COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
PREMIERE CHAMBRE
REQUETE No 14399/88
Aldo MASSA
contre
Italie
RAPPORT DE LA COMMISSION
adopté le 13 mai 1992
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1-5). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 6-13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 14-30). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Grief déclaré recevable
(par. 14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Point en litige
(par. 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
C. Quant à la nature du droit objet de la
procédure litigieuse
(par. 16-22). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
D. Quant à la violation alléguée de l'article 6
par. 1 de la Convention
(par. 23-29). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
CONCLUSION
(par.30). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Opinion dissidente de MM. M.P. PELLONPÄÄ et
B. MARXER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
ANNEXE : Décision sur la recevabilité de la requête . . . . . . . . 8
I. INTRODUCTION
1. Le présent rapport concerne la requête No 14399/88, introduite
le 2 novembre 1988 par Aldo MASSA contre l'Italie et enregistrée le
25 novembre 1988.
Le requérant est un ressortissant italien né en 1913 et résidant
à Viareggio (Italie).
Le requérant est représenté devant la Commission par
Me Giunio MASSA, avocat à Viareggio.
Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. Luigi Ferrari Bravo, Chef du Contentieux diplomatique au ministère
des Affaires étrangères.
2. Cette requête a été communiquée le 13 février 1990 au
Gouvernement. A la suite d'un échange de mémoires, la requête a été
déclarée recevable le 8 juillet 1991 dans la mesure où elle porte sur
la durée de la procédure (article 6 par. 1 de la Convention), elle a
été déclarée irrecevable pour le surplus. Le texte de la décision sur
la recevabilité est annexé au présent rapport.
3. Ayant constaté qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir
un règlement amiable au sens de l'article 28 par. 1 (b) de la
Convention, la Commission (Première Chambre), après délibération, a
adopté le 13 mai 1992 le présent rapport conformément à
l'article 31 par. 1 de la Convention, en présence des membres
suivants :
MM. F. ERMACORA, Président en exercice de la Première Chambre
E. BUSUTTIL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
Sir Basil HALL
M. C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
4. Dans ce rapport, la Commission a formulé son avis sur le point
de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de l'Italie, une
violation de la Convention.
5. Le texte du présent rapport sera transmis au Comité des Ministres
du Conseil de l'Europe conformément à l'article 31 par. 1 de la
Convention.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
6. Par lettre du 9 mai 1967 adressée au ministère de l'Education
nationale, le requérant demanda à bénéficier de la pension de réversion
suite au décès de son épouse qui exerçait la profession de directrice
d'école.
7. Par décret du 21 mars 1968, notifié le 19 avril 1968, le
ministère de l'éducation rejeta la demande du requérant. Celui-ci
déféra le 1er juillet 1968 ledit décret à la Cour des comptes en
arguant de son inconstitutionnalité au regard de l'article 3 de la
Constitution qui garantit une égalité de traitement entre homme et
femme. Par décision du 6 février 1976, déposée au greffe le
21 novembre 1977, la Cour des comptes rejeta le recours du requérant.
8. Suite à l'entrée en vigueur de la loi du 9 décembre 1977 et à
deux arrêts de la Cour constitutionnelle des 25 janvier 1980 et
3 avril 1981, le requérant put prétendre expressément à une pension de
réversion. Il en fit donc la demande le 20 octobre 1980 auprès du
ministère de l'Education nationale qui y répondit favorablement par
décret du 16 mai 1981. Toutefois, le montant de la pension fut fixé
provisoirement et la pension octroyée à compter de la date d'entrée en
vigueur de la loi (le 18 décembre 1977) et non à compter de la date du
décès de l'épouse (le 23 mars 1967) comme le demandait le requérant.
9. Celui-ci saisit alors la Cour des comptes le 23 avril 1985 d'une
requête en annulation du décret du 16 mai 1981 et sollicita l'octroi
d'une pension de réversion à compter du premier jour du mois suivant
le jour du décès de son épouse.
10. Le 18 juillet 1986, le requérant envoya un mémoire à la Cour des
comptes sollicitant une décision rapide.
11. Au cours de l'examen de l'affaire, la Cour des comptes requit
communication d'un certain nombre de documents utiles au prononcé du
jugement par ordonnance du 11 mai 1987 déposée au greffe le
5 juin 1987.
