CINQUIÈME SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 13709/03
présentée par Violeta Krumova MATOLA
contre la Bulgarie
La Cour européenne des droits de l'homme (cinquième section), siégeant le 7 septembre 2010 en une chambre composée de :
Renate Jaeger, présidente,
Rait Maruste,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Zdravka Kalaydjieva,
Ganna Yudkivska, juges,
et de Stephen Phillips, greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 9 avril 2003,
Vu la décision partielle du 27 novembre 2007,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Mme Violeta Krumova Matola, est une ressortissante bulgare, née en 1944 et résidant à Sofia. Le gouvernement bulgare (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme S. Atanasova, du ministère de la Justice.
A. Les circonstances de l'espèce
La requérante est née en 1944 et réside à Sofia.
Le 20 décembre 1994, la requérante et l'administration de l'arrondissement (район) de Slatina à Sofia signèrent un bail pour un logement social dans un immeuble d'habitation géré par la municipalité.
Lors de sa réunion du 17 janvier 2000, la commission municipale chargée de gérer les logements sociaux dans l'arrondissement de Slatina constata un impayé de loyer de 294,29 levs bulgares (BGN) pour l'appartement occupé par la requérante et un retard de paiement de 104,92 BGN pour l'eau consommée. Elle prit la décision d'accorder un mois supplémentaire à la requérante pour régler ces sommes. Le 24 janvier 2000, l'administration municipale envoya à l'intéressée une lettre l'informant de cette décision et l'avertissant que le défaut de paiement dans le délai imparti entraînerait la cessation du bail.
Par une lettre envoyée le 21 mars 2000, le maire de l'arrondissement de Slatina informa la requérante de sa décision de résilier le bail pour faute du locataire à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la date de réception de la lettre. Il indiquait également qu'elle disposait de sept jours supplémentaires pour libérer l'appartement en cause et que, en cas de refus de départ volontaire, le maire pouvait ordonner son expulsion.
Le 15 mai 2000, un agent municipal du service des logements constata que la requérante continuait à occuper l'appartement en cause malgré l'expiration des délais indiqués dans la lettre du 21 mars 2000. Sur la base de ce constat et en vertu de l'article 65 de la loi sur la propriété communale, le maire de Slatina ordonna l'expulsion de la locataire par une ordonnance du même jour. La requérante reçut le même jour une copie de cette ordonnance. Elle intenta devant le tribunal de la ville de Sofia un recours administratif pour contester la légalité de la décision.
Le 23 mai 2000, statuant sur la demande de la requérante, le tribunal de la ville de Sofia ordonna le sursis à l'expulsion. Or, la veille, l'ordonnance du maire avait été mise en œuvre, avec l'assistance de la police, par une commission d'agents municipaux.
Le 24 octobre 2001, le tribunal de la ville de Sofia rejeta le recours de la requérante. Celle-ci interjeta appel devant la Cour administrative suprême. Par un arrêt du 19 juin 2002, la haute juridiction administrative infirma le jugement du tribunal et annula l'ordonnance d'expulsion de la requérante. Elle souligna que la disposition de l'article 65 de la loi sur la propriété communale autorisait le maire à ordonner l'expulsion de toute personne qui occupait sans en avoir le droit un bien immeuble appartenant à la commune. Elle ajouta qu'en vertu de la législation interne, une commune pouvait être reconnue comme détenant des biens immeubles par le biais des actes de propriété communale correspondants. Observant qu'un tel acte n'avait pas été présenté devant le tribunal, la Cour administrative suprême conclut qu'il n'était pas prouvé que l'appartement litigieux appartenait à la municipalité ni, partant, que le maire avait compétence pour ordonner l'expulsion de la requérante.
A la suite du prononcé de l'arrêt de la Cour administrative suprême, la requérante introduisit plusieurs demandes auprès de l'administration municipale visant à la reprise de l'appartement en cause. Par une lettre du 24 juin 2003, le maire adjoint de la capitale envoya le dossier relatif à l'affaire de la requérante au maire de Slatina en le priant de prendre les mesures nécessaires afin de se conformer à l'arrêt de la Cour administrative suprême comme l'exigeait l'article 51 de la loi sur la procédure administrative.
