SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 14359/88
présentée par Bianca MARTELLI et Nicola URSI
contre l'Italie
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M. NOWICKI
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 14 octobre 1988 par Bianca MARTELLI
et Nicola URSI contre l'Italie et enregistrée le 7 novembre 1988 sous
le No de dossier 14359/88 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, Nicola Ursi et Bianca Martelli, sont deux
ressortissants italiens, nés respectivement en 1937 et 1940. Ils
résident à Milan (Italie).
Pour la procédure devant la Commission, ils sont représentés par
Maîtres Paolo Guggioli, avocat à Milan, Giuseppe Mannino et Fabio
Pucci, avocats à Rome.
Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
a) le cas d'espèce
Les requérants sont propriétaires d'un appartement sis à Milan
qu'ils ont cédé en location à M. C. le 1er mars 1983 en échange d'un
autre appartement, dont ils étaient propriétaires et qui avait été
donné en location à M. C. par contrat stipulé à une date qui ne ressort
pas des pièces du dossier, mais qui est antérieure à la promulgation
de la loi de 1978, sur les contrats de location.
Par acte notifié le 9 novembre 1983, les requérants intimèrent
à M. C. l'ordre de libérer l'appartement à l'échéance du premier
contrat de bail, soit au 31 décembre 1983, ou à la date ultérieure que
fixerait le juge. En même temps, les requérants assignèrent M. C.
devant le juge d'instance (pretore) de Milan, afin qu'il homologue le
congé et fixe une date pour l'exécution de l'expulsion.
Par décision du 11 décembre 1984, déposée au greffe le
31 décembre 1984, ce juge constata que, le 1er mars 1983, il y avait
eu novation du contrat de bail et que de ce fait le bail n'était pas
échu au 31 décembre 1983, mais qu'il arrivait à échéance le
28 février 1987 conformément aux dispositions des lois de 1978 et
suivantes. Il somma le locataire de quitter l'appartement à cette date
et fixa au 1er mars 1987 l'exécution de la décision.
En vertu d'une législation d'urgence (décret-loi n° 708 du
28 octobre 1986 converti en la loi n° 898 du 23 décembre 1986),
l'exécution des mesures d'expulsion fut reportée jusqu'au 31 mars 1987.
Le 28 avril 1987, la décision du 11 décembre 1984 fut notifiée
en forme exécutoire à M. C.
En même temps, les requérants engagèrent la procédure d'exécution
de la décision d'expulsion. Ils sommèrent M. C. de libérer
l'appartement dans les dix jours, l'informant qu'après l'expiration de
ce délai, il serait procédé à l'exécution forcée de l'expulsion.
Par la suite, les requérants s'adressèrent à un huissier de
justice près la cour d'appel de Milan, qui, par acte du 4 mai 1987,
notifié le 8 mai 1987, informa le locataire que l'exécution de
l'expulsion aurait lieu le 26 mai 1987.
Cependant, l'huissier de justice chargé de l'exécution se heurta,
les 26 mai 1987, 24 juin 1987, 8 juillet 1987, 21 septembre 1987,
21 octobre 1987, 25 novembre 1987 et 19 janvier 1988, au refus du
locataire de quitter les lieux.
Alors que l'huissier de justice avait fixé au 16 février 1988 sa
prochaine visite, le 8 février 1988 entra en vigueur une législation
d'urgence (décret-loi n° 26 du 8 février 1988 converti en la loi n° 108
du 8 avril 1988 et décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988 converti en
la loi n° 61 du 21 février 1989), dictée pour faire face à
l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines communes, dont
Milan.
Conformément à cette législation, l'exécution des mesures
d'expulsion fut reportée au 31 décembre 1988 puis au 30 avril 1989.
La loi n° 61 du 21 février 1989, prévoyait également
l'échelonnement de l'octroi de la force publique pour l'exécution des
expulsions, sur une période de 48 mois, à compter du 1er janvier 1990
et créait une commission préfectorale chargée de fixer les priorités
dans l'octroi de l'assistance de la force publique.