12. Une audience en vue des débats devant la Cour des comptes fut
fixée au 21 novembre 1990.
13. Lors de l'audience du 25 janvier 1991, la Cour des comptes fit
droit à la demande du requérant. Le requérant a fait valoir,
toutefois, que la publication de la décision n'aura pas lieu avant un
an et qu'il ne pourra obtenir entre-temps le versement des arriérés de
pension.
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
14. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant, selon
lequel sa cause n'aurait pas été entendue dans un délai raisonnable.
B. Points en litige
15. Les points en litige dans la présente affaire sont les suivants :
- La procédure litigieuse a-t-elle pour objet un droit de
"caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention ?
- La durée de la procédure litigieuse a-t-elle excédé le délai
raisonnable prévu à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention ?
C. Quant à la nature du droit objet de la procédure litigieuse
16. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose
notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
.... dans un délai raisonnable, par un tribunal .... qui
décidera .... des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil ...."
17. Le Gouvernement italien fait valoir que l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention n'est pas applicable à la procédure devant
la Cour des comptes. Il note en effet que le droit à pension des
fonctionnaires trouve son fondement dans le rapport de service qui lie
les fonctionnaires à l'Etat. Or, la réglementation de ce rapport de
service relève exclusivement du droit public. C'est pourquoi la
réglementation de la matière des pensions des fonctionnaires échappe
aux règles générales de l'assurance obligatoire et le contentieux y
relatif est confié à une juridiction spéciale, la Cour des comptes,
compétente pour contrôler la comptabilité publique.
En conclusion, même si l'objet de la procédure concerne des
droits patrimoniaux du requérant, le Gouvernement estime que ceux-ci
ne sauraient être qualifiés de "droits de caractère civil" car ils ne
se rattachent pas à un rapport entre personnes privées ou entre des
personnes privées et l'Etat agissant "uti privatus".
18. Le conseil du requérant conteste la thèse du Gouvernement et
soutient que le litige porte sur des questions qui s'inscrivent dans
le cadre du droit privé. Selon lui, le contrat entre l'organisme
payeur et le requérant engendre des droits et obligations pour chacun
d'entre eux, les situant sur un plan d'égalité. Il relève par ailleurs
que la nature contractuelle du rapport entre l'Etat et la personne
bénéficiant de la pension dépend également du type d'organisme qui
devra verser la pension.
19. La Commission note tout d'abord que le droit à pension,
revendiqué en l'espèce par le requérant, est un droit à la reversion
de la pension de fonctionnaire dont son épouse était titulaire.
Elle rappelle avoir déjà admis dans affaire Catanoso (requête
No 11362/85) que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
s'applique aux contestations concernant le droit à pension des
fonctionnaires publics (déc. 3.12.86, D.R. 50, p. 168 et rapport Comm.
5.7.88 à paraître dans D.R.).
20. Elle a confirmé cette jurisprudence dans son rapport du
10 juillet 1991 dans l'affaire Francesco Lombardo (requête
No 11519/85). Les passages pertinents de ce rapport se lisent ainsi :
"42. <...> la Commission relève, d'emblée, que <...> le
caractère de la législation régissant les rapports entre
l'administration et ses employés ne saurait en aucun cas
enlever au droit revendiqué par le requérant sa nature de
droit patrimonial.
43. La Commission rappelle, ensuite, que, selon une
jurisprudence constante fondée sur la spécificité du statut
des fonctionnaires publics, les contestations concernant
l'accès à la fonction publique, la carrière et le licenciement
des fonctionnaires publics se situent en dehors du champ
d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
44. Néanmoins, la question se pose de savoir si les droits
patrimoniaux rattachés audit statut - notamment le droit à la
rétribution et à la pension - sont eux aussi marqués par sa
spécificité au point que les litiges les concernant ne
relèvent pas de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
45. La Commission constate qu'en l'espèce, le différend
soumis à la Cour des comptes ne mettait pas en cause les
prérogatives discrétionnaires de la puissance publique. Le
requérant revendiquait un droit résultant de règles précises
et qui revêtait dès lors un caractère personnel et subjectif
outre que patrimonial (voir, mutatis mutandis, affaire
Deumeland, Cour Eur. D.H., arrêt du 29 mai 1986 précité,
p. 24, par. 71).