Le 9 septembre 2003, le maire de l'arrondissement de Slatina informa la requérante que l'appartement en cause était loué à d'autres personnes qui payaient régulièrement leur loyer et qu'il ne pouvait pas ordonner leur expulsion sans s'exposer au risque d'être assigné en justice. Il souligna que le bail conclu entre la municipalité et la requérante avait été résilié pour faute de cette dernière et que l'ordonnance d'expulsion avait été exécutée deux ans avant son annulation par les tribunaux. Il expliqua encore que l'arrêt de la Cour administrative suprême ne contenait aucune obligation pour la municipalité de lui remettre l'appartement en cause – cet arrêt annulait son expulsion mais ne pouvait avoir aucune incidence sur les relations contractuelles entre la municipalité et la requérante en tant que locataire défaillant d'un logement social. Il ajouta que la juridiction interne avait établi que le logement en cause n'appartenait pas à la commune.
A la suite de cette lettre du maire de Slatina, la requérante adressa entre 2003 et 2006 plusieurs dizaines de demandes d'assistance à la mairie de la capitale, au conseil municipal, au Conseil des ministres et à la présidence de la République. En réponse aux multiples demandes d'information adressées par ces organes, le maire de Slatina réitérait les motifs justifiant l'absence d'exécution de l'arrêt du 19 juin 2002. Par ailleurs, par une lettre du 15 décembre 2005, l'administration municipale de l'arrondissement de Slatina informa l'intéressée qu'elle devait présenter une nouvelle demande pour être inscrite sur la liste des personnes en attente d'un logement social.
Entre 2003 et 2006, l'intéressée fut hébergée à plusieurs reprises dans un établissement municipal pour personnes sans abri à Sofia.
Par une lettre du 7 juin 2006, la mairie de la capitale rappela au maire de Slatina qu'on lui avait demandé de se conformer à l'arrêt de la Cour administrative suprême et qu'on lui avait envoyé plusieurs demandes de la requérante à cet effet. La lettre contenait également le constat selon lequel le maire de Slatina n'avait pratiquement rien entrepris pour exécuter la décision judiciaire en cause.
Par une ordonnance du 24 juillet 2007, le maire de l'arrondissement de Slatina logea la requérante dans un autre logement appartenant à la commune.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. La législation sur la location des logements sociaux
a) Avant 1996
Entre 1969 et 1996, la location des logements sociaux était régie par la loi sur les locations (Закон за наемните отношения). L'article 12 de cette loi énumérait cinq catégories différentes de bénéficiaires d'un tel logement et obligeait l'administration municipale de dresser des listes d'attente des candidats en fonction de leur appartenance à ces catégories.
Les logements sociaux étaient attribués à des candidats inscrits sur les listes d'attente par une ordonnance de l'administration municipale (article 13 de la loi).
L'article 36 de la loi énumérait douze cas dans lesquels il pouvait être mis fin au bail de location d'un logement social, parmi lesquels figuraient en première place le non-paiement du loyer pendant trois mois consécutifs ou les retards répétés dans le paiement du loyer. Dans ce cas, le bail pouvait être résilié à la demande de la municipalité par une décision du tribunal de district (article 37 de la loi).
b) Après 1996
En 1996, la loi sur les locations de 1969 a été abolie et la matière des logements sociaux incluse dans la nouvelle loi sur la propriété communale et son règlement d'application. L'article 5 du règlement d'application énumérait sept conditions auxquelles devait répondre chaque candidat à un logement social. Les candidats répondant à ces conditions étaient répartis en cinq catégories différentes en fonction de leurs besoins de logement (article 7, alinéa 1, du règlement). La répartition des candidats en catégories et l'élaboration des listes d'attente étaient confiées à une commission spéciale créée par chaque maire ou maire d'arrondissement (articles 8 et 9 du règlement).
Les logements sociaux étaient attribués par une ordonnance du maire ou du maire de l'arrondissement (article 43, alinéas 3 et 4, de la loi sur la propriété communale).
L'article 46 de la loi régit les modalités de cessation du bail. Dans sa rédaction en vigueur jusqu'au mois de novembre 1999, son premier alinéa prévoyait dix cas de cessation du bail, y compris le non-paiement du loyer pendant trois mois consécutifs. Dans ces cas, le maire ou le maire de l'arrondissement pouvait mettre fin au bail par une ordonnance adressée au locataire (alinéa 2 du même article), la légalité de l'ordonnance pouvant être contestée devant les juridictions administratives (alinéa 4).
