COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête N° 15777/89
Matos & Silva Lda., Sofia Perry Vidal et Teodósio Santos Gomes Lda.
contre
Portugal
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 21 février 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 16) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 11) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 12 - 16) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 17 - 66). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 17 - 63) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
B. Eléments de droit interne
(par. 64 - 66) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 67 - 120) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
A. Griefs déclarés recevables
(par. 67) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
B. Points en litige
(par. 68) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en
raison du défaut d'accès effectif à un tribunal
(par. 69 - 82) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
CONCLUSION
(par. 83). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
D. Sur la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention en
raison de la durée des procédures
(par. 84 - 88). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
CONCLUSION
(par. 89). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12
E. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1
(par. 90 - 111) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
CONCLUSION
(par. 112) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
F. Sur la violation de l'article 14 de la Convention
combiné avec l'article 1 du Protocole N° 1
(par. 113 - 115) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
CONCLUSION
(par. 116) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
G. Récapitulation
(par. 117 - 120) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
PARTIALLY DISSENTING OPINION OF MRS. J. LIDDY . . . . . . . . . . .17
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . . 18
ANNEXE II : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . . 20
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. La première requérante est une société à responsabilité limitée,
inscrite au Registre du Commerce de Loulé (Portugal). La deuxième et
la troisième requérantes sont les seules associées et propriétaires de
la société première requérante, la troisième requérante étant elle-même
une société à responsabilité limitée. Toutes les requérantes sont
domiciliées à Loulé. Dans la procédure devant la Commission elles sont
représentées par Me Fausto de Quadros, avocat au barreau de Lisbonne
et professeur à la Faculté de Droit de Lisbonne, et par M. Rudolf
Dolzer, professeur à la Faculté de Droit de Mannheim (Allemagne).
3. Le Gouvernement défendeur est représenté par son Agent,
M. António Henriques Gaspar, Procureur général adjoint.
4. La requête concerne une série d'actes frappant des terrains dont
les requérantes sont propriétaires et des procédures y afférentes. Les
requérantes invoquent l'article 1 du Protocole N° 1 et les articles 6
par. 1 et 14 de la Convention.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 16 novembre 1989 et
enregistrée le 20 novembre 1989.
6. Le 11 mai 1992, la Commission a décidé de donner connaissance de
la requête au Gouvernement du Portugal, en application de l'article 48
par. 2 (b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à
présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 2 septembre 1992
après deux prorogations du délai imparti.
8. Le 17 octobre 1992, la Commission a décidé, sur demande des
parties, de suspendre la procédure afin de permettre aux parties de
poursuivre des pourparlers en vue d'une solution amiable du litige.
Cette suspension a été maintenue jusqu'au 7 mai 1993, après quoi les
requérantes ont été invitées à présenter leurs observations en réponse
à celles du Gouvernement défendeur. Les requérantes ont présenté leurs
observations en réponse le 29 juillet 1993 après une prorogation du
délai imparti.
9. Le 29 novembre 1993, la Commission a déclaré la requête
recevable.
10. Le 8 décembre 1993, la Commission a adressé aux parties le texte
de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à
lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le
bien-fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter.
11. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Compte tenu des informations soumises par les parties,
la Commission a décidé, le 2 juillet 1994, d'ajourner l'affaire jusqu'à
la fin de la session débutant le 28 novembre 1994 afin que les parties
puissent se mettre d'accord sur les termes d'un règlement amiable de
l'affaire. Le 3 décembre 1994, la Commission a décidé de reprendre
l'examen de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la
Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un
tel règlement.
C. Le présent rapport
12. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
B. CONFORTI
I. BÉKÉS
J. MUCHA
E. KONSTANTINOV
D. SVÁBY
G. RESS
13. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
21 février 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
14. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
15. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête
(Annexe II).
16. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
17. La première requérante exploite des terrains destinés à
l'agriculture, pisciculture et à la production de sel, qui sont situés
dans la commune de Loulé.
18. Une partie de ces terrains appartient en propre à la première
requérante, qui les a achetés en diverses occasions.
