SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 23109/93
présentée par Robert MASSEY
contre la Suisse
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre de conseil le 28 juin 1995 en présence
de
M. H. DANELIUS, Président
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M. A. NOWICKI
I. CABRAL-BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 12 août 1993 par Robert MASSEY contre
la Suisse et enregistrée le 16 décembre 1993 sous le N° de dossier
23109/93 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, de nationalité suisse, né en 1956, résidant à
Genève, est ingénieur. Devant la Commission, il est représenté par
Maître François E. Genecand, avocat de Genève.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par le
requérant, peuvent se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant est copropriétaire depuis 1988 d'un immeuble vide
sis à Genève, destiné à la démolition et à la reconstruction car ne
répondant pas aux normes de construction, de sécurité et de salubrité
permettant son habitation.
1. Procédure principale
Le 16 avril 1992, le personnel d'une agence de sécurité privée,
chargée de la surveillance de l'immeuble, constata la présence de
plusieurs personnes s'étant introduites dans les lieux par effraction
et s'y étant installées ("squatters"). La police arrivée immédiatement
sur les lieux ne fit rien. Un expert du Département des travaux publics
qui se présenta en même temps constata, après inspection, que
l'immeuble était "salubre et non dangereux".
Le 17 avril 1992, l'avocat du requérant saisit alors le procureur
général d'une plainte contre le chef de la police et sollicita en outre
l'évacuation des squatters.
Par lettre du 8 mai 1992, le procureur général répondit que la
police suivait ses instructions et qu'il en assumait l'entière
responsabilité. Il nota également qu'il se déterminerait sur la
nécessité de l'évacuation dès que les co-propriétaires l'auraient
informé des projets concernant ce bâtiment.
Le 18 mai 1992, le requérant et ses deux associés saisirent le
Tribunal fédéral d'un recours de droit public. Ils se plaignirent,
ayant invoqué l'article 926 du Code civil, du refus d'intervention de
la police dans une situation de flagrant délit d'occupation illicite
et de la violation des droits de la défense, ce qui, selon eux, aurait
porté atteinte à leur droit de propriété garanti par l'article 22ter
de la Constitution suisse. Par ailleurs, ils demandèrent au Tribunal
fédéral d'inviter le procureur général et le Département de justice et
police à procéder sans délai à l'évacuation forcée.
Par arrêt du 11 février 1993, notifié au requérant le
25 février 1993, le Tribunal fédéral rejeta le recours. Il releva
notamment que :
"... la garantie constitutionnelle de la propriété est
destinée à défendre l'individu contre les atteintes que les
pouvoirs publics pourraient porter à sa situation
patrimoniale ; elle ne lui permet en principe pas d'exiger
d'eux une prestation, qui consisterait en l'espèce dans
l'expulsion de squatters ...
Cependant, ... les autorités compétentes doivent
éventuellement intervenir pour mettre fin à une atteinte
qui [a] son origine dans le comportement d'autres
particuliers et [elles] ont alors l'obligation de protéger
activement l'exercice du droit constitutionnel concerné ...
Or, ... ce devoir d'intervention existe en principe de
façon générale, en rapport avec chacun de ces droits ... ;
la police ... doit donc agir lorsqu'une personne est
entravée ou menacée dans l'exercice d'un droit fondamental
...
Le Tribunal fédéral ne saurait donc exclure d'emblée que
... les recourants aient le droit d'exiger l'expulsion
forcée des squatters ; en effet, le comportement de ces
derniers est une atteinte flagrante au droit de propriété.
Ce point peut toutefois rester indécis car même si cette
prétention devait leur être reconnue, elle ne serait pas
absolue ou inconditionnelle et, dans les circonstances de
l'espèce, le refus de l'expulsion forcée ne serait pas
contraire au droit constitutionnel. [En plus] ..., il faut
qu'un 'droit qualifié' soit compromis. Quel que soit le
droit fondamental en cause, un éventuel devoir
d'intervention dépend en tous cas de la gravité de
l'atteinte et de l'ensemble des circonstances dans
lesquelles la police est appelée à agir ; ... un large
pouvoir d'appréciation doit être reconnu à la police ou aux
autorités chargées de son commandement.
