SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 31363/96
présentée par Norberto MANZANARES MAYANDIA
contre l'Espagne
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 1er décembre 1997 en présence de
M. S. TRECHSEL, Président
Mme G.H. THUNE
Mme J. LIDDY
MM. E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
M. VILA AMIGÓ
Mme M. HION
MM. R. NICOLINI
A. ARABADJIEV
M. M. de SALVIA, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 20 mars 1996 par Norberto MANZANARES
MAYANDIA contre l'Espagne et enregistrée le 6 mai 1996 sous le N° de
dossier 31363/96 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur les
17 mars et 26 mai 1997 et les observations en réponse présentées par
le requérant les 2 mai et 16 juin 1997 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant est un ressortissant espagnol, né en 1960. Il est
médecin et réside à Barcelone. Devant la Commission il est représenté
par Maître José María Solsona i Sancho, avocat au barreau de Barcelone.
1. Circonstances particulières de l'affaire
Les faits, tels que présentés par les parties, peuvent se résumer
comme suit.
Le requérant, titulaire depuis 1983 d'un diplôme en médecine
générale obtenu à Madrid, est inscrit à l'ordre des médecins de
Barcelone. A une date non précisée, mais en tout cas depuis 1986, il
s'installa à la tête d'un cabinet médical à Prat de Llobregat
(Barcelone) et apposa une enseigne avec la mention de «Clinique
Dentaire». Dans le cadre de ses fonctions et sans s'attribuer le titre
de médecin spécialiste, il réalisa des activités de diagnostic et
effectua des traitements de pathologies de la bouche, y compris des
extractions de pièces dentaires.
En 1989, et sur plainte de l'Ordre des médecins-dentistes et des
stomatologistes de Catalogne, le ministère public engagea des
poursuites à l'encontre du requérant pour un délit d'usurpation de
fonctions puni par l'article 321 du Code pénal. Par jugement du
16 mai 1990, l'Audiencia provincial de Barcelone relaxa le requérant
en estimant que l'examen des dispositions régissant l'exercice de la
médecine, et en particulier le traitement des affections buccales,
n'excluait pas la possibilité pour un diplômé en médecine et chirurgie
de réaliser des actes propres à une spécialité déterminée.
Contre ce jugement, l'Ordre des médecins-dentistes et
stomatologistes, en tant qu'accusateur privé, se pourvut en cassation.
Par arrêts rendus le 5 février 1993, le Tribunal suprême cassa le
jugement attaqué et condamna le requérant à une peine d'emprisonnement
de six mois et un jour et à une amende de trente mille pesetas, pour
un délit d'usurpation de fonctions.
Se référant à sa jurisprudence constante recueillie dans ses
arrêts des 18 octobre 1969, 7 décembre 1970, 22 janvier 1971,
20 décembre 1974, 20 novembre 1975, 4 mars, 4 mai et 1er juillet 1987
et 12 mars 1990, le Tribunal suprême rappela que les actes de
prévention, diagnostic et traitement des affections de la bouche et des
dents exigeaient que l'auteur de ces actes fût titulaire, avant la loi
du 17 mars 1986 du diplôme dans la spécialité de médecin-stomatologiste
ou, après 1986, de celui de licencié en odontologie. Le tribunal ajouta
qu'en application du décret 970/1986 du 11 avril 1986 et de la loi
10/1986 du 17 mars 1986 réglant la profession d'odontologue et autres
professionnels de la santé dentaire, seuls les odontologues et les
stomatologistes étaient habilités à dispenser ces soins de façon
habituelle. Or le requérant avait exercé des actes propres à la
profession de stomatologiste et d'odontologue sans être en possession
du diplôme officiel.
Le requérant forma recours d'amparo auprès du Tribunal
constitutionnel, en invoquant les articles 14 (principe de
non-discrimination) et 25 (principe de légalité des délits et des
peines) de la Constitution espagnole. Pour ce qui est du principe de
non-discrimination, le requérant allégua que l'arrêt du Tribunal
suprême allait empêcher des nationaux qui, comme lui, remplissaient les
conditions de l'article 19 bis de la directive du Conseil
(78/686/C.E.E.) du 25 juillet 1978 sur la reconnaissance réciproque des
diplômes et autres titres d'odontologues, d'exercer la profession
d'odontologue en Espagne alors qu'ils pourraient exercer cette
profession dans n'importe quel autre Etat membre de la C.E.E. Quant
à la violation du principe de la légalité des délits et des peines, le
requérant estimait que l'article 321 du Code pénal aurait dû être
interprété en liaison avec la directive communautaire, auquel cas sa
conduite aurait été légale.