19. Une autre partie avait fait l'objet d'une concession
d'exploitation accordée par l'Etat portugais en 1884 à Basilio de
Castelbranco qui fut transmise en 1899 à la société requérante, qui
agit depuis cette date, en ce qui concerne ces terrains, uti dominus,
en payant les impôts et taxes prévus par la loi portugaise sur la
propriété. La totalité des terrains est inscrite au cadastre au nom de
la première requérante.
20. Le 2 mai 1978, par décret n° 45/78, le Gouvernement portugais
créa une réserve de protection des animaux (Reserva Natural da Ria
Formosa) sur le territoire du littoral de l'Algarve (communes de Loulé,
Olhão e Faro) y compris sur les terrains de la requérante.
21. Depuis cette date, il y eut une série d'actes concernant les
terrains de la requérante qui peuvent être résumés comme suit :
- I -
22. Par décret-loi n° 121/83 du 1er mars 1983, le Gouvernement
déclara une partie des terrains objet de l'exploitation, soit
l'équivalent de la moitié des terrains de la première requérante, comme
étant d'utilité publique, déclaration préalable à leur expropriation,
dans le but d'y construire une station d'aquaculture.
23. Le 18 avril 1983, la première requérante attaqua cette décision
administrative devant la section du contentieux administratif de la
Cour suprême administrative en première instance.
24. Après un échange de mémoires, la requérante demanda le
17 avril 1985 l'extinction de l'instance devenue sans objet, puisque
la déclaration d'utilité publique contenue dans le décret-loi n° 121/83
serait devenue caduque. La requérante se fondait sur l'article 9
par. 2 du Code des Expropriations qui dispose que l'acte de déclaration
d'utilité publique devient caduc si les biens n'ont pas été acquis dans
un délai de deux ans ou si la constitution d'une commission d'arbitrage
n'a pas eu lieu dans ce même délai.
25. La requérante formula cette demande à nouveau les 21 mai 1986,
20 juillet 1987 et 19 avril 1988.
26. La Cour suprême administrative décida le 6 mai 1988 de ne pas se
prononcer sur la question de la caducité sans connaître la "pétition"
d'un recours ("petiçao do recurso"), entre-temps interjeté par la
requérante contre l'acte d'expropriation contenu dans le décret-loi
n° 173/84 dont l'examen était pendant devant la Présidence du Conseil
des Ministres (voir infra III).
27. La Cour demanda ainsi au Premier ministre de lui faire parvenir
ladite pétition par communications des 11 mai 1988, 23 septembre 1988
et 13 décembre 1988, restées toutes sans réponse.
28. Le 16 mai 1989, le ministère public demanda la suspension de
l'instance jusqu'à ce que le recours interjeté par la requérante en
annulation du décret-loi n° 173/84 (voir infra III) soit décidé. La
requérante s'opposa à cette demande et réitéra sa demande d'extinction
de l'instance.
29. Par arrêt du 28 septembre 1989, la Cour décida la suspension de
l'instance. Elle faisait valoir que l'article 9 par. 2 du Code des
expropriations était inapplicable en l'espèce, puisque le décret-loi
n° 173/84 avait suspendu l'effet de la déclaration d'utilité publique
du décret-loi n° 121/83. Or, la caducité ne peut pas frapper un acte
qui, quoique provisoirement, n'existe pas dans l'ordre juridique. Par
ailleurs, il y avait lieu d'attendre l'issue du recours formé par la
requérante contre le décret-loi n° 173/84. Au demeurant, la Cour
soulignait que la déclaration d'utilité publique contenue dans le
décret-loi n° 121/83 aurait pu reprendre ses effets au cas où le
décret-loi n° 173/84 serait annulé. Ceci justifiait sa décision de
suspension de l'instance et de ne pas en prononcer l'extinction.
30. Le 8 février 1990, la requérante interjeta appel de cette
décision devant l'assemblée plénière de la section du contentieux
administratif de la Cour.