En novembre 1999, le législateur bulgare a modifié l'article 46 de la loi sur la propriété communale, qui dès lors renvoyait aux dispositions relatives à la cessation du bail de la loi sur les obligations et les contrats. En droit bulgare, cette dernière loi constitue la source principale du droit des contrats et régit, entre autres, la conclusion et la cessation des contrats. Son article 87 prévoit la possibilité pour la partie non défaillante à un contrat bilatéral de résilier celui-ci par notification à la partie défaillante à l'expiration d'un délai supplémentaire d'exécution des obligations contractuelles. La notification doit être faite par écrit si le contrat a été passé sous cette forme. Par ailleurs, l'article 238 de la même loi autorise le bailleur et le locataire à mettre fin au bail par un préavis d'un mois. En novembre 2004, l'article 46 de la loi sur la propriété communale a de nouveau été modifié et le législateur est revenu au régime régissant la cessation de bail des logements sociaux tel qu'il existait jusqu'en 1999.
L'article 65 de la loi sur la propriété communale autorise le maire ou le maire d'arrondissement à ordonner l'expulsion immédiate de toute personne qui occupe sans en avoir le droit un bien immeuble appartenant à la commune. Cette ordonnance peut être contestée par les intéressés devant les tribunaux administratifs, lesquels ont la possibilité de surseoir à son exécution.
Selon la jurisprudence de la Cour administrative suprême après la modification de 1999 de l'article 46 de la loi sur la propriété communale, les notifications de résiliation du bail, envoyées par l'administration, ne constituaient pas des actes administratifs et les tribunaux administratifs n'étaient pas compétents pour se prononcer sur leur régularité (Определение № 11644 от 12.12.2003 г. на ВАС по адм. д. № 10355/2003г., ІІІ о. ; Решение № 12118 от 22.12.2003 г. на ВАС по адм. д. № 8616/2003 г., ІІІ о.). Toutefois, en examinant la légalité de l'ordonnance d'expulsion après une telle notification, les juridictions administratives cherchaient à établir si le logement en cause appartenait réellement à la commune et si le bail des personnes expulsées était terminé conformément aux dispositions du droit interne (voir, par exemple, Решение № 5851 от 22.06.2004 г. на ВАС по адм. д. № 1488/2004 г., ІІІ о. ; Решение № 9265 от 11.11.2004 г. на ВАС по адм. д. № 4275/2004 г., ІІІ о. ; Решение № 31 от 4.01.2005 г. на ВАС по адм. д. № 8994/2004 г., ІІІ о.). L'absence de l'une de ces deux conditions entraînait l'annulation de l'ordonnance d'expulsion.
2. La loi de 1979 sur la procédure administrative (abrogée)
Selon l'article 51 de cette loi, au cas où un acte administratif était annulé par les juridictions administratives après son exécution, l'organe qui avait édicté l'acte annulé était obligé de restituer ses droits à l'intéressé dans un délai d'un mois ou de le dédommager de manière adéquate. D'après la jurisprudence de la Cour administrative suprême, les actions de l'administration entreprises en vertu de cet article ainsi que ses omissions à se conformer à cette disposition n'étaient pas considérées comme des actes administratifs et n'étaient dès lors pas susceptibles de contrôle judiciaire (Определение № 6418 от 30.05.2008 г. на ВАС по адм. д. № 12374/2007 г., III о.).
3. La loi sur la responsabilité de l'Etat et des communes pour dommage
L'article 1 de cette loi permet à tout intéressé d'obtenir dédommagement, par le biais d'une action civile en dommages et intérêts, pour le préjudice subi des actes, actions ou omission illégaux des agents étatiques et municipaux dans l'exercice de leurs fonctions.
GRIEF
Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de l'inexécution d'une décision de justice définitive rendue en sa faveur.
