91 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
20 octobre 1993 et les observations en réponse présentées par les
requérants les 20 et 23 janvier 1994 ainsi que le 10 février 1994 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Les circonstances particulières de l'affaire
Les requérants sont des ressortissants grecs résidant en Crète.
Ils sont témoins de Jéhovah. Devant la Commission, ils sont représentés
par Maître Phédon Vegleris, avocat au barreau d'Athènes, et Maître
Alain Garay, avocat au barreau des Hauts-de-Seine.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
Le 30 mars 1983, le premier requérant loua, par contrat sous
seing privé, une salle dans un immeuble sis à Heraklion (Crète). Le
contrat stipulait que cette salle serait utilisée "pour toute sorte de
réunions, mariages etc. de chrétiens témoins de Jéhovah".
Le 28 juin 1983, les requérants sollicitèrent auprès du ministre
de l'Education nationale et des Cultes une autorisation pour mettre en
service leur lieu de culte. Cette autorisation ne leur fut jamais
accordée, la dernière lettre du ministre, datant du 10 décembre 1984,
les informant que l'administration examinait toujours leur demande.
Le 3 mars 1986, le parquet d'Heraklion entama des poursuites
pénales à l'encontre des requérants, sur le fondement de l'article 1
de la loi de nécessité (anagastikos nomos) N° 1363/1938.
En particulier, les requérants furent accusés d'avoir "établi ...
un lieu de culte en vue de réunions et de céremonies religieuses des
adeptes d'une autre confession et notamment de celle des témoins de
Jéhovah sans l'autorisation de l'autorité ecclésiastique reconnue et
du ministre de l'Education nationale et des Cultes, autorisation exigée
pour la construction et la mise en service d'une église de tout dogme".
Le 6 octobre 1987, le tribunal correctionnel de première instance
(Monomeles Plimmeliodikeio) d'Heraklion acquitta les requérants au
motif que "la réunion des adeptes d'un dogme quelconque, en l'absence
d'actes de prosélytisme, est libre même lorsqu'elle a lieu sans
autorisation".
Le 8 octobre 1987, le parquet d'Heraklion interjeta appel contre
ce jugement.
Le 15 février 1990, le tribunal correctionnel, siégeant en appel
(Trimeles Plimmeliodikeio), d'Heraklion prononça la condamnation des
requérants et leur infligea à chacun trois mois d'emprisonnement,
convertibles en 400 drachmes par jour de détention, et une amende de
20.000 drachmes.
Le 5 mars 1990, les requérants se pourvurent en cassation en
soutenant, entre autres, que la disposition de l'article 1 de la loi
N° 1363/1938 et l'obligation de solliciter une autorisation pour
pouvoir créer un lieu de culte étaient contraires à l'article 13 de la
Constitution grecque et à l'article 9 de la Convention, qui
garantissent le droit à la liberté de religion et de culte. Ils
soutinrent également que cette même disposition était incompatible avec
le droit à la liberté de réunion pacifique garanti à l'article 11 de
la Constitution et à l'article 11 de la Convention.
Par arrêt du 19 mars 1991, la Cour de cassation (Areios Pagos)
rejeta le pourvoi des requérants aux motifs suivants :
" Les dispositions (de l'article 1 de la loi
N° 1363/1938 et du décret royal y relatif) ne sont
contraires ni à l'article 11 ni à l'article 13 de la
Constitution de 1975, car le droit à la liberté de culte
n'est pas sans limites mais peut être soumis à un contrôle.
En effet, l'exercice de ce droit est soumis à certaines
conditions prévues par la Constitution et par la loi :
ainsi faut-il qu'il s'agisse d'une religion connue et non
d'une religion occulte ; il faut qu'aucune atteinte ne soit
portée à l'ordre public et à la morale ; il faut encore
qu'il n'y ait pas d'actes de prosélytisme, comme
l'indiquent les deuxième et troisième phrases du paragraphe
2 de l'article 13 de la Constitution. Par ailleurs, ces
dispositions ne sont pas contraires à la Convention de
sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés
fondamentales dont l'article 9 consacre la liberté
religieuse mais qui autorise par son paragraphe 2 que des
restrictions, prévues par la loi, soient imposées
lorsqu'elles sont nécessaires dans une société démocratique
à la sûreté publique, à la défense de l'ordre public, à la
protection de la santé ou de la morale ou pour la
protection des droits d'autrui.
Les dispositions critiquées ... y compris celles du décret
royal chargeant le ministre de procéder à une enquête pour
contrôler si les conditions susmentionnées sont réunies, ne
sont pas contraires à la Constitution ou à l'article 9 de
la Convention, qui n'interdisent aucunement une telle
enquête ; d'ailleurs celle-ci n'a pour objectif que la
constatation des conditions légales pour l'octroi de
l'autorisation ; en effet, si les conditions sont réunies
le ministre est tenu d'accorder l'autorisation sollicitée."