Par décision du 25 septembre 1995, le Tribunal constitutionnel
rejeta le recours d'amparo. Concernant le grief tiré de la prétendue
discrimination fondée sur la différence de traitement par rapport aux
autres ressortissants communautaires, la haute juridiction déclara que
la disposition communautaire invoquée portait sur la reconnaissance
réciproque de diplômes et le droit d'établissement d'un ressortissant
communautaire dans un autre Etat membre, droit que le requérant ne
prétendait pas exercer. Il s'agissait là d'une situation purement
interne, tombant hors du champ d'application de la législation
communautaire de sorte que ce grief était manifestement mal fondé. Le
tribunal précisa que, contrairement aux allégations du requérant, la
législation communautaire ne permettait pas à une personne possédant
le même diplôme que le requérant, à savoir le diplôme de médecin,
d'exercer en Espagne l'activité de prévention, diagnostic et traitement
des affections dentaires et buccales. Pour ce qui est de la prétendue
violation du principe de la légalité des délits et des peines, le
Tribunal constitutionnel estima que l'application de l'article 321 du
Code pénal par le Tribunal suprême était logique, minutieuse et
suffisamment fondée.
2. Droit interne pertinent
Article 321 du Code pénal
« Celui qui exerce des actes propres à une profession sans être
en possession du titre officiel correspondant ou reconnu par une
disposition légale ou une convention internationale, encourra la
peine de prison mineure.
Si le coupable s'attribue publiquement la qualité de
professionnel, il sera en outre condamné à payer une amende de
30.000 à 300.000 pesetas. »
Article 1er du règlement des spécialisations en médecine (Real-
Decreto 127/84, du 11 janvier 1984).
« Sans préjudice des facultés qui assistent les titulaires d'une
licence en médecine et chirurgie, le diplôme de médecin
spécialiste délivré par le ministère de l'Education et de la
Science sera obligatoire pour utiliser, de façon expresse, le
titre de médecin spécialiste, pour exercer la profession avec ce
caractère et pour occuper un poste de travail dans des
établissements ou institutions publics ou privés avec un tel
titre. »
Disposition additionnelle de la loi sur la nouvelle licence en
odontologie (Ley 10/86, du 17 mars 1986).
« En aucune façon, la présente loi ne limite la capacité
professionnelle des médecins et concrètement des spécialistes en
stomatologie et chirurgie maxillo-faciale, qui continueront à
exercer les mêmes fonctions qu'ils occupaient jusqu'ici, outre
celles déjà indiquées dans l'article 1er de la loi. »
Disposition transitoire deuxième du règlement sur
l'homologation des diplômes en odontologie des pays membres de
la C.E.E. (Real-Decreto 675/92, du 19 juin 1992), en application
de l'article 19 bis de la directive 78/687/C.E.E.
« Les Etats membres reconnaîtront les diplômes des licenciés en
médecine qui auront commencé leur formation universitaire de
médecine avant le 1er janvier 1986 et qui auront exercé leur
profession effectivement et légalement en Espagne et de façon
principale dans le domaine de l'odontologie durant trois ans
consécutifs pendant les cinq dernières années. »
Préambule du règlement (Real-Decreto 970/86, du 11 avril 1986),
en complément de la loi 10/86 sur la licence en odontologie.
Le préambule de ce décret justifie la création des études
d'odontologie pour éviter « ...la discrimination que supposerait
le fait que les nationaux des autres pays communautaires
puissent, après cinq années d'études, obtenir le diplôme
d'odontologue leur permettant d'exercer l'odontologie et de
s'établir professionnellement en Espagne, alors que, pour exercer
ces mêmes droits, un citoyen espagnol devrait, si on ne créait
pas la nouvelle licence en odontologie, accomplir neuf années
d'études (médecine plus spécialisation en stomatologie). »
GRIEF
Le requérant se plaint qu'il a été condamné en l'absence d'un
texte clair et précis définissant les compétences des médecins
généralistes et celles d'odontologue, comme le prouve le fait qu'il a
été relaxé par l'Audiencia provincial de Barcelone puis condamné par
le Tribunal suprême. Il invoque l'article 7 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 20 mars 1996 et enregistrée le
6 mai 1996.
Le 13 janvier 1997, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter
par écrit ses observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations les 17 mars et 26 mai
1997 et le requérant y a répondu les 2 mai et 16 juin 1997.