A la date de présentation par les requérants de leurs
observations en réponse à celles du Gouvernement italien, ils n'étaient
pas encore rentrés en possession de leur appartement.
b) la législation
Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été
marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics,
qui ont eu pour objet, successivement :
- le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé
par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par
le Gouvernement ;
- la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans
certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière
prorogation légale est celle établie par la loi du
27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux
31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou 31 décembre 1983 selon les
dates de stipulation des contrats de bail. Néanmoins, l'échéance
des contrats fut prorogée de deux autres années par application
du décret-loi n° 9 du 23 janvier 1982, converti en la loi n° 94
du 25 mars 1982 ;
Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles
autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des
baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du
5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du
23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les
limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la
Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci
permettent de considérer légitime la réglementation imposant des
restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et
temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était
incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à
l'article 42 de la Constitution".
Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que
la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les
immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de
six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée
isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des
baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette
prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était
un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en
la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le
loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice
des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en
rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la
circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le
bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême
nécessité.
La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux
ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une
prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions
économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait
pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle
contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi,
reconnu par l'article 3 de la Constitution.
- la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution
forcée de toutes les décisions judiciaires ordonnant aux
locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un
résumé de la législation pertinente est annexé à la présente
décision.
L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des
dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides
au logement.
GRIEFS
Les requérants se plaignent de n'avoir pu entrer en possession
de leur appartement, malgré la décision rendue en leur faveur le
11 décembre 1984, en raison des lois édictées en matière d'expulsion,
suspendant l'exécution de celles-ci.
Ils se plaignent de ce fait d'une atteinte injustifiée à leur
droit de propriété. Ils allèguent la violation de l'article 1 du
Protocole N° 1.
Ils se plaignent également que la procédure d'exécution, phase
ultime du procès civil, n'a pas abouti en raison d'une part des lois
de suspension des mesures d'expulsion et, d'autre part, de
l'inefficacité des interventions des huissiers de justice qui, sans
l'assistance de la force publique, n'ont pu mettre en oeuvre la
décision d'expulsion. Les requérants allèguent à cet égard la
violation de l'article 6 par. 1 de la Convention, dans la mesure où il
garantit le droit à ce qu'un tribunal statue dans un délai
"raisonnable" sur leurs droits et obligations de caractère civil.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 14 octobre 1988 et enregistrée le
7 novembre 1988.
Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la
connaissance du Gouvernement italien et l'a invité à se prononcer sur
la question de savoir si l'impossibilité pour les requérants d'obtenir
l'exécution des décisions d'expulsion a porté atteinte aux droits
reconnus aux requérants par les articles 6 par. 1 de la Convention et
1 du Protocole N° 1.
Le Gouvernement italien a présenté ses observations le
16 avril 1992.
Les requérants y ont répondu le 2 juillet 1992.
EN DROIT
1. Les requérants, qui n'ont pas pu rentrer en possession de
l'appartement cédé en location à M. C. le 1er mars 1983 en échange d'un
autre appartement dont ils étaient propriétaires, donné en location
auparavant au même M. C. à une date qui ne ressort pas du dossier mais
qui est antérieure en tout cas à la loi de 1978, et dont le bail
expirait le 31 février 1987, se plaignent d'une atteinte injustifiée
à leur droit de propriété. Ils allèguent la violation de l'article 1
du Protocole additionnel (P1-1).
Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être
examinée à la lumière de l'alinéa 2 de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens,
conformément à l'intérêt général...".
Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été
adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui
touchait les centres urbains les plus importants.
Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti
également par la Constitution italienne, peut subir des limitations
lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect
d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque
citoyen à un logement, droit qui selon la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle italienne est susceptible d'une protection
constitutionnelle.
C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives
attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec
le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures
d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la
portée de la dernière lois édictée en la matière, la loi n° 61/89. Il
a souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de
l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables
à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat
et déterminait les modalités d'octroi de la force publique.