... [le Département de justice et police et le procureur
général] ... jugent que dans cette situation, l'usage de la
force tendant simplement à maintenir des logements vides
pourrait provoquer des troubles de l'ordre public et que
ces logements seraient exposés à de nouvelles occupations
illicites. Il est constant qu'à Genève, les occupations
d'immeubles ... constituaient ... une protestation publique
contre la crise du logement ... L'expulsion forcée demandée
par les recourants aurait donc pu avoir une influence
négative sur la paix sociale et, peut-être, susciter des
manifestations de protestation préjudiciables à l'ordre
public. C'est une circonstance que les autorités intimées
pouvaient légitimement prendre en considération ... et
elles n'ont pas excédé leur pouvoir d'appréciation en
jugeant que la présence des squatters était préférable à
l'usage de la force, tant qu'elle n'entravait pas les
propriétaires dans des travaux dûment autorisés. Ces
derniers ne sont donc pas frustrés ..."
2. Procédures accessoires
a) Procédure pénale à l'encontre des squatters
Par ordonnance du 11 janvier 1993, le juge d'instruction du
canton de Genève, saisi de deux plaintes pénales avec constitution de
partie civile du requérant, condamna les squatters à trois et cinq
jours d'emprisonnement respectivement avec sursis pendant trois ans.
b) Procédure pénale à l'encontre du procureur général et le chef de
la police
Le 8 juillet 1992, le requérant et ses associés déposèrent contre
le procureur général et le chef de la police une plainte pénale qui fut
classée le 3 novembre 1992.
Par ordonnance du 13 octobre 1993, la chambre d'accusation, après
le refus du Grand conseil de lever l'immunité du procureur général,
constata l'impossibilité de poursuivre la procédure et releva qu'il n'y
avait lieu de la poursuivre tant que la plainte pénale était dirigée
contre le chef de la police.
Le 2 novembre 1993, le requérant déposa devant le Tribunal
fédéral un pourvoi en nullité. Il soutint que le procureur général
avait commis des délits de dommage à la propriété et de violation de
domicile.
Le 12 novembre 1993, il forma un recours de droit public en
alléguant que le procureur général et le chef de la police avaient, par
leur inaction, exproprié temporairement et arbitrairement les
propriétaires de leur bien. Il fit valoir également qu'aucune
indemnisation et voie de recours n'avaient été possibles et que le
dossier n'avait pas pu être remis en copie à son avocat. Par ailleurs,
en invoquant le non-respect du droit d'être entendu, il fit valoir
qu'il n'avait pu s'exprimer devant le Grand conseil.
Le Tribunal fédéral n'a pas encore statué au fond.
c) Procédure en réintégrande
Par jugement du 29 septembre 1992, le tribunal de première
instance du canton de Genève, saisi d'une requête en réintégrande du
requérant et de ses deux associés contre les squatters, en application
de l'article 927 du Code civil, condamna ces derniers à évacuer
l'immeuble.
Les squatters n'avaient pas respecté ledit jugement. Néanmoins,
le requérant et ses associés n'ont pas requis son exécution par le
procureur général, une autorisation de construire n'ayant pas encore
été en vigueur.
d) Commandements de payer
Le 13 avril 1993, le requérant et ses associés requirent de la
part de l'Office des poursuites du canton de Genève de dresser
commandement de payer conjointement et solidairement le montant de
300.000 FS. avec intérêts à compter du 16 avril 1992 contre le
procureur général, la police, le Département de justice et police ainsi
que les huit squatters.
B. Droit interne pertinent
Constitution fédérale de la Confédération suisse
Article 22ter
"La propriété est garantie.
Dans la mesure de leurs attributions constitutionnelles, la
Confédération et les cantons peuvent, pas voie législative et
pour des motifs d'intérêt public, prévoir l'expropriation et des
restrictions de la propriété. En cas d'expropriation et de
restriction de la propriété équivalent à l'expropriation, une
juste indemnité est due."
Code civil suisse
Article 926
"Le possesseur a le droit de repousser par la force tout acte
d'usurpation ou de trouble.
Il peut, lorsque la chose lui a été enlevée par violence ou
clandestinement, la reprendre aussitôt en expulsant l'usurpateur
s'il s'agit d'un immeuble ..."
Article 927
"Quiconque usurpe une chose en la possession d'autrui est tenu
de la rendre, même s'il y prétend un droit préférable.
Cette restitution n'aura pas lieu, si le défendeur établit
aussitôt un droit préférable qui l'autoriserait à reprendre la
chose au demandeur.
L'action tend à la restitution de la chose et à la réparation du
dommage."
GRIEFS
1. Le requérant se plaint, au regard des articles 6 par. 1 et 13 de
la Convention, de l'inaction de la police et de la prétendue
partialité du procureur général, ce qui aurait porté atteinte à l'usage
de sa propriété et constitué de facto une expropriation pour une durée
indéterminée, sans indemnité et sans procès. Il reproche par ailleurs
au Tribunal fédéral de ne pas avoir tenu une audience publique et
contradictoire, ni prononcé publiquement son arrêt et de ne pas avoir
entendu un témoin et un expert.
2. Il se plaint ensuite du classement de la procédure pénale engagée
contre le procureur général et la police et de l'impossibilité de
s'exprimer oralement et contradictoirement au cours de cette procédure.
Il invoque à cet égard l'article 6 par. 1 de la Convention.
3. Enfin, il se plaint, également au titre de l'article 6 par. 1 de
la Convention, de la non-exécution par le procureur général du jugement
du tribunal de première instance du canton de Genève ordonnant
l'expulsion des squatters et de l'impossibilité effective pour lui de
la demander avant qu'il n'y ait une autorisation de construire.
EN DROIT
La Commission note d'abord que les griefs présentés par le
requérant relèvent, par leur nature, de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) invoqué séparément ou en liaison avec l'article 13 (art. 13) de
la Convention. Toutefois, eu égard au fait que l'article 13 de la
Convention ne peut être invoqué séparément et que la Suisse n'a pas
ratifié le Protocole N° 1, la Commission constate qu'un tel examen ne
s'impose pas.
1. Le requérant, en invoquant les articles 6 par. 1 (art. 6-1) et
13 (art. 13) de la Convention, se plaint de l'inaction de la police,
de la prétendue partialité du procureur général ce qui avait porté
atteinte à son droit de propriété. Il se plaint également de ce que le
Tribunal fédéral, saisi du recours de droit public, n'a entendu ni
témoin ni expert, ni tenu d'audience publique et contradictoire ni
prononcé publiquement son arrêt.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose notamment
que :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement (...), par un tribunal indépendant
et impartial (...), qui décidera, (...) des contestations sur ses
droits et obligations de caractère civil (...)"
L'article 13 (art. 13) dispose :
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la
présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un
recours effectif devant une instance nationale, alors même que
la violation aurait été commise par des personnes agissant dans
l'exercice de leurs fonctions officielles."
Il échet de statuer d'abord sur le point de savoir si la
procédure devant le Tribunal fédéral emportait détermination de "droits
de caractère civil" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention.
La Commission observe que ladite procédure tendait à exiger du
procureur général et de la police une prestation consistant en
l'expulsion de squatters et à constater que le refus d'une telle
intervention constituait une violation du droit de propriété du
requérant garanti par la Constitution suisse.
La Commission rappelle que selon les principes dégagés par la
jurisprudence de la Cour européenne, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de
la Convention ne sera applicable au cas d'espèce que si les conditions
suivantes sont réunies : il doit y avoir, au moins de manière
défendable, un droit en jeu, ce droit doit avoir fait l'objet d'une
"contestation" réelle et sérieuse et revêtir un "caractère civil" (cf.,
entre autres, arrêt Kraska du 19 avril 1993, série A no 254-B, p. 48,
par. 24 ; arrêt Zander du 25 novembre 1994, série A no 279, p. 38 et
suiv., par. 22 et suiv.). Enfin, l'issue de la procédure doit être
directement déterminante pour le droit en cause.
La Commission relève que c'est au regard non de la qualification
juridique, mais du contenu matériel et des effets que lui confère le
droit interne de l'Etat en cause, qu'un droit doit être considéré ou
non comme étant de caractère civil au sens de cette disposition (cf.