46. La Commission note également que le requérant a
contribué directement à alimenter le fonds de pension au moyen
de versements mensuels dont le montant était calculé en
fonction de son salaire. Dès lors, la prestation qu'il
réclamait était en rapport étroit avec les cotisations qu'il
avait versées durant ses années de service.
47. Enfin, la Commission voit une certaine analogie entre
la couverture sociale offerte au requérant par le fonds de
pension auquel il contribuait et celle qu'il aurait pu
acquérir par le versement de primes à un assureur privé.
48. Dans ces circonstances, la Commission considère que le
litige dont la Cour des comptes a été saisie avait pour objet
un droit de caractère civil au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention qui, dès lors, trouve à s'appliquer
en l'espèce."
21. En ce qui concerne la présente affaire, la Commission estime que
les arguments invoqués par le Gouvernement ne sont pas de nature à
affecter ce raisonnement qui est valable, mutatis mutandis, en
l'occurrence.
22. La Commission en conclut que la contestation dont le requérant
avait saisi la Cour des comptes avait pour objet un droit de "caractère
civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention,
disposition qui est donc d'application en l'espèce.
D. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention
23. La durée de la procédure litigieuse qui a débuté le 23 avril 1985
et s'est terminée par un arrêt de la Cour des comptes du
25 janvier 1991, non encore publié, est à ce jour de plus de sept ans.
24. La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexié de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour Eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, p. 12, par. 30).
25. Selon le Gouvernement, ce délai est dû à la complexité de
l'affaire qui nécessita une instruction fouillée.
26. La Commission constate que l'affaire n'était pas complexe. Elle
relève une période d'inactivité imputable à l'Etat du 23 avril 1985
(date du recours devant la Cour des comptes) au 18 juillet 1986 (date
d'envoi du mémoire du requérant sollicitant une décision rapide de la
Cour), soit un an et près de trois mois ; du 18 juillet 1986 au
11 mai 1987 (ordonnance de la Cour requérant un certain nombre
de documents utiles au prononcé du jugement), soit près de dix mois ;
du 11 mai 1987 au 21 novembre 1990 (date de l'audience en vue des
débats), soit trois ans et plus de six mois.
27. Elle considère qu'aucune explication pertinente de ces délais n'a
été fournie par le Gouvernement défendeur. Se référant à la
jurisprudence de la Cour, la Commission rappelle qu'une diligence
particulière s'impose pour le contentieux du travail, lequel englobe
celui des pensions (voir notamment, mutatis mutandis, l'arrêt Vocaturo
c. Italie du 24.O5.91, série A n° 206-C, p. 32, par. 17).
28. La Commission réaffirme qu'il incombe aux Etats contractants
d'organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs
juridictions puissent garantir à chacun le droit d'obtenir une décision
définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations
de caractère civil dans un délai raisonnable (cf., en dernier lieu,
Cour Eur. D.H., arrêt Vocaturo du 24 mai 1991, série A n° 206-C, p. 32,
par. 17).
29. A la lumière des critères dégagés par la jurisprudence et compte
tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, la Commission
considère que la durée de la procédure litigieuse est excessive et ne
répond pas à la condition du "délai raisonnable".
CONCLUSION
30. La Commission conclut, par six voix contre deux, qu'il y a eu,
en l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
Le Secrétaire de la Le Président en exercice
Première Chambre de la Première Chambre
(M. de SALVIA) (F. ERMACORA)
Opinion dissidente de MM. M.P. PELLONPÄÄ et B. MARXER
Nous regrettons de ne pas pouvoir nous rallier à l'avis de la
majorité de la Chambre parce que, à notre estime, l'article 6 par. 1
de la Convention ne s'applique pas à la contestation entre le requérant
et le ministère de l'Education. A cet égard, nous nous référons,
mutatis mutandis, à l'opinion dissidente annexée au rapport, cité par
la majorité de la Chambre, du 10 juillet 1991, dans l'affaire Francesco
Lombardo, ainsi qu'aux opinions dissidentes annexées aux rapports
adoptés par la Commission, le 20 février 1992, dans les affaires F. M.
contre Italie (requête No 12784/87) et E. S. contre Italie
(requête No 13023/87).
Full & Egal Universal Law Academy