31. L'appel fut rejeté par arrêt du 17 octobre 1992. Se fondant sur
l'existence d'arrêts contradictoires portant sur la même question de
droit, la requérante interjeta appel contre cet arrêt le
1er avril 1993. Le juge rapporteur déclara néanmoins l'appel
irrecevable. La requérante fit, sans succès, une réclamation contre
cette décision.
32. La procédure est toujours suspendue.
- II -
33. Le 4 août 1983, le Gouvernement décida l'expropriation de l'autre
moitié des terrains exploités par la société première requérante, par
une ordonnance conjointe du Premier ministre et des ministres des
finances et de l'environnement (Qualidade de Vida), dans le but d'y
installer une réserve intégrale destinée à la protection des oiseaux
migrateurs et autres espèces importantes.
34. Ce second décret d'expropriation fit l'objet d'un recours de la
requérante, le 15 novembre 1983, devant la section du contentieux
administratif de la Cour suprême administrative.
35. Le 9 octobre 1985, la requérante présenta la même demande
d'extinction de l'instance qu'elle avait déjà faite dans le recours
précédent (voir supra I).
36. La Cour estima ne pas pouvoir se prononcer sans connaître le
contenu du recours entre-temps interjeté en annulation du décret-loi
n° 173/84 (voir infra III), et pendant devant la Présidence du Conseil
des Ministres.
37. Dans ce but, huit communications furent envoyées au Premier
ministre aux dates suivantes :
- 23 avril 1987
- 29 juin 1987
- 5 novembre 1987
- 11 mars 1988
- 18 mai 1988
- 7 juillet 1988
- 22 novembre 1988
- 26 janvier 1989.
Toutes sont restées sans réponse.
38. Une neuvième communication fut envoyée le 24 avril 1989 ; le
Premier ministre y répondit le 18 mai 1989 et informa la Cour que
l'original de la requête introductive du recours avait disparu et qu'il
ne disposait que d'une copie. Cependant, cette copie ne fut pas
envoyée à la Cour.
39. Le 10 juillet 1989, la requérante fournit elle-même une copie de
ladite requête à la Cour.
40. En décembre 1989, le ministère public demanda à la Cour la
suspension de l'instance pour les mêmes motifs que ceux indiqués dans
le recours précédent (voir supra I).
41. Le 3 avril 1990, la Cour rendit un arrêt prononçant la suspension
de l'instance, pour les motifs indiqués au paragraphe 29 ci-dessus.
42. Le 24 avril 1990, la société requérante interjeta appel de cette
décision devant l'assemblée plénière de la section du contentieux
administratif de la Cour suprême.
43. Cet appel fut rejeté par arrêt du 17 juin 1993.
44. La procédure est toujours suspendue.
- III -
45. Par décret-loi n° 173/84 du 24 mai 1984, le Gouvernement déclara
l'expropriation de l'ensemble des terrains exploités par la première
requérante, sans droit à indemnisation. Il faisait valoir à cet égard
que la concession de 1884 prévoyait expressément la possibilité de
rupture unilatérale du contrat de concession, sans indemnités pour le
concessionnaire, sauf les sommes dues au titre des améliorations
apportées à la propriété.
46. La première requérante saisit alors le Conseil des Ministres
d'une réclamation non contentieuse du 25 juin 1984, dont on ne connaît
pas la suite.
47. Parallèlement elle adressa une demande de suspension de l'effet
de cet acte à la section du contentieux administratif de la Cour
suprême administrative. Par arrêt du 18 juillet 1985, confirmé par
l'assemblée plénière, la Cour décida la suspension de l'effet de
l'expropriation jusqu'à la décision sur le fond.
48. Enfin, la requérante forma le 9 juillet 1984 un recours
(contentieux) en annulation de l'acte devant la même juridiction, mais,
conformément à la loi applicable à l'époque (décret-loi n° 256-A/77),
ce recours fut présenté à la Présidence du Conseil des Ministres.