Les requérants réfutent globalement les arguments avancés par le
Gouvernement.
Ils considèrent que les dispositions qui affectent l'exécution
des mesures d'expulsion, en dernier la loi n° 61/89, ont pour effet de
maintenir sous une forme différente l'ancien système de limitation des
droits des propriétaires à disposer de leur appartement. Eux-mêmes,
après avoir subi diverses prorogations légales du contrat de bail
stipulé avec leur locataire, n'arrivent pas à obtenir l'exécution de
l'ordre de libération des lieux prononcé à l'encontre de ce dernier,
exécutoire depuis 1987. Une telle législation ne saurait échapper aux
critiques dont elle a d'ailleurs également fait l'objet en droit
interne. Ces critiques découlent des considérations suivantes.
En premier lieu, la prorogation des contrats de location (soit
au moyen de la prorogation légale des baux, soit au moyen de la
suspension de l'exécution des décisions judiciaires) ne constitue pas
un phénomène transitoire, étroitement lié à des situations contingentes
ou à des situations de crise aiguë (emergenza) dans le domaine du
logement. Elle constitue, au contraire, un facteur "endémique" de la
législation italienne et cela malgré le fait qu'à plusieurs reprises,
la Cour constitutionnelle ait affirmé que mêmes les exigences sociales
les plus dignes de protection ("esigenze sociali più meritevoli") ne
justifient pas une compression du droit de propriété qui le viderait
de tout contenu. De ce fait, la Cour constitutionnelle a déclaré
illégales les limitations à ces droits qui ne sont pas contenues dans
des limites temporelles adéquates.
Les requérants considèrent par ailleurs qu'il est douteux qu'un
droit reconnu par la Constitution, comme celui au logement, puisse être
protégé à travers des lois comme la loi n° 61/89.
En effet, les coûts de la protection d'un tel droit devraient
être répartis sur la collectivité, en fonction des capacités de
contribution de chacun. Avec le système actuel par contre, ce sont les
seuls propriétaires qui sont appelés à supporter la charge du problème
du logement, problème que le Gouvernement n'est pas en mesure de
résoudre.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour les requérants d'entrer en possession de leur appartement du fait
des mesures législatives mises en place à partir de 1978, a porté
atteinte aux droits qui leur sont garantis par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention, soulève des problèmes sérieux
de fait et de droit qui ne sauraient être résolus au stade de la
recevabilité et nécessitent un examen au fond.
En conséquence, elle déclare ce grief recevable.
2. Les requérants allèguent également que les mesures de suspension
de l'exécution des expulsions conjuguées à l'impossibilité de procéder
à l'exécution forcée des expulsions lorsque l'exécution était redevenue
possible, porte atteinte aux droits que leur garantit l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose que "toute personne a
droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable, par
un tribunal ... qui décidera ... des contestations sur ses droits de
caractère civil".
Le Gouvernement a soutenu que l'article 6 (art. 6) de la
Convention n'était pas applicable à la procédure relative à l'exécution
des expulsions. Il fait valoir à cet égard que cette partie de la
procédure est caractérisée par l'intervention d'organes administratifs.
De ce fait, le grief tiré par les requérants de la durée excessive de
la procédure est incompatible avec les dispositions de la Convention.
De plus, on ne saurait voir un problème de durée de la procédure là où
les mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la
poursuite de toute une catégorie de procédures.
Dans un tel cas, on se trouve devant le problème de la garantie
de satisfaction des droits reconnus par une décision judiciaire. Pour
le Gouvernement, l'examen de cette question relève de l'examen du grief
tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Les requérants n'ont pas présenté d'observations à cet égard.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour les requérants d'entrer en possession de leur appartement du fait
des mesures législatives mises en place à partir de 1978, a porté
atteinte aux droits qui leur sont garantis par l'article 6 (art. 6) de
la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui
ne sauraient être résolus au stade de la recevabilité et nécessitent
un examen au fond.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant
au grief tiré par les requérants de ce qu'ils auraient été injustement
privés de l'usage de leur appartement ;
DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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