Selon l'opinion dissidente d'un de ses membres, la Cour de
cassation aurait dû censurer l'arrêt attaqué, en ce qu'aucun acte
punissable ne pouvait être retenu à l'encontre des requérants,
l'article 1 de la loi 1363/1938 étant contraire à l'article 13 de la
Constitution de 1975 et, donc, abrogé.
Le 20 septembre 1993, la police d'Heraklion procéda au scellé de
la salle louée par les requérants.
2. Droit interne pertinent
a. L'article 13 de la Constitution grecque de 1975 se lit ainsi :
"1. La liberté de conscience religieuse est inviolable. La
jouissance des droits individuels et politiques ne dépend pas des
croyances religieuses de chacun.
2. Toute religion connue est libre ; les pratiques de son culte
s'exercent sans entrave sous la protection des lois. L'exercice
du culte ne peut pas porter atteinte à l'ordre public ou aux
bonnes moeurs. Le prosélytisme est interdit.
(...)"
b. L'article 1 de la loi de nécessité N° 1363/1938 (modifiée par la
loi N° 1672/1939) dispose que :
"La construction ou la mise en service de temples de
quelque confession que ce soit est soumise à l'autorisation
de l'autorité ecclésiastique reconnue et du ministère de
l'Education nationale et des Cultes, accordées selon les
modalités qui seront précisées par décret royal et sur
proposition du ministre de l'Education nationale et des
Cultes.
A partir de la publication du décret royal cité à
l'alinéa précédent, les temples ou autres lieux de prière
qui seront érigés ou mis en service sans que les
stipulations du décret soient respectées ... seront fermés
et placés sous scellés par les autorités de police et leur
fonctionnement sera interdit ; les personnes qui les ont
érigés ou mis en service seront punis d'une amende de
50.000 drachmes et de la peine d'emprisonnement de 2 à
6 mois.
(...)
Le terme "temple" au sens de la présente loi ...
comprend toute sorte de lieu de culte (paroissial ou non,
chapelles, autels etc)."
c. Le décret royal des 20 mai/2 juin 1939 concernant l'octroi
d'autorisations pour la construction ou la mise en service d'un lieu
de culte prévoit que le ministre de l'Education nationale et des Cultes
vérifie s'il existe des raisons suffisantes pour accorder
l'autorisation et l'octroie, sur demande présentée par les intéressés,
par l'intermédiaire de leur prêtre.
GRIEFS
1. Les requérants allèguent la violation des articles 9, 10, et 11
de la Convention. Ils se plaignent de leur condamnation en vertu de la
législation grecque, aux termes de laquelle une autorité étatique doit
donner son autorisation pour l'utilisation d'un lieu privé pour les
réunions, la prière et les autres manifestations religieuses. Ils
soutiennent que cette législation restreint, de manière incompatible
avec les impératifs d'une société démocratique, la liberté de religion,
d'expression et de réunion.
A cet égard, les requérants soulignent, en outre, que le pouvoir
d'autorisation est reconnu, aux termes de la loi N° 1363/1938, à une
"autorité ecclésiastique reconnue", à savoir l'église orthodoxe
grecque. Ainsi, leur liberté de manifester leur religion par le culte,
même dans un lieu privé, dépend et est assujettie au contrôle ad
libitum d'une autre religion ou confession.
2. Les requérants soutiennent aussi qu'il y a eu atteinte à leur
droit à la liberté et à la sûreté, garanti à l'article 5 de la
Convention. Ils notent à cet égard que l'utilisation de la salle qu'ils
ont louée leur fut interdite sous peine de nouvelles poursuites.
3. Dans leur réponse aux observations du Gouvernement défendeur sur
la recevabilité et le bien-fondé de la requête au regard de l'article
9 de la Convention, les requérants ont présenté de nouveaux griefs :
a) Ils se plaignent, d'une part, des circonstances dans lesquelles
la justice aurait été rendue dans leur affaire et invoquent l' article
7 de la Convention. Le deuxième requérant invoque également les
articles 3, 6 par. 3 et 14 de la Convention.
b) Ils se plaignent, d'autre part, qu'ils ont été privés de la
jouissance de la salle qu'ils avaient louée, lorsque celle-ci a été
scellée par la police et invoquent les articles 8 de la Convention et
1 du Protocole N° 1.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 7 août 1991 et enregistrée le
29 août 1991.
Le 28 juin 1993, la Commission a décidé de porter à la
connaissance du Gouvernement défendeur la requête au regard de
l'article 9 de la Convention et de l'inviter à lui présenter par écrit
des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 20 octobre 1993.