49. La requérante faisait valoir notamment :
a) qu'il n'y avait encore eu aucune indemnisation au titre des deux
expropriations précédentes ;
b) que les motifs indiqués par le Gouvernement pour les
expropriations étaient contradictoires, une réserve d'oiseaux et une
station d'aquaculture n'étant pas compatibles ;
c) que l'acte d'expropriation était discriminatoire puisqu'il
concernait presqu'exclusivement les terrains de la requérante et non
d'autres terrains situés dans la même zone et possédant les mêmes
conditions et caractéristiques environnantes, appartenant à d'autres
personnes ou sociétés.
50. La Présidence du Conseil des Ministres décida d'envoyer le
dossier au ministère de l'Environnement. Le nouveau ministre,
entre-temps nommé, décida par ordonnance du 9 août 1984 de constituer
une commission à laquelle un délai de 37 jours fut fixé afin de
présenter une proposition de révocation du décret-loi n° 173/84 et des
actes précédents du Gouvernement concernant les terrains.
51. Toutefois, en octobre 1985, un nouveau Gouvernement fut constitué
et le projet de révocation n'aboutit pas.
52. Suite à la lettre du Premier ministre du 18 mai 1989 et à la
présentation par la requérante d'une copie de la requête introductive
du recours (voir supra II), la Cour prononça le 18 octobre 1990 une
décision concernant la reconstitution (reforma) de ladite requête.
53. Suivirent plusieurs interventions des parties concernant la
question de savoir qui, Gouvernement ou requérante, avait pris
l'initiative de demander la reconstitution. Le 31 octobre 1991, la
Cour accepta la requérante comme principale responsable pour cette
reconstitution. Le dossier administratif ne fit toutefois pas l'objet
de cette reconstitution.
54. Le 17 février 1992, la requérante présenta une demande
d'extinction de l'instance pour les mêmes motifs que ceux qui avaient
été invoqués dans la procédure concernant le décret-loi n° 121/83
(voir supra I).
55. La Cour décida néanmoins, le 17 septembre 1992, qu'il y avait
lieu d'attendre l'envoi par le Gouvernement du dossier administratif.
Dans ce but, de nouvelles communications furent envoyées au
Gouvernement les 26 janvier 1993 et 23 avril 1993.
56. Le recours et le dossier administratif ne parvinrent toujours pas
à la Cour.
- IV -
57. Par décret-loi n° 373/87 du 9 décembre 1987, le Gouvernement
décida de la création dans le littoral de l'Algarve du parc naturel de
la Ria Formosa, et d'adopter une série de règles concernant la
protection de l'écosystème de la zone. Ainsi, ont été notamment
prévues l'interdiction d'expansion ou agrandissement des activités
agricoles et piscicoles existantes, l'interdiction de ces activités ad
futurum et l'interdiction de bâtir.
58. La première requérante forma le 8 février 1988 un recours contre
ce décret devant la section du contentieux administratif de la Cour
suprême administrative. Elle faisait valoir que le statut le plus
restrictif quant au droit de propriété prévu dans le décret (concernant
la réserve naturelle) concernait presqu'exclusivement ses terrains.
Elle souligna en outre que le décret constituait un acte s'analysant
en une expropriation du fait de la quantité de restrictions imposées
au droit de propriété.
59. A une date qui n'est pas précisée, la Cour décida de surseoir à
statuer dans l'attente de la décision sur le fond concernant le recours
en annulation du décret-loi n° 173/84. La procédure est donc suspendue.
- V -
60. Par décret "réglementaire" n° 2/91 du 24 janvier 1991, le
Gouvernement approuva un "Plan ordonnateur et réglementaire du Parc
naturel de la Ria Formosa" (Plano de ordenamento e Regulamento do
Parque natural da Ria Formosa).
61. Le 23 mars 1991, la première requérante forma un recours contre
ce décret devant la section du contentieux administratif. Elle se
fondait sur la violation des principes de l'égalité et de la
proportionnalité. La requérante considéra en outre que le décret
constituait un nouvel acte s'analysant en une expropriation.