EN DROIT
La requérante allègue que son droit d'accès à un tribunal a été violé dans la mesure où les autorités internes ne se sont pas conformées à l'arrêt qui annulait son expulsion du logement social qu'elle occupait. Elle invoque l'article 6 § 1 de la Convention, libellé comme suit dans sa partie pertinente en l'espèce :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement rappelle que la requérante répondait bien à toutes les exigences requises par la législation interne pour occuper un logement social et qu'un tel logement lui avait effectivement été attribué. Il fait toutefois remarquer qu'elle n'avait pas payé son loyer pendant une période relativement longue, raison pour laquelle les autorités municipales ont mis fin à son bail et ordonné son expulsion de l'appartement. Dans ce cas de figure le droit interne permettait l'exécution immédiate de l'expulsion et les organes municipaux ont mis en œuvre cette mesure. Le Gouvernement soutient que, du fait de la résiliation du bail de location pour faute de la requérante, l'annulation de l'ordonnance d'expulsion par les tribunaux n'obligeait pas les autorités à laisser l'intéressée réoccuper l'appartement qu'elle avait habité. Il rappelle de plus que la décision définitive des tribunaux a été prise deux ans après l'expulsion de la requérante et que l'appartement en question avait été entre-temps loué à d'autres locataires qui répondaient eux aussi à tous les critères requis pour l'obtention d'un logement social. Il argue que les autorités avaient à prendre en compte non seulement les intérêts de la requérante, mais également ceux des autres personnes qui pouvaient prétendre à juste titre au droit d'habiter un logement à loyer modéré.
Le Gouvernement expose ensuite que les organes saisis du problème ont répondu de manière exhaustive à toutes les questions de la requérante. Il souligne de plus que celle-ci a été informée de la possibilité de soumettre une nouvelle demande par laquelle elle serait inscrite sur les listes d'attente pour un logement social, ce qui était la procédure à suivre en cas de demande d'allocation d'un logement à loyer modéré. En tout état de cause la municipalité lui a loué un nouvel appartement en juillet 2007. Le Gouvernement indique par ailleurs que, pendant une certaine période entre 2000 et 2007, la requérante avait été accueillie dans un établissement municipal destiné aux personnes sans abri et que son séjour dans celui-ci avait été prolongé même au-delà des limites normalement prévues par la législation en vigueur.
La requérante fait valoir que l'ordonnance d'expulsion rendue à son encontre a été annulée par un arrêt de la Cour administrative suprême. Elle soutient que, à la suite de cet arrêt, les autorités municipales se trouvaient dans l'obligation de la laisser reprendre l'appartement duquel elle avait été, illégalement à ses yeux, expulsée. Elle rappelle avoir adressé plusieurs demandes à cet effet non seulement à l'administration de l'arrondissement de Slatina, mais également à la mairie de Sofia et aux autorités étatiques, et que, malgré ces démarches, la décision de justice rendue en sa faveur est restée inopérante pendant plusieurs années.
La Cour rappelle que le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6 § 1 de la Convention serait illusoire si l'ordre juridique interne d'un Etat contractant permettait qu'une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d'une partie. L'exécution d'un jugement, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l'article 6 (Hornsby c. Grèce, 19 mars 1997, § 40, Recueil des arrêts et décisions 1997‑II).
Au vu du grief soulevé par la requérante et des observations soumises par le gouvernement défendeur, la Cour estime opportun de rechercher en premier lieu si l'intéressée disposait effectivement d'une décision de justice l'autorisant à reprendre possession du logement social qu'elle avait occupé avant son expulsion.
Elle observe que la requérante a été expulsée de son logement le 22 mai 2000 en vertu d'une ordonnance adoptée par le maire de l'arrondissement de Slatina. L'intéressée a contesté avec succès la légalité de cette ordonnance et a obtenu son annulation par l'arrêt du 19 juin 2002 de la Cour administrative suprême. Il en ressort qu'après cette dernière date la requérante disposait bien d'une décision de justice définitive établissant l'illégalité de son expulsion de l'appartement qu'elle occupait depuis décembre 1994. Or ladite décision de justice ne précisait pas quelle mesure d'exécution devait être mise en œuvre par les autorités.
La Cour relève que la requérante tirait son droit d'habiter le logement en cause d'un contrat de bail signé avec la municipalité en date du 20 décembre 1994. Elle observe que la relation juridique entre l'intéressée et l'administration municipale ne pouvait pas être assimilée à une simple relation contractuelle de droit civil entre des personnes se trouvant sur un pied d'égalité, dès lors qu'il s'agissait de la location d'un logement à loyer modéré géré par l'autorité publique, que les candidats pour un tel logement devaient répondre à plusieurs critères sociaux et faisaient l'objet d'une évaluation par les autorités, que l'attribution du logement exigeait l'adoption d'une ordonnance explicite de la part de l'administration municipale et que c'est cette même administration qui procédait à l'expulsion des occupants. Il n'en reste pas moins qu'en vertu de la législation interne la requérante n'était pas dispensée de l'obligation de payer le loyer et les charges du logement social occupé et la Cour observe que c'est la non-exécution de cette obligation de l'intéressée qui a entraîné la résiliation de son contrat et son expulsion.