Les requérants y ont répondu les 20 et 23 janvier 1994, ainsi que le
10 février 1994.
EN DROIT
1. Les requérants se plaignent de leur condamnation en vertu de la
législation grecque, aux termes de laquelle une autorité étatique doit
donner son autorisation pour l'utilisation d'un lieu privé pour les
réunions, la prière et les autres manifestations religieuses. Invoquant
les articles 9, 10 et 11 (art. 9, 10, 11) de la Convention, ils
soutiennent en particulier que cette législation restreint, de manière
incompatible avec les impératifs d'une société démocratique, la liberté
de religion, d'expression et de réunion.
La Commission examinera cet aspect de la requête au regard de
l'article 9 (art. 9) de la Convention qui apparaît en l'espèce comme
une lex specialis par rapport aux droits garantis aux articles 10 et
11 (art. 10, 11) de la Convention.
L'article 9 (art. 9) de la Convention est ainsi libellé :
"1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de
conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de
changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de
manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou
collectivement, en public ou en privé, par le culte,
l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne
peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues
par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre,
de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des
droits et libertés d'autrui."
Le Gouvernement excipe d'emblée du non-épuisement des voies de
recours internes. Il soutient que les requérants n'ont pas demandé
l'autorisation prévue par la loi pour mettre en service leur lieu de
culte et que, dès lors, ils n'ont pas suivi la procédure légale qui
aurait pu aboutir à la satisfaction de leur demande et prévenir ainsi
leur renvoi en jugement.
Les requérants relèvent que le 28 juin 1983, ils ont sollicité
auprès du ministre de l'Education nationale et des Cultes une
autorisation pour mettre en service leur lieu de culte. Ils notent que
cette autorisation ne leur a jamais été accordée et que jusqu'au
10 décembre 1984, date de la dernière lettre du ministre,
l'administration prétendait toujours "examiner" leur demande.
La Commission observe que les requérants auraient pu attaquer,
devant les juridictions administratives compétentes, l'inaction de
l'administration. Or, selon la Commission, il ne ressort pas clairement
des circonstances de l'espèce si cette action administrative aurait pu
apporter un redressement rapide et direct de la situation dont se
plaignent les requérants (cf. N° 10673/83, déc. 7.5.85, D.R. 42,
p. 237). En particulier, la Commission note qu'un recours adminstratif
exercé par les requérants aurait encouru un rejet, comme étant
prématuré ou tardif, puisque le point de départ du délai imparti pour
son exercice était incertain. Par ailleurs, la Commission constate la
longueur importante des procédures devant le Conseil d'Etat, de sorte
que les requérants n'auraient pas pu obtenir un redressement rapide de
la situation leur faisant grief.
Dès lors, la Commission estime que pareille action administrative
ne saurait être considérée comme un recours efficace que les requérants
étaient tenus d'utiliser avant de saisir la Commission.
Il s'ensuit que l'exception soulevée par le Gouvernement ne
saurait être retenue.
Sur le fond, le Gouvernement note que toutes les religions sont
libres en Grèce et que la construction ou la mise en service de temples
de quelque confession que ce soit n'est pas interdite, mais soumise à
un système d'autorisation préalable purement formel.
Selon le Gouvernement, ce système est compatible avec les droits
consacrés par l'article 9 (art. 9) de la Convention, d'autant plus que
l'administration procède toujours à un examen formel des conditions
prévues par la loi, son examen étant, en tout état de cause, soumis au
contrôle du Conseil d'Etat.
Pour ce qui concerne la procédure relative à l'octroi de cette
autorisation, le Gouvernement soutient que, selon la jurisprudence du
Conseil d'Etat, l'intervention d'une "autorité ecclésiastique reconnue"
n'est pas requise pour la mise en service d'un lieu de culte. En tout
état de cause, le Gouvernement souligne que cette autorité
ecclésiastique n'émet qu'un avis qui ne lie en rien le ministre de
l'Education nationale et des Cultes, autorité compétente pour accorder
l'autorisation.
Le Gouvernement soutient, enfin, que la pénalisation des
infractions à l'article 1 de la loi N° 1363/1938 constitue une mesure
proportionnée aux buts légitimes visés dans une société démocratique.
Il considère, en outre, qu'en l'espèce l'ingérence dans le droit des
requérants à la liberté de manifester leur religion se justifie au
regard du paragraphe 2 de l'article 9 (art. 9-2) de la Convention.