62. Après un échange de mémoires, la Cour demanda le 7 avril 1992 des
informations sur le déroulement de la procédure concernant le
décret-loi n° 173/84.
63. La procédure est toujours pendante devant cette Cour.
B. Eléments de droit interne
64. Décret-loi n° 256-A/77 du 17 juin 1977
(Traduction)
Article 2
1. Les actes administratifs définitifs et exécutoires sont
susceptibles d'être attaqués au moyen d'un recours contentieux,
lequel doit être interjeté moyennant acte adressé au tribunal
compétent et présenté devant l'autorité responsable de l'acte en
cause.
2. L'autorité administrative peut, dans un délai de trente
jours, abroger ou confirmer, dans une partie ou dans sa totalité,
l'acte objet du recours.
3. Jusqu'à l'échéance du délai précité, l'autorité
administrative transmettra, en tout état de cause, au tribunal
respectif le dossier administratif contenant les documents
pertinents.
65. Loi de procédure des tribunaux administratifs (décret-loi n°
267/85 du 16 juillet 1985)
(Traduction)
Article 7
L'inertie des intéressés relative à l'introduction ou à la bonne
marche de la procédure concernant une question préjudicielle
pendant plus de trois mois implique la poursuite de la procédure,
la question préjudicielle étant décidée sur la base des éléments
de preuve recevables dans ladite procédure et la décision ayant
uniquement des effets limités à la procédure en cause.
Article 11
1. Dans le cas de refus non justifié d'envoi d'éléments ayant
un intérêt pour l'issue de la procédure, le tribunal peut adopter
toutes les mesures adéquates, notamment celle prévue à
l'article 4 du décret-loi n° 227/77 du 31-5, ainsi que
l'injonction à l'autorité administrative concernée (...)
2. Si un tel refus se réitère, le tribunal apprécie librement
cette conduite (...)
66. Article 4 du Décret-loi n° 227/77 du 31 mai 1977
(Traduction)
1. Dans le cas de non-envoi, dans le délai de trente jours, sans
justification, du dossier administratif (processo gracioso) ou
d'autres éléments demandés par le tribunal afin d'instruire le
recours, le juge rapporteur soumettra le recours au ministère
public afin que ce dernier puisse présenter ses réquisitions dans
le délai de trente jours, sous peine de la sanction prévue au
paragraphe suivant.
2. Si ce refus d'envoi se réitère, le tribunal apprécie librement
cette conduite (...)
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Griefs déclarés recevables
67. La Commission a déclarés recevables les griefs des requérantes
relatifs à la durée des procédures, à l'accès effectif à un tribunal,
au respect de leurs biens et au traitement discriminatoire dont elles
auraient fait l'objet.
B. Points en litige
68. Les points en litige en l'espèce sont les suivants :
- Y a-t-il eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en raison du défaut d'accès effectif à un tribunal ?
- Y a-t-il eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en raison de la durée des procédures ?
- Y a-t-il eu violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) ?
- Y a-t-il eu violation de l'article 14 de la Convention combiné
avec l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1)
C. Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en raison du défaut d'accès effectif à un tribunal
69. Les requérantes allèguent une violation de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention, qui est ainsi libellé :
«Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera ... des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil... »
70. Les requérantes affirment n'avoir pas disposé d'un véritable
accès à un tribunal. Elles relèvent que quatre procédures sont
suspendues dans l'attente d'une décision sur le fond dans la procédure
concernant le décret-loi n° 173/84, alors que dans cette dernière
procédure la Cour suprême administrative a décidé de ne pas statuer
jusqu'à l'envoi par le Gouvernement du dossier administratif. Or ce
dossier n'a pas encore été envoyé à la Cour, alors que plus de dix ans
se sont déjà écoulés après le début de la procédure. Pour les
requérantes, le non-envoi du dossier administratif et le refus de la
Cour de statuer ont violé leur droit d'accès à un tribunal.
71. Le Gouvernement relève que les requérantes ont fait usage des
recours disponibles en droit portugais et ont pu présenter leurs
demandes aux juridictions administratives. Pour le Gouