DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 34936/07
Adelina MATERAZZO et autres
contre l’Italie
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 15 janvier 2013 en un comité composé de :
Peer Lorenzen, président,
András Sajó,
Nebojša Vučinić, juges,
et de Françoise Elens-Passos, greffière adjointe de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 1er août 2007,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Les requérants, Mme Adelina Materazzo et MM. Liborio Santuccio et Corrado Santuccio, sont des ressortissants italiens, nés respectivement en 1933, 1926 et 1971 et résidant à Avola (Syracuse). Ils sont représentés devant la Cour par Me F. Magro, avocat à Avola.
2. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par son co-agent, Mme S. Coppari.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
3. Le 20 avril 1984, la requérante et le premier requérant achetèrent un terrain de 182 m² (170 m² selon le Gouvernement) sis à Avola et enregistré au cadastre feuille 57, parcelle 1854.
4. Auparavant, le 31 janvier 1972, la région de Sicile avait approuvé le plan général d’urbanisme (piano regolatore generale) d’Avola qui affectait ce terrain à l’aménagement d’espaces verts publics et, par conséquent, le frappait d’une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation (vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio).
5. Conformément à l’article 1 de la loi régionale sicilienne no 38 du 5 novembre 1973, l’interdiction de construire imposée par le plan général d’urbanisme devint caduque en 1982, aucun plan d’urbanisme détaillé n’ayant été adopté dans un délai de dix ans.
6. Malgré l’expiration de l’interdiction de construire, le terrain ne fut pas libre de contrainte. En effet, dans l’attente de la décision de la municipalité d’Avola quant au nouvel usage du terrain litigieux, celui-ci fut soumis au régime prévu par l’article 4 de la loi no 10 de 1977, disposition considérée comme applicable à ce type de situation par la jurisprudence du Conseil d’Etat. Aux termes de cette disposition relative aux terrains pour lesquels les municipalités n’ont pas adopté de plans généraux d’urbanisme, un permis de construire peut être octroyé pour une surface très réduite et uniquement si le terrain est situé en dehors d’un secteur urbanisé, lorsque certaines conditions sont réunies. Si le terrain est situé à l’intérieur d’un secteur urbanisé, toute nouvelle construction est interdite.
7. Le 20 octobre 1987, le conseil municipal d’Avola, en application du plan général d’urbanisme adopté le 31 janvier 1972, approuva un plan détaillé d’urbanisme (piano particolareggiato) qui affectait le terrain des requérants à l’aménagement d’un parc public et le frappait par conséquent d’une nouvelle interdiction absolue de construire en vue de son expropriation.
8. Le 17 septembre 1998, la requérante et le premier requérant donnèrent leur terrain à leur fils, le deuxième requérant. Le 8 avril 2003, la municipalité approuva un nouveau plan général d’urbanisme confirmant l’affectation du terrain des requérants à l’aménagement d’un parc public et le frappant d’une nouvelle interdiction absolue de construire.
9. Le 17 août 2011, le représentant des requérants informa la Cour que le premier requérant, M. Liborio Santuccio, était décédé le 28 mai 2010. Il précisa que ses héritiers – à savoir les deux autres requérants et ses trois filles, Mmes Paola, Maria et Venera Santuccio, nées respectivement en 1950, 1957 et 1963 – souhaitaient continuer la procédure qu’il avait entamée devant la Cour.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
10. Le droit et la pratique internes pertinents sont exposés dans l’affaire Scordino c. Italie (no 2), no 36815/97, §§ 25-45, 15 juillet 2004, et Tiralongo et Carbé c. Italie (déc.), no 4686/06, §§ 17-22, 27 novembre 2012.
GRIEFS
11. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent de l’interdiction de construire qui frappe leur terrain.
12. Sous l’angle de l’article 13 de la Convention, les requérants allèguent ne disposer, en droit italien, d’aucun recours effectif pour faire valoir leur grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1.
EN DROIT
A. Question préliminaire
13. La Cour constate d’emblée que le premier requérant (M. Liborio Santuccio) est décédé après l’introduction de sa requête et ses héritiers (les deux autres requérants et ses trois filles, Mmes Paola, Maria et Venera Santuccio) ont informé la Cour qu’ils souhaitaient poursuivre la procédure (paragraphe 9 ci-dessus). Si les héritiers d’un requérant décédé ne peuvent revendiquer un droit général à ce que la Cour continue son examen de la requête introduite par ce dernier (Scherer c. Suisse, 25 mars 1994, §§ 31‑32, série A no 287), la Cour a admis à plusieurs reprises que des parents proches d’un requérant décédé sont en droit de se substituer à lui (Deweer c. Belgique, 27 février 1980, § 37, série A no 35, et Raimondo c. Italie, 22 février 1994, § 2, série A no 281-A).
14. En l’occurrence, la Cour est disposée à permettre aux héritiers du premier requérant de poursuivre l’instance initialement introduite par ce dernier (voir, mutatis mutandis, Kirilova et autres c. Bulgarie, nos 42908/98, 44038/98, 44816/98 et 7319/02, § 85, 9 juin 2005, et Nerva et autres c. Royaume-Uni, no 42295/98, § 33, CEDH 2002‑VIII).
B. Grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1
15. Les requérants se plaignent de la longue durée du permis d’exproprier, assorti de l’interdiction de construire, qui frappe leur terrain. Ils allèguent que cette situation équivaut à une expropriation de facto, en l’absence de toute indemnisation.
Ils invoquent l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
16. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.
1. L’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes
17. Le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes, les requérants n’ayant jamais demandé d’indemnisation, alors que le droit des particuliers d’obtenir une compensation financière pour toute limitation de durée excessive pesant sur l’exercice des attributs du droit de propriété a été reconnue par la Cour constitutionnelle dans son arrêt no 179 de 1999. Le système italien reconnaît désormais le droit à indemnisation dans le cas de réitération des limitations du droit de propriété en raison de la destination des terrains aux services publics. Les principes affirmés par la Cour constitutionnelle, qui impliquaient, dès 1999, un droit à indemnisation dans des situations similaires à celle des requérants, ont ensuite été codifiés par l’article 39 du décret présidentiel no 327 du 8 juin 2001 (ci-après, le « Répertoire » - voir le paragraphe 21 de la décision Tiralongo et Carbé, précitée).
2. La réplique des requérants
18. Les requérants font valoir : que l’article 39 du Répertoire ne prévoit aucune indemnisation pour le préjudice moral subi par le propriétaire du terrain ; que, n’étant pas rétroactif, le Répertoire ne s’appliquerait pas à des interdictions imposées avant son entrée en vigueur ; que les interdictions étant renouvelables, un particulier serait obligé d’introduire plusieurs recours aux termes de l’article 39 précité. Par ailleurs, la première interdiction ne donnant pas lieu à indemnisation pour la « période de franchise », le propriétaire devrait attendre qu’elle cesse ; en cas de non‑réitération ou de réitération de courte durée de celle-ci, il pourrait soit n’obtenir aucune compensation soit avoir droit à une compensation dérisoire.
3. L’appréciation de la Cour
19. La Cour rappelle que dans la décision Tiralongo et Carbé (précitée, §§ 37-50), elle a précisé que depuis 1999, la Cour constitutionnelle italienne a déclaré incompatible avec la Constitution l’absence de prévision par la loi d’une forme d’indemnisation pour le cas où un permis d’exproprier ou une interdiction de construire seraient réitérés par l’administration de telle sorte que le droit de propriété s’en trouverait gravement affecté. Elle a donc invité le législateur à prévoir une forme d’indemnisation, en précisant les critères et les modalités de celle-ci. Le législateur italien a donné suite à l’invitation de la Cour constitutionnelle par l’article 39 du Répertoire, entré en vigueur le 30 juin 2003. Cette disposition (paragraphe 21 de la décision Tiralongo et Carbé, précitée) prévoit de manière explicite le droit à une indemnité « proportionnée à la mesure du préjudice effectivement subi » pour les propriétaires qui, comme les requérants, ont subi la réitération d’une interdiction en vue d’expropriation. Elle prévoit en outre la possibilité de saisir la cour d’appel d’une demande en fixation du montant de l’indemnité. L’existence de ce droit a été confirmée par de nombreux arrêts de la Cour de cassation.
20. A la lumière de ces éléments, la Cour a conclu que le recours indemnitaire prévu à l’article 39 du Répertoire existe désormais à un degré suffisant de certitude. Il vise à faire établir que les droits du propriétaire concerné ont été gravement affectés et à lui octroyer une compensation financière. De l’avis de la Cour, il est accessible et efficace tant en théorie qu’en pratique, et aucun élément ne permet de dire qu’il n’offre pas des perspectives raisonnables de succès.
21. La Cour ne voit aucune raison de s’écarter de la jurisprudence Tiralongo et Carbé en la présente espèce. Les requérants étaient donc tenus de saisir les juridictions internes d’une demande d’indemnisation fondée sur l’article 39 du Répertoire, ce qu’ils n’ont pas fait. La Cour accueille donc l’exception du Gouvernement et rejette ce grief pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
C. Grief tiré de l’article 13 de la Convention
22. Lors de la communication de la requête, la Cour a posé au Gouvernement la question de savoir si les requérants avaient à leur disposition, comme l’exige l’article 13 de la Convention, un recours interne effectif au travers duquel ils auraient pu formuler leur grief de méconnaissance de l’article 1 du Protocole no 1.
L’article 13 de la Convention est ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
23. Le Gouvernement affirme que les intéressés disposaient d’un recours approprié. Il se réfère, sur ce point, aux arguments qu’il a développé dans le cadre de son exception de non-épuisement.
24. La Cour observe qu’elle vient de constater que les requérants avaient à leur disposition un recours interne efficace à travers duquel ils auraient pu revendiquer leurs droits sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 et obtenir une compensation pour l’atteinte alléguée à leur droit de propriété.
25. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Françoise Elens-PassosPeer Lorenzen
Greffière adjointePrésident
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