PREMIÈRE SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 61211/00
présentée par Giuseppe MASELLI (no 2)
contre l'Italie
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 27 mai 2004 en une chambre composée de :
MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
G. Bonello,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
MmeE. Steiner,
M.K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 1er février 2000,
Vu la décision partielle du 30 janvier 2003,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, Giuseppe Maselli, est un ressortissant italien, né en 1921 et résidant à Castelpagano (Bénévent). Il est représenté devant la Cour par Me Crisci, avocat à Bénévent. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le requérant était propriétaire d'un terrain sis à Castelpagano et enregistré au cadastre, feuille 30, parcelles 355 et 357 (Bénévent).
Par une décision du 6 septembre 1989, la commune (comunità montana) d'Alto Tammaro (Bénévent) approuva le projet de construction d'une route et disposa l'occupation d'urgence de 1 380 mètres carrés du terrain du requérant.
Le 23 octobre 1989, le frère du requérant donna son accord écrit à l'occupation d'une partie dudit terrain.
En 1989, la commune procéda à l'occupation d'urgence et entama les travaux de construction de la route.
Par un arrêté du 10 mai 1990, la ville de Castelpagano disposa l'occupation d'urgence du terrain du requérant en vue de son expropriation pour cause d'utilité publique.
Par un acte d'assignation notifié le 12 septembre 1992, le requérant introduisit une action en dommages-intérêts à l'encontre de la commune d'Alto Tammaro devant le tribunal civil de Bénévent. Il faisait valoir que l'occupation du terrain était abusive étant donné qu'elle avait commencé en 1989, soit avant que l'occupation ne soit autorisée ; en outre, les travaux de construction s'étaient terminés sans qu'il fût procédé à l'expropriation formelle du terrain et au paiement d'une indemnité.
La mise en état de l'affaire commença le 30 octobre 1992.
A une date non précisée, une expertise fut déposée au greffe. Selon l'expert, compte tenu de la valeur vénale du terrain en octobre 1989, le requérant avait droit à un dédommagement de 21 300 412 lires italiennes (ITL).
A la suite de l'entrée en vigueur de la loi budgétaire no 662 de 1996, le tribunal ordonna une nouvelle expertise.
Par un jugement du 17 janvier 2003, le tribunal de Bénévent déclara que la propriété du terrain était passée à l'administration suite à une procédure d'expropriation légitimement intentée, car le requérant avait donné son consentement à la cession du terrain. Par conséquent, il rejeta la demande du requérant.
Le 10 octobre 2003, le requérant interjeta appel de ce jugement devant la cour d'appel de Naples.
Il ressort du dossier que la procédure est pendante en appel.
Entre-temps, le 7 juillet 1995, un décret d'expropriation, assorti d'une offre d'indemnité, avait été notifié au requérant. Par un acte notifié le 2 août 1995, le requérant avait attaqué ce décret devant la cour d'appel de Naples.
Par une décision du 30 octobre 1996, la cour d'appel de Naples déclara le recours irrecevable compte tenu de ce qu'une procédure portant sur la légalité de l'occupation du terrain avait été précédemment introduite devant le tribunal de Bénévent, et de ce que le décret d'expropriation, intervenu en 1995, était inefficace.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
i. L'occupation d'urgence d'un terrain
En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.
L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans qu'il soit nécessaire d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.
ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)
Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.
Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».
Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.
Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.
Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et doit donc être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.
iii. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte
Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.
La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.
En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55 % de la valeur du terrain.
Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.
Le Répertoire a prévu de nouveaux critères en matière d'indemnisation, qui s'appliquent uniquement en ce qui concerne les terrains occupés après le 30 septembre 1996. Quant aux terrains occupés avant cette date et aux procédures pendantes au 1er janvier 1997, le régime prévu par la loi budgétaire no 662 de 1996 reste en vigueur. Les dispositions du Répertoire ne s'appliquent donc pas en l'espèce.
GRIEF
Le requérant se plaint d'avoir été privé de son terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Il fait valoir notamment que son terrain a été occupé de manière abusive et que l'ouvrage public a été construit avant même le décret d'occupation d'urgence. Dans cette situation, compte tenu du principe de l'expropriation indirecte, le requérant soutient ne pas avoir eu moyen de défendre son droit de propriété en exigeant la restitution du bien ; il a seulement pu réclamer des dommages-intérêts.
EN DROIT
Le requérant se plaint d'avoir été privé de son terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1.
L'article 1 du Protocole no 1 dispose :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement soulève deux exceptions d'irrecevabilité.