EN DROIT
Le requérant se plaint qu'il a été condamné en l'absence d'un
texte clair et précis définissant les compétences des médecins
généralistes et celles d'odontologue. Il invoque l'article 7 par. 1
(art. 7-1) de la Convention ainsi libellé :
« Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui,
au moment où elle a été commise, ne constituait pas une
infraction d'après le droit national ou international. De même
il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était
applicable au moment où l'infraction a été commise. »
Le gouvernement défendeur soutient que les dispositions
espagnoles régissant l'exercice de la profession d'odontologue sont
conformes aux exigences de l'article 7 par. 1 (art. 7-1) de la
Convention. Il souligne que le requérant ne saurait nier
l'accessibilité de la législation pertinente en la matière, à savoir
le décret 127/84 du 11 janvier 1984 et la loi 10/86 du 17 mars 1986.
Le Gouvernement relève qu'il ressort du dossier instruit par les
juridictions internes que le requérant annonçait dans le répertoire
téléphonique son centre de soins comme «clinique dentaire», que lui-
même se faisait passer pour médecin stomatologue.
Le Gouvernement ajoute que dans ses déclarations faites durant
l'instruction, le requérant s'est attribué le titre de médecin
spécialiste en chirurgie maxillo-faciale sans pouvoir apporter la
preuve de la spécialisation requise et pour cause, sa demande de
reconnaissance n'avait pas encore abouti devant l'instance publique
compétente, à savoir, le ministère de l'Education et de la Science. Le
Gouvernement s'étonne que le requérant puisse d'une part contester
l'existence de la spécialité en soins dentaires alors que, par
ailleurs, il affirmait qu'il était spécialiste dans ce domaine et
tentait de se faire reconnaître le titre y afférent.
Quant à la prévisibilité de la loi, le Gouvernement fait
remarquer que, selon la jurisprudence constante du Tribunal suprême
avant et après 1984, un médecin généraliste ne peut exercer les actes
propres d'une spécialité médicale s'il n'est pas officiellement
titulaire du titre correspondant de spécialiste. C'est d'ailleurs, ce
que la haute juridiction a rappelé de façon claire en citant sa propre
jurisprudence dans l'arrêt de l'espèce du 5 février 1993. Avant et
après 1986, le Tribunal suprême a toujours estimé que les médecins
généralistes exerçant les activités d'une spécialité médicale sans le
titre correspondant tombaient sous le coup de l'article 321 du Code
pénal. Pas une seule fois, le Tribunal suprême ne s'est écarté de cette
jurisprudence.
Le requérant estime pour sa part que la définition de spécialiste
en odontologie ne remplit pas les conditions de précision et de clarté
voulues par l'article 7 par. 1 (art. 7-1) de la Convention comme en
témoigne le fait qu'il a été relaxé par l'Audiencia Provincial de
Barcelone ainsi que de nombreuses autres décisions allant dans le même
sens. Il estime que ni le décret du 11 janvier 1984 ni la loi de 1986
n'excluent l'exécution par les diplômés en médecine et chirurgie
d'actes propres à une spécialité particulière. A cet égard, il se
réfère à un arrêt de la chambre administrative du Tribunal suprême du
11 mai 1993 ainsi qu'aux opinions de juristes éminents comme Miguel
Herrero de Miñon et Eduardo García de Enterría qui ont estimé, le
dernier dans un avis émis à sa demande, que les dispositions régissant
l'exercice des spécialités n'ont jamais limité matériellement le droit
des diplômés en médecine de réaliser les activités visées par
l'odontologie. En outre, il fait observer qu'il a apporté aux
juridictions espagnoles la preuve de sa compétence pour réaliser des
interventions liées au traitement des affections bucco-dentaires.
Ainsi, l'Ordre des médecins de Barcelone a certifié qu'il avait les
connaissances techniques nécessaires en matière de chirurgie bucco-
dentaire et maxillo-faciale. Il précise qu'en aucun cas il ne s'est
attribué de façon expresse le titre de médecin spécialiste.
La Commission rappelle que l'article 7 par. 1 (art. 7-1) de la
Convention garantit le droit à la légalité des délits et des peines.
La notion de légalité d'une peine implique non seulement que ladite
peine ait une base légale mais que la loi elle-même réponde aux
conditions d'accessibilité et de prévisibilité (cf. notamment mutatis
mutandis, Cour eur. D.H., arrêts Kruslin et Huvig c. France du 24 avril
1990, série A n° 176-A p. 22 par. 30 et 176-B p. 54 par. 29 ;
Kokkinakis c. Grèce du 25 mai 1993, série A n° 260-A, par. 40 ; G. c.
