DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 9743/07
Vincenza MARINO et autres contre l’Italie
et 6 autres requêtes
(voir liste en annexe)
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 15 janvier 2013 en un comité composé de :
Peer Lorenzen, président,
András Sajó,
Nebojša Vučinić, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section,
Vu les requêtes susmentionnées introduites aux dates indiquées en annexe,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. La liste des parties requérantes figure en annexe. Tous les requérants sont représentés par Me F. Magro, avocat à Avola (Syracuse).
2. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par son co-agent, M. N. Lettieri.
A. Les circonstances de l’espèce
3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
4. Les requérants sont les propriétaires de différents terrains sis à Avola. En particulier :
a) les requérants dans la requête no 9743/07 possèdent, depuis le 28 juin 1984, un terrain de 253 m² enregistré au cadastre feuille 57, parcelles 1897 et 1880 ;
b) la requérante dans la requête no 10692/07 possède, depuis le 29 août 1961, un terrain de 1 160 m² enregistré au cadastre feuille 58, parcelle 57 ;
c) les requérants dans la requête no 34901/07 possèdent, depuis le 5 mai 1984, un terrain de 96 m² enregistré au cadastre feuille 57, parcelle 1856 ;
d) le requérant dans la requête no 36180/07 possède, depuis le 19 mars 1984, un terrain de 127 m² enregistré au cadastre feuille 57, parcelle 1761 ;
e) la requérante dans la requête no 36181/07 possède, depuis le 25 juin 1987, un terrain de 84 m² enregistré au cadastre feuille 57, parcelle 1974 ;
f) la requérante dans la requête no 36182/07 possède, depuis le 17 mai 1984, un terrain de 507 m² enregistré au cadastre feuille 57, parcelles 1887 et 1883 ;
g) les requérants dans la requête no 36183/07 possèdent, depuis le 3 mars 1984, un terrain de 429 m² enregistré au cadastre feuille 57, parcelles 85 et 1849.
5. Entre-temps, le 31 janvier 1972, la région de Sicile avait approuvé le plan général d’urbanisme (piano regolatore generale) d’Avola qui affectait ces terrains à l’aménagement d’espaces verts publics et, par conséquent, les frappait d’une interdiction absolue de construire en vue de leur expropriation (vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio).
6. Conformément à l’article 1 de la loi régionale sicilienne no 38 du 5 novembre 1973, l’interdiction de construire imposée par le plan général d’urbanisme devint caduque en 1982, aucun plan d’urbanisme détaillé n’ayant été adopté dans un délai de dix ans.
7. Malgré l’expiration de l’interdiction de construire, les terrains ne furent pas libres de contrainte. En effet, dans l’attente de la décision de la municipalité d’Avola quant au nouvel usage des terrains litigieux, ceux‑ci furent soumis au régime prévu par l’article 4 de la loi no 10 de 1977, disposition considérée comme applicable à ce type de situation par la jurisprudence du Conseil d’Etat. Aux termes de cette disposition relative aux terrains pour lesquels les municipalités n’ont pas adopté de plans généraux d’urbanisme, un permis de construire peut être octroyé pour une surface très réduite et uniquement si le terrain est situé en dehors d’un secteur urbanisé, lorsque certaines conditions sont réunies. Si le terrain est situé à l’intérieur d’un secteur urbanisé, toute nouvelle construction est interdite.
8. Le 20 octobre 1987, le conseil municipal (consiglio municipale) d’Avola, en application du plan général d’urbanisme adopté le 31 janvier 1972, approuva un plan détaillé d’urbanisme (piano particolareggiato) qui affectait les terrains des requérants à l’aménagement de parcs publics, à l’infrastructure routière de la ville et/ou à la construction d’une école. Par conséquent, les terrains en question furent frappés d’une nouvelle interdiction absolue de construire en vue de leur expropriation.
9. En 1998 ou à des dates qui n’ont pas été précisées, les requérants sollicitèrent l’attribution d’autres terrains constructibles. Ces demandes restèrent sans réponse. Le Gouvernement conteste que les requérants dans les requêtes nos 9743/07 et 36183/07 aient présenté de telles demandes.
10. Le 8 avril 2003, la municipalité approuva un nouveau plan général d’urbanisme confirmant l’affectation des terrains des requérants aux fins mentionnées ci-dessus et les frappant de nouvelles interdictions absolues de construire.
11. Entre-temps, le 22 mars 1984, la municipalité avait approuvé un projet de construction d’un parc public et avait déclaré l’expropriation des terrains des requérants dans les requêtes 36180/07 et 36183/07.
12. Les requérants dans ces deux requêtes et les propriétaires des terrains avoisinant avaient introduit un recours devant le tribunal administratif régional (le « TAR ») de Catane faisant valoir que l’interdiction de construire était devenue caduque et que l’expropriation était irrégulière. Le 14 septembre 1984, le TAR avait ordonné la suspension de l’exécution de la décision de la municipalité du 22 mars 1984.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
13. Le droit et la pratique internes pertinents sont exposés dans les affaires Scordino c. Italie (no 2), no 36815/97, §§ 25-45, 15 juillet 2004, et Tiralongo et Carbé c. Italie (déc.), no 4686/06, §§ 17-22, 27 novembre 2012.
GRIEFS
14. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent de l’interdiction de construire qui frappe leurs terrains.
15. Sous l’angle de l’article 13 de la Convention, les requérants allèguent ne disposer, en droit italien, d’aucun recours effectif pour faire valoir leur grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1.
EN DROIT
A. Question préliminaire
16. Compte tenu de la similitude des présentes requêtes quant aux faits et questions juridiques posées (voir liste en annexe), la Cour estime opportun prononcer leur jonction aux termes de l’article 42 § 1 du règlement.
B. Grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1
17. Les requérants se plaignent de la longue durée du permis d’exproprier, assorti de l’interdiction de construire, qui frappe leurs terrains. Ils allèguent que cette situation équivaut à une expropriation de facto, en l’absence de toute indemnisation.
Ils invoquent l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
18. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.
1. L’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes
19. Le Gouvernement excipe, entre autres, du non-épuisement des voies de recours internes, les requérants n’ayant pas fait usage du remède prévu par l’article 39 du décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001 (ci-après, le « Répertoire », en vigueur depuis 2003), qui prévoit le droit à indemnisation en cas d’interdiction de construire et la possibilité de faire valoir ce droit en assignant l’administration devant la cour d’appel. De plus, dans son arrêt no 179 de 1999, la Cour constitutionnelle avait introduit dans le système juridique italien le droit des particuliers d’obtenir une compensation financière pour toute limitation de durée excessive pesant sur l’exercice des attributs du droit de propriété.
2. La réplique des requérants
20. Les requérants font valoir : que l’article 39 du Répertoire ne prévoit aucune indemnisation pour le préjudice moral subi par le propriétaire du terrain ; que, n’étant pas rétroactif, le Répertoire ne s’appliquerait pas à des interdictions imposées avant son entrée en vigueur ; que les interdictions étant renouvelables, un particulier serait obligé d’introduire plusieurs recours aux termes de l’article 39 précité. Par ailleurs, la première interdiction ne donnant pas lieu à indemnisation pour la « période de franchise », le propriétaire devrait attendre qu’elle cesse ; en cas de non‑réitération ou de réitération de courte durée de celle-ci, il pourrait soit n’obtenir aucune compensation soit avoir droit à une compensation dérisoire.
3. L’appréciation de la Cour
21. La Cour rappelle que dans la décision Tiralongo et Carbé (précitée, §§ 37-50), elle a précisé que depuis 1999, la Cour constitutionnelle italienne a déclaré incompatible avec la Constitution l’absence de prévision par la loi d’une forme d’indemnisation pour le cas où un permis d’exproprier ou une interdiction de construire seraient réitérés par l’administration de telle sorte que le droit de propriété s’en trouverait gravement affecté. Elle a donc invité le législateur à prévoir une forme d’indemnisation, en précisant les critères et les modalités de celle-ci. Le législateur italien a donné suite à l’invitation de la Cour constitutionnelle par l’article 39 du Répertoire, entré en vigueur le 30 juin 2003. Cette disposition (paragraphe 21 de la décision Tiralongo et Carbé, précitée) prévoit de manière explicite le droit à une indemnité « proportionnée à la mesure du préjudice effectivement subi » pour les propriétaires qui, comme les requérants, ont subi la réitération d’une interdiction en vue d’expropriation. Elle prévoit en outre la possibilité de saisir la cour d’appel d’une demande en fixation du montant de l’indemnité. L’existence de ce droit a été confirmée par de nombreux arrêts de la Cour de cassation.
22. A la lumière de ces éléments, la Cour a conclu que le recours indemnitaire prévu à l’article 39 du Répertoire existe désormais à un degré suffisant de certitude. Il vise à faire établir que les droits du propriétaire concerné ont été gravement affectés et à lui octroyer une compensation financière. De l’avis de la Cour, il est accessible et efficace tant en théorie qu’en pratique, et aucun élément ne permet de dire qu’il n’offre pas des perspectives raisonnables de succès.
23. La Cour ne voit aucune raison de s’écarter de la jurisprudence Tiralongo et Carbé en la présente espèce. Les requérants étaient donc tenus de saisir les juridictions internes d’une demande d’indemnisation fondée sur l’article 39 du Répertoire, ce qu’ils n’ont pas fait. La Cour accueille donc l’exception du Gouvernement et rejette ce grief pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
C. Grief tiré de l’article 13 de la Convention
24. Lors de la communication des requêtes, la Cour a posé au Gouvernement la question de savoir si les requérants avaient à leur disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif au travers duquel ils auraient pu formuler leur grief de méconnaissance de l’article 1 du Protocole no 1.
L’article 13 de la Convention est ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
25. La Cour observe qu’elle vient de constater que les requérants avaient à leur disposition un recours interne efficace à travers duquel ils auraient pu revendiquer leurs droits sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 et obtenir une compensation pour l’atteinte alléguée à leur droit de propriété.
26. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de joindre les requêtes ;
Déclare les requêtes irrecevables.
Françoise Elens-PassosPeer Lorenzen
Greffière adjointePrésident
Annexe
No
Requête No
Introduite le
Requérant
Date de naissance
Lieu de résidence
Représenté par
9743/07
17/02/2007
Vincenza MARINO
1948
Paolo BALLATORE
1973
Salvatore BALLATORE
1968
Tous résidents à Avola
Francesco MAGRO, avocat à Avola
10692/07
6/03/2007
Giuseppina GRANDE
1945
Avola
Francesco MAGRO, avocat à Avola
34901/07
1/08/2007
Gaetano MIRANDA
1949
Paola
SANTUCCIO
1955
Tous résidents à Avola
Francesco MAGRO, avocat à Avola
36180/07
16/08/2007
Salvatore MONTONERI
1952
Avola
Francesco MAGRO, avocat à Avola
36181/07
16/08/2007
Angela RICCERI
1966
Avola
Francesco MAGRO, avocat à Avola
36182/07
16/08/2007
Carmela CANCEMI
1947
Avola
Francesco MAGRO, avocat à Avola
36183/07
16/08/2007
Corradina SCORPO
1938
Antonino COSTA
1935
Tous résidents à Avola
Francesco MAGRO, avocat à Avola
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