SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 25099/94
présentée par Patrick MARTIN
contre la Suisse
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 5 avril 1995 en présence
de
M. H. DANELIUS, Président
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
M. K. ROGGE, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 16 août 1994 par Patrick MARTIN
contre la Suisse et enregistrée le 8 septembre 1994 sous le N° de
dossier 25099/94 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par le requérant,
peuvent se résumer comme suit:
Le requérant, de nationalité britannique, est né le 12 mai 1944
à Ballymena, en Irlande, demeure à Genève et exerce la profession de
journaliste. Devant la Commission, il est représenté par Maître Jean
Lob, avocat au barreau de Lausanne.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Ayant fait l'objet, entre 1977 et 1989, d'une surveillance
secrète de la part de la Police fédérale suisse, le requérant demanda
le 29 mars 1990 à connaître le contenu des fiches établies à son sujet
pendant la surveillance.
Par décision du préposé spécial du 16 juillet 1991, le requérant
fut autorisé à consulter sa fiche sous la forme d'une photocopie. Des
parties et des mots inscrits dans ces fiches étaient cachés par des
barres noircies. Soupçonnant que des données avaient été dissimulées,
le requérant demanda le 14 août 1991 l'intervention du médiateur public
afin de connaître le contenu intégral de ses fiches. Il demanda
également leur destruction.
Le 15 juin 1992, à la suite de l'intervention du médiateur, le
préposé prit une décision par laquelle il fit savoir au requérant que
la censure des fiches, par l'utilisation des barres noircies, était
nécessaire pour la protection des intérêts de l'Etat. En effet,
l'ordonnance du 5 octobre 1990 relative au traitement des documents de
la Confédération établis pour assurer la sécurité de l'Etat prévoit que
les données concernant des services étrangers de renseignements et de
sécurité doivent être gardées secrètes en vertu d'engagements mutuels.
Quant à la destruction des fiches, le préposé informa le requérant que
le Parlement n'avait pas encore pris une décision et que sa demande
resterait par conséquent en attente.
Le 27 avril 1994, par décision du préposé spécial en vertu de
l'arrêté fédéral du 9 octobre 1992, les fiches du requérant furent
envoyées aux archives pour une période de 50 ans, étant interdites
d'accès et sans la possibilité de les consulter, ni même par
l'administration.
Le 12 août 1994, le requérant retira le recours introduit auprès
du Département fédéral de justice et de police le 17 mai 1994, à la
suite de la lettre du 5 juillet 1994 du Chef du service de recours du
Département fédéral de justice et police lui indiquant que, en raison
de dispositions légales interdisant la destruction de ces documents,
son recours ne présentait aucune chance de succès.
B. Droit interne applicable
L'ordonnance du Conseil fédéral du 5 mars 1990 relative au
traitement des documents de la Confédération établis pour assurer la
protection de l'Etat régit la consultation des documents établis pour
assurer la protection de l'Etat et le traitement des documents qui
sont devenus inutiles.
L'article 5 de cette ordonnance prévoit:
"Le préposé spécial autorise les requérants à consulter les
fiches les concernant en leur en envoyant une photocopie.
Il cache les données relatives aux personnes ayant traité
les fiches et aux services étrangers de renseignements et
de sécurité..."
La procédure destinée à garantir la défense des droits de la
personnalité aux personnes à l'égard desquelles existent de tels
documents est énoncée à l'article 14, qui est libellé comme suit:
"Celui qui fait valoir que sa demande de consultation n'a
pas été traitée conformément à la présente ordonnance peut
s'adresser dans les 30 jours au médiateur.
Si le médiateur estime que l'ordonnance a été respectée, il en
fait part au requérant. Celui-ci peut interjeter recours au
Conseil fédéral dans les 30 jours qui suivent la réception de cet
avis.
Si le médiateur estime que l'ordonnance n'a pas été respectée,
il en fait part au préposé spécial et au requérant. Le préposé
spécial arrête alors une nouvelle décision pouvant faire l'objet
d'un recours."
Ces dispositions ont été complétées par l'arrêté fédéral de
l'Assemblée fédérale du 9 octobre 1992 sur la consultation des
documents du ministère public de la Confédération. Dans son article 7,
l'arrêté réglemente le traitement des documents devenus inutiles:
"Le préposé spécial trie les documents placés sous sa garde et
élimine ceux qui ne sont plus nécessaires à la protection de
l'Etat et qui ne sont plus l'objet d'une procédure de
consultation.
[...]
Les documents éliminés sont versés aux Archives fédérales.
Ils ne peuvent plus être consultés par l'administration et sont
interdits d'accès pendant 50 ans."
L'article 9 de l'arrêté ajoute à la procédure prévue par
l'ordonnance du 5 octobre 1990 que toute décision du préposé spécial
peut faire l'objet d'un recours auprès du Département fédéral de
justice et police.
GRIEFS
Le requérant, en invoquant l'article 8 de la Convention, se
plaint d'une atteinte à sa vie privée qui découlerait du refus des
autorités de détruire les fiches. En outre, il allègue une immixtion
dans sa vie privée en raison du refus des autorités de lui communiquer
le contenu intégral des fiches établies dans le cadre de la
surveillance secrète, car il serait ainsi dans l'impossibilité de
réfuter ces données.
Le requérant invoque également l'article 13 et se plaint de ne
pas disposer d'un recours national efficace contre la décision du
préposé spécial du 27 avril 1994 de non-destruction des fiches, en
raison du fait que cette décision a été prise en application d'un texte
normatif.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint de ce que le refus des autorités de lui
communiquer le contenu intégral de ses fiches et de les détruire
constitue une ingérence dans son droit au respect de sa vie privée au
sens de l'article 8 (art. 8) de la Convention, dont la partie
pertinente est ainsi libellée:
" 1. Toute personne a droit au respect de vie privée [...].
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans
l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence
est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui,
dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du
pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des
infractions pénales, à la protection de la santé ou de la
morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."
La Commission examinera successivement les agissements dont se
plaint le requérant.
a) Quant au refus de détruire les fiches du requérant
La Commission rappelle que dans l'affaire Leander, où des
renseignements sur la vie privée du requérant contenus dans un registre
secret établi par la police avaient été communiqués au Commandant-en-
chef des Forces Armées, elle avait estimé que ces faits relevaient de
l'article 8 (art. 8) de la Convention et constituaient une ingérence
dans l'exercice de son droit au respect de la vie privée (Leander
c/Suède, rapport Comm. 17.5.85, par. 55, Cour. Eur. D.H., série A n°
116, p. 39).
Toutefois, les faits de la présente affaire se distinguent de
ceux de l'affaire Leander en ce que les renseignements recueillis à
l'égard du requérant, contenus dans les fiches de surveillance, ont été
destinés à l'archivage pendant une période de 50 ans, avec l'exclusion
de consultation de toute personne, y compris des services
administratifs.
Dans ces conditions, l'accès aux données sur la vie privée du
requérant non seulement est complètement fermé pour une certaine
période, mais cette période est suffisamment longue pour que la vie
privée du requérant n'en soit pas affectée.
La Commission estime donc qu'il n'y a aucune ingérence dans la
vie privée du requérant et conclut que ce grief est manifestement mal
fondé et doit être rejeté en application de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
b) Quant au refus de communiquer le contenu intégral des fiches
La Commission rappelle que la mémorisation et la communication
de données relatives à la vie privée, assorties du refus d'accorder à
la personne concernée la faculté de les réfuter, portent atteinte au
droit au respect de la vie privée (voir Cour eur. D.H., arrêt Leander
du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 22, par. 48).
Il faut donc rechercher si cette ingérence se justifiait au
regard de l'article 8 paragraphe 2 (art. 8-2) de la Convention.
Aux termes de cette disposition de la Convention, l'ingérence
doit être «prévue par la loi» et «nécessaire» ... «dans une société
démocratique» pour atteindre l'un des objectifs y mentionnés.
Quant à la première de ces exigences, la Commission relève que
l'interdiction de communiquer certains renseignements contenus dans les
fiches est prévue dans l'ordonnance du Conseil fédéral du 5 mars 1990
relative au traitement des documents de la Confédération établis pour
assurer la sécurité de l'Etat, ordonnance édictée par le Conseil
fédéral suisse conformément au pouvoir réglementaire que lui confère
la Constitution.
L'ordonnance prévoit dans son article 5 paragraphe 2 que le
préposé spécial, sous la garde duquel sont placés ces documents, "cache
les données relatives aux personnes ayant traité les fiches et aux
services étrangers de renseignements et de sécurité".
Ces dispositions légales sont suffisamment précises et
accessibles aux particuliers et indiquent avec suffisamment de netteté
l'étendue du pouvoir d'appréciation conféré au préposé spécial.
La Commission estime que cette ordonnance doit être considérée
comme une «loi» au sens de l'article 8 paragraphe 2 (art. 8-2). Dès
lors, la Commission considère que l'atteinte portée au droit du
requérant au respect de sa vie privée était «prévue par la loi».
Il faut ensuite examiner si l'ingérence poursuivait un but
légitime.