La Cour relève ensuite que dans un premier temps les juridictions internes ont ordonné le sursis de l'expulsion. Or celle-ci avait été entre-temps effectuée par l'administration municipale qui, en vertu de la législation interne, avait le droit de procéder à l'exécution immédiate de l'ordonnance d'expulsion.
Il revenait par la suite aux tribunaux administratifs d'examiner la régularité de la résiliation du bail de la requérante dans le cadre de la procédure de contestation de son expulsion (voir le droit interne pertinent, ci-dessus). Les tribunaux ne se sont toutefois pas penchés sur cet aspect de la régularité de l'ordonnance d'expulsion parce qu'ils ont constaté que la municipalité n'avait pas pu prouver que ledit logement lui appartenait, ce qui a entraîné l'annulation de l'expulsion au motif que le maire n'était pas compétent pour ordonner celle-ci. La Cour observe à cet effet que l'intéressée ne conteste ni le fait qu'elle devait à son bailleur plusieurs mois de loyers et de charges, ni le droit de ce dernier de résilier le bail de location. Elle a été par ailleurs régulièrement avisée par l'administration municipale de la nécessité de régler les sommes impayées et de libérer le logement en question.
Il est vrai que la lettre du 7 juin 2006 adressée au maire de l'arrondissement de Slatina par la mairie de la capitale contenait le constat que celui-ci ne s'était pas encore conformé à l'arrêt de la Cour administrative suprême qui avait annulé l'expulsion de la requérante. Force est toutefois de constater que ni ladite lettre, ni celle du 24 juin 2003 du maire adjoint de la capitale, n'indiquait que la requérante devait reprendre la possession du même appartement. Par ailleurs, la rédaction de l'article 51 de la loi sur la procédure administrative, qui régissait l'exécution des décisions des juridictions administratives, était assez largement formulée et semblait accorder à l'administration une importante marge d'appréciation quant au choix des mesures d'exécution de l'arrêt en cause (voir le droit interne pertinent, ci-dessus).
Dès lors, compte tenu du caractère particulier des relations juridiques crées entre la municipalité de Slatina et la requérante à l'occasion de la location dudit logement social, de l'absence d'une indication précise dans l'arrêt de la Cour administrative suprême et des instructions émises par l'administration municipale de Sofia quant aux mesures d'exécution à mettre en œuvre, ainsi que de l'importante marge d'appréciation dans ce domaine que la législation interne accordait au maire de Slatina, la Cour n'estime pas comme établi que la seule mesure d'exécution qui découlait de l'annulation de l'expulsion de la requérante était de la réintégrer dans le même logement social. Elle rappelle en outre que le droit à un logement social n'est pas garanti en tant que tel par la Convention et ses Protocoles.
La Cour accepte également l'argument selon lequel la municipalité devait tenir compte des intérêts des autres personnes inscrites sur les listes d'attente pour un logement social. Elle observe à cet égard que, selon les éléments du dossier, l'appartement en cause a été loué à d'autres candidats figurant sur une telle liste.
Les autorités ont néanmoins pris des mesures pour pallier la situation difficile de l'intéressée qui, à la suite de son expulsion, s'est retrouvée sans domicile fixe : il apparaît qu'entre 2003 et 2006 elle a été hébergée à plusieurs reprises dans un établissement pour personnes sans abri à Sofia en attendant l'allocation d'un nouveau logement social. Le 24 juillet 2007, elle s'est vu attribuer un autre logement municipal à loyer modéré.
La Cour observe enfin que l'arrêt d'annulation de l'expulsion de la requérante n'était pas dépourvu de tout effet juridique. L'intéressée aurait pu intenter une action en dommages et intérêts après l'annulation de son expulsion en vertu de la loi sur la responsabilité de l'Etat et des communes pour dommage. Or il apparaît qu'elle ne s'est pas prévalue de cette opportunité qui pouvait lui apporter, le cas échéant, un dédommagement pécuniaire pour le préjudice subi de fait de l'expulsion ordonnée en méconnaissance du droit interne.
Dans ces circonstances, la Cour ne relève aucune apparence de violation de l'article 6 § 1 de la Convention en l'espèce. Elle estime par conséquent que la présente requête est manifestement mal fondée et qu'elle doit être rejetée, en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Stephen PhillipsRenate Jaeger
Greffier adjointPrésidente
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