Cour eur. D.H., arrêt König du 28 juin 1978, série A no 27, p. 30,
par. 89). Elle constate que le droit de propriété est sans nul doute
un droit de caractère civil.
La question se pose cependant de savoir si dans la présente
affaire il y avait une "contestation réelle et sérieuse" au sujet de
ce droit. Or la Commission constate que le droit du requérant à sa
propriété n'était aucunement contesté. Le requérant sollicitait
l'intervention des forces de l'ordre pour mettre fin à l'occupation
illégale de son immeuble et protéger ainsi son droit constitutionnel.
Il est vrai que l'échec qu'il a rencontré pourrait soulever des
problèmes à la lumière de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la
Convention, mais la Suisse n'a à ce jour pas ratifié ce Protocole.
Il s'ensuit que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
n'était pas d'application en l'espèce, de sorte que ce grief doit être
rejeté comme étant incompatible ratione materiae avec les dispositions
de la Convention au sens de son article 27 par. 2 (art. 27-2).
A l'appui de ces griefs, le requérant invoque également l'article
13 (art. 13) de la Convention.
La Commission rappelle que cette disposition ne saurait
s'interpréter comme exigeant un recours interne pour toute doléance,
si injustifiée soit-elle, qu'un individu peut présenter sur le terrain
de la Convention : il doit s'agir d'un grief défendable au regard de
celle-ci (cf. Cour eur. D.H., arrêt Leander du 26 mars 1987, série A
N° 116, p. 29, par. 77a).
Toutefois, la Commission vient de constater que le principal
grief du requérant se situe en dehors du champ d'application de la
Convention. Cet aspect de la requête doit donc également être rejeté
comme étant incompatible ratione materiae avec les dispositions de la
Convention au sens de son article 27 par. 2 (art. 27-2).
2. Le requérant se plaint ensuite du classement de la procédure
pénale engagée à l'encontre du procureur général et de la police, sans
qu'il ait pu s'exprimer contradictoirement et oralement. Il invoque à
cet égard l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, aux termes
duquel :
"1. Toute personne a le droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement (...), par un tribunal indépendant
et impartial (...), qui décidera, (...) du bien-fondé de toute
accusation en matière pénale (...)"
La Commission rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle
le droit d'accès à un tribunal, contenu dans cet article (art. 6-1),
ne s'étend pas au droit de provoquer contre un tiers l'exercice de
poursuites pénales (cf. N° 9777/82, déc. 14.7.83, D.R. 34 pp. 158,
165).
Bien que le requérant ait demandé qu'une procédure pénale soit
engagée du fait que le procureur général s'était opposé à
l'intervention de la police qui aurait dû protéger l'exercice de son
droit prévu à l'article 926 du Code civil, la Commission ne voit aucune
raison pour s'écarter de sa jurisprudence antérieure applicable en la
matière.
Il s'ensuit que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
n'était pas d'application en l'espèce. Ce grief est incompatible
ratione materiae avec les dispositions de la Convention et doit être
rejeté par application de son article 27 par. 2 (art. 27-2).
3. Enfin, il se plaint, également au titre de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention, de la non-exécution par le procureur
général du jugement du tribunal de première instance du canton de
Genève ordonnant l'expulsion des squatters et de l'impossibilité
effective pour lui de la demander avant qu'il n'y ait autorisation de
construire.
La Commission a déjà relevé que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de
la Convention régit uniquement les "contestations" relatives à des
"droits et obligations" de caractère civil que l'on peut dire, au moins
de manière défendable, reconnus en droit interne. Le droit d'accès à
un tribunal ne peut donc être utilement invoqué que dans les limites
de ce champ d'application.
La Commission rappelle que selon sa jurisprudence constante, une
procédure d'exécution d'un jugement rendu par un tribunal civil, même
si elle doit être prise en considération pour déterminer la durée de
cette dernière, ne porte pas, en tant que telle, sur une contestation
sur des droits et obligations de caractère civil (cf. N° 10757/84, déc.
13.7.88, D.R. 56 pp. 36, 38).
Il s'ensuit que cette partie de la requête est incompatible
ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de son
article 27 par. 2 (art. 27-2).
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
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