La Commission constate que l'ingérence était destinée à assurer
la «protection de la sécurité nationale» au sens de l'article 8
paragraphe 2 (art. 8-2), ainsi qu'il résulte du libellé de l'ordonnance
du 5 mars 1990. Elle poursuit donc un des buts énoncés au paragraphe
2 de l'article 8 (art. 8-2).
La Commission doit enfin rechercher si la mesure prise à l'égard
du requérant en vertu de l'ordonnance du 5 mars 1990 était «nécessaire
à la sécurité nationale».
La notion de nécessité implique une ingérence fondée sur un
besoin social impérieux, et notamment proportionnée au but légitime
recherché (voir, par exemple, l'arrêt Gillow du 24 novembre 1986, série
A n° 109, p. 22, par. 55).
Il faut donc mettre en balance l'intérêt de l'Etat défendeur à
protéger sa sécurité nationale avec la gravité de l'atteinte au droit
du requérant au respect de sa vie privée.
Dans la présente affaire, le refus de communiquer intégralement
le contenu des fiches était justifié, ainsi que les autorités
nationales l'ont fait savoir, par l'obligation de maintenir le secret
lorsqu'il existe des engagements envers des services étrangers de
renseignements et de sécurité.
La Commission reconnaît que c'est aux autorités nationales qu'il
appartient en premier lieu de juger de la nécessité d'une ingérence
déterminée et qu'à cet effet, les autorités nationales disposent d'une
marge d'appréciation qui est relativement large dans le domaine
concerné en l'espèce. Comme la Commission l'a déjà précisé dans
l'affaire Leander, la sécurité de l'Etat est un secteur très sensible
où les Etats doivent disposer d'un large pouvoir d'appréciation pour
fixer les systèmes de protection de leur sécurité nationale qu'ils
jugent appropriés (Leander c/Suède, rapport Comm., 17.5.1985, par. 68,
Cour eur. D.H., série A n° 116, p.43).
Toutefois, les décisions des Etats restent soumises à un contrôle
des organes de la Convention (voir par exemple Cour. eur. D.H., arrêt
Handyside du 7 décembre 1976, série A n° 24, p. 23, par. 49).
La Commission se doit de vérifier s'il y a des garanties
adéquates et suffisantes contre les abus que peut engendrer un système
de surveillance secrète assorti d'une consultation limitée des fiches
de surveillance.
La Commission remarque que l'article 6 de l'ordonnance du
5 mars 1990 donne la possibilité au requérant de demander des
explications supplémentaires relatives à la limitation de la
consultation. En outre, l'article 12 institue un préposé spécial nommé
par le Conseil fédéral, qui autorise la consultation des documents,
ainsi que les conditions dans lesquelles celle-ci peut s'effectuer. Les
articles 13 et 14 prévoient, afin d'assurer le respect de l'ordonnance,
l'institution d'un médiateur et d'une procédure de recours devant le
Conseil fédéral.
La Commission considère que les garanties prévues dans
l'ordonnance du 5 mars 1990 sont suffisantes pour prévenir des
éventuels abus.
Par conséquent, l'ingérence dont se plaint le requérant peut être
considérée comme proportionnelle et donc «nécessaire...à la protection
de la sécurité nationale» «dans une société démocratique», ainsi que
l'exige le deuxième paragraphe de l'article 8 (art. 8-2).
La Commission estime que le grief du requérant est dès lors
manifestement mal fondé. Il s'ensuit que cette partie de la requête
doit être rejeté en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de
la Convention.
2. La Commission est enfin appelée à se prononcer sur la
violation alléguée de l'article 13 (art. 13) résultant de l'inexistence
d'un recours effectif contre la décision de non-destruction des fiches.
L'article 13 (art. 13) de la Convention dispose:
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans
la présente Convention ont été violés a droit à l'octroi
d'un recours effectif devant une instance nationale, alors
même que la violation aurait été commise par des personnes
agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles."
La Commission rappelle que l'application de l'article 13
(art. 13) exige que le grief selon lequel il y a eu violation d'une
disposition de la Convention doit être plausible (voir par exemple,
Boyle et Rice, rapport Comm., 7.5.1986, par. 74, Cour eur. D.H.,
série A n° 131, p. 40).
La Commission se réfère à ses constatations selon lesquelles le
refus des autorités de détruire les fiches du requérant ne représente
pas une ingérence dans son droit au respect de sa vie privée et conclut
que le grief du requérant n'est pas défendable.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est aussi
manifestement mal fondée et doit être rejetée conformément à l'article
27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (H. DANELIUS)
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