Les requérants combattent cette argumentation. Ils considèrent
que le système d'autorisation instauré par la loi N° 1363/1938 est en
tant que tel incompatible avec la liberté de toute personne de
manifester sa religion, garantie à l'article 9 (art. 9) de la
Convention. Selon eux, le ministre de l'Education nationale et des
Cultes dispose d'un pouvoir discrétionnaire absolu et l'intervention
d'une "autorité ecclésiastique reconnue" et, donc, orthodoxe, dans la
procédure relative à l'octroi de cette autorisation, constitue une
ingérence injustifiée dans leurs droits garantis par la Convention.
Les requérants soutiennent, en outre, que le fait de rendre
punissables des actes et comportements, qui ne sont que l'exercice
élémentaire du droit à la liberté de manifester sa religion, ne peut
être considéré comme nécessaire dans une société démocratique et que,
en tout état de cause, leur condamnation est contraire à la Convention.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des thèses
développées par les parties. Elle estime que ces questions soulèvent
des problèmes de fait et de droit qui ne sauraient être résolus à ce
stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond.
Dès lors, cette partie de la requête ne saurait être déclarée
manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de
la Convention. En outre, la Commission constate que celle-ci ne se
heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.
2. Les requérants soutiennent, en outre, qu'il y a eu atteinte à
leur droit à la liberté et à la sûreté, garanti à l'article 5
(art. 5) de la Convention. Ils notent à cet égard que l'utilisation de
la salle qu'ils avaient louée leur a été interdite sous peine de
nouvelles poursuites.
Aux termes de l'article 5 (art. 5) de la Convention, toute
personne a droit à la liberté et à la sûreté. La Commission rappelle
à cet égard que les mots "la liberté et la sûreté" doivent être compris
comme formant un tout et qu'ils visent la liberté physique ainsi que
la liberté de ne pas être menacé ni d'être l'objet d'une arrestation
et d'une détention arbitraires (voir notamment N° 10871/84, déc.
10.7.86, D.R. 48, p. 154).
En l'espèce, la Commission note que les requérants n'ont pas été
privés de leur liberté physique et qu'ils n'ont pas démontré qu'ils
risquaient de faire l'objet d'une arrestation ou d'une détention
arbitraires. Elle en conclut que ce grief ne repose pas sur le moindre
élément de preuve et qu'il doit être rejeté comme étant manifestement
mal fondé en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
3. Les requérants se plaignent ensuite des circonstances dans
lesquelles la justice aurait été rendue dans leur affaire et invoquent
l'article 7 (art. 7) de la Convention. Le deuxième requérant invoque
aussi les articles 3, 6 par. 3 et 14 (art. 3, 6-3, 14) de la
Convention.
La Commission relève d'emblée que les requérants n'ont pas
formulé ces griefs dans leur plainte introductive du 7 août 1991, mais
les ont invoqués pour la première fois dans leurs observations en
réponse présentées les 23 janvier et 10 février 1994. Or, selon
l'article 26 (art. 26) de la Convention, la Commission ne peut être
saisie que dans le délai de six mois à partir de la décision interne
définitive.
En l'occurrence la Commission note que la décision interne
définitive à prendre en considération est l'arrêt rendu par la Cour de
cassation le 19 mars 1991 et que les griefs tirés des articles 3, 6
par. 3 et 7 et 14 (art. 3, 6-3, 7, 14) de la Convention ont été
formulés les 23 janvier et 10 février 1994, soit plus de six mois après
la date de cet arrêt.
Il s'ensuit que ces griefs sont tardifs et doivent être rejetés
conformément aux articles 26 et 27 par. 3 (art. 26, 27-3) de la
Convention.
4. Invoquant les articles 8 (art. 8) de la Convention et 1 du
Protocole N° 1 (P1-1), les requérants se plaignent enfin d'avoir été
privés de la jouissance de la salle qu'ils avaient louée, après
apposition des scellés par la police.
Toutefois, la Commission n'est pas tenue de se prononcer sur le
point de savoir si les faits allégués par les requérants révèlent ou
non une apparence de violation des dispositions susdites, puisqu'en
vertu de l'article 26 (art. 26) de la Convention, elle ne peut être
saisie qu'après épuisement des voies de recours internes selon les
principes de droit international généralement reconnus.
En l'espèce, la Commission note que les requérants n'ont pas
saisi les juridictions administratives compétentes pour tenter de
remédier à la situation mise en cause. En outre, l'examen de l'affaire
ne révèle l'existence d'aucune circonstance particulière ayant pu
dispenser les requérants de soulever ces griefs devant les juridictions
internes.
Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour
non-épuisement des voies de recours internes, en application des
articles 26 et 27 par. 3 (art. 26, 27-3) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité
DECLARE RECEVABLES, tous moyens de fond réservés, les griefs des
requérants concernant la prétendue ingérence dans leur droit à
la liberté de religion.
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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