En premier lieu, le Gouvernement soulève une exception tirée du non‑respect du délai de six mois. Il soutient que la requête est tardive dans la mesure où elle a été introduite plus de six mois après le moment où l'occupation du terrain est devenue sans titre et plus de six mois après le moment où le requérant a déposé le recours en dommages-intérêts devant le tribunal de Bénévent.
Le Gouvernement soulève une exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes basée sur deux volets.
Quant au premier volet de l'exception, le Gouvernement fait observer que le grief tiré de la durée de la procédure a été déclaré irrecevable en date du 30 janvier 2003, pour non-épuisement des voies de recours internes. Selon lui, la Cour devrait parvenir à la même conclusion pour le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens du requérant, puisque ce dernier grief ne serait pas autonome par rapport au premier.
Quant au deuxième volet de l'exception, le Gouvernement observe que le requérant n'a pas épuisé les voies de recours internes en l'absence d'un jugement interne définitif. Tout en soutenant que le juge national ne fera probablement que prendre acte d'une situation qui s'est déjà consolidée et déclarer qu'il y a eu expropriation indirecte, le Gouvernement soutient également qu'en l'absence d'un jugement définitif, il est impossible de dire si le requérant a ou non été privé de son bien. Cette impossibilité d'établir les faits avant le jugement empêcherait la Cour d'apprécier le comportement des autorités nationales.
Le Gouvernement observe qu'en 1989, le requérant a donné son accord écrit à ce que son terrain soit occupé. Ensuite, en 1992, il a négocié un acte de cession volontaire, qui n'a toutefois jamais été finalisé.
Selon le Gouvernement, si cet accord ne suffit pas à déterminer le transfert de propriété, il est quand même incompatible avec une hypothèse d'illégitimité du comportement de l'administration. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement soutient que le requérant ne peut pas se prétendre victime d'une violation de l'article 1 du Protocole no 1 et demande à la Cour de rejeter le grief du requérant.
Sur le fond, le Gouvernement considère que l'expropriation indirecte est « prévue par la loi », étant donné qu'elle est constamment appliquée par la jurisprudence nationale. De ce fait, même à défaut d'un décret d'expropriation, et même en l'absence d'un jugement national, la privation du bien au bénéfice de l'administration aurait déjà eu lieu à la suite de la construction de l'ouvrage public. De plus, le Gouvernement rappelle que le Répertoire entre-temps entré en vigueur a expressément codifié le principe de l'expropriation indirecte.
Le requérant fait observer en premier lieu que l'accord pour l'occupation du terrain a été donné par lui avant le début de la procédure d'expropriation ; vu les développements ultérieurs de celle-ci, cet accord n'a produit aucun effet.
En deuxième lieu, le requérant fait observer qu'il a été privé de la disponibilité de son terrain depuis 1989, avant même l'arrêté du 10 mai 1990 par lequel le maire de Castelpagano autorisa l'occupation d'urgence du terrain, et que la perte de disponibilité de celui-ci est devenue totale avec l'achèvement des travaux. Compte tenu de l'impossibilité d'obtenir la restitution du terrain, il a engagé une action en dommages ‑intérêts, qui est encore pendante en appel. Le requérant souligne l'illégalité de cette situation et soutient que le juste équilibre entre l'intérêt général et les droits de l'individu n'a pas été respecté non plus.
La Cour se doit d'examiner d'abord les exceptions soulevées par le Gouvernement.
Quant à l'exception tirée du non-respect du délai de six mois, la Cour considère que les effets de l'occupation du terrain du requérant s'analysent en une « situation continue », qui, dans le cas d'espèce, n'a pas encore pris fin. La Cour rappelle que lorsqu'un requérant se plaint d'une « situation continue », ce délai court à partir de la fin de celle-ci (voir, entre autres, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres c. Portugal, nos 29813/96 et 30229/96, § 43, CEDH 2000-I ; Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 50, CEDH 1999‑II ). Dès lors, la règle du délai de six mois ne saurait pas s'appliquer en l'espèce et cette exception ne saurait être retenue.
Quant au premier volet de l'exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes, la Cour considère, conformément à sa jurisprudence (voir parmi d'autres Erkner et Hofauer c. Autriche, arrêt du 23 avril 1987, série A no 117, §§ 72 et suivants), que le grief tiré d'une atteinte au droit au respect des biens des requérants est autonome par rapport à celui tiré de la durée de la procédure, qui a été déclaré irrecevable. Il s'ensuit que le premier volet de cette exception ne saurait être retenu.
S'agissant du deuxième volet de l'exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et que celle-ci soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été établi
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Joint au fond le deuxième volet de l'exception du Gouvernement relative au non-épuisement des voies de recours internes ;
Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
Søren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident
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