France du 27 septembre 1995, série A n° 325-B, p. 38, par. 25 et
Cantoni c. France du 15 novembre 1996, Recueil 1996-V, N° 20, par. 29).
En ce qui concerne la prévisibilité, la Commission rappelle que dans
les affaires Kokkinakis c. Grèce et Cantoni c. France, la Cour, amenée
à examiner un grief tiré de la violation de l'article 7 par. 1
(art. 7-1) de la Convention, a proclamé que le principe de la légalité
implique que l'infraction soit clairement définie par la loi. La Cour
a ajouté que « cette condition se trouve remplie lorsque l'individu
peut savoir, à partir du libellé de la clause pertinente et, au besoin,
à l'aide de son interprétation par les tribunaux, quels actes et
omissions engagent sa responsabilité » (Cour eur. D.H. arrêts précités,
respectivement par. 52 et 29).
En outre, dans l'affaire Kokkinakis, la Cour, se référant aux
dispositions du droit pénal grec applicable en matière de prosélytisme,
déclarait que l'interprétation et l'application de pareils textes
dépendaient de la pratique et prenait acte qu'en l'occurrence, il
existait une jurisprudence constante des juridictions grecques publiée
et accessible, qui complétait la lettre de l'article 4 de la loi
érigeant le prosélytisme en infraction pénale et était de nature à
permettre au requérant de régler sa conduite en la matière (arrêt
précité par. 40, p. 19). Il en est de même dans l'affaire Cantoni c.
France précitée où la Cour, examinant les dispositions françaises
régissant l'exercice illégal de la pharmacie par le requérant,
déclarait que, compte tenu de la jurisprudence constante de la Cour de
cassation, ce dernier devait savoir qu'il courait un danger réel de se
voir poursuivre pour ladite infraction (par. 34 et 35).
En l'espèce, la Commission relève que, pour casser le jugement
de l'Audiencia provincial de Barcelone et condamner le requérant pour
le délit d'usurpation de fonctions prévu à l'article 321 du Code pénal,
le Tribunal suprême, dans son arrêt du 5 février 1993, se référa à
toute une série d'arrêts rendus par sa chambre pénale établissant de
façon minutieuse et précise sa jurisprudence en matière de délits
d'usurpation de fonctions dans le domaine de l'exercice de la
spécialité d'odontologie. La haute juridiction déclara que les normes
administratives applicables en la matière avaient toujours exigé
l'obtention du diplôme d'odontologue ou de médecin-stomatologiste pour
réaliser les actes de prévention, diagnostic et traitement des
anomalies et maladies de la bouche et des dents. Partant, les personnes
titulaires uniquement d'un diplôme en médecine et chirurgie n'étaient
pas habilitées à réaliser de tels actes. Or, le Tribunal suprême
considéra qu'il était indéniable que le requérant avait réalisé des
actes propres de la profession d'odontologue et de médecin-
stomatologiste sans être en possession du diplôme officiel.
La Commission relève que le requérant ne conteste pas l'existence
de cette jurisprudence constante du Tribunal suprême pas plus qu'il ne
nie son accessibilité.
La Commission constate qu'il existait une jurisprudence constante
du Tribunal suprême espagnol, publiée et donc accessible, quant à la
notion d'usurpation de fonctions dans le domaine de l'exercice de
spécialités médicales, et en particulier des exigences de diplôme
concernant l'exercice de l'odontologie. Par ailleurs, l'argument tiré
de ce que certaines décisions de juridictions du fond ont divergé de
cette jurisprudence ne saurait être considéré comme déterminant dès
lors que le requérant n'apporte aucun exemple d'arrêt du Tribunal
suprême approuvant une juridiction inférieure d'avoir estimé qu'un
médecin généraliste pouvait exercer de façon habituelle des actes
relevant d'une spécialité médicale.
Eu égard à ce qui précède, la Commission considère que les faits
reprochés au requérant entraient dans le champ d'application de
l'article 321 du Code pénal et autres dispositions pertinentes,
lesquels satisfaisaient aux exigences de prévisibilité et
d'accessibilité. En conclusion, il est indéniable que les faits
reprochés au requérant entraient dans le champ de la loi pénale (arrêt
Cantoni c. France précité, par. 34-35) .
Compte tenu de ce qui précède, la requête doit être rejetée comme
étant manifestement mal fondée en application de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
M. de SALVIA S. TRECHSEL
Secrétaire Président
de la Commission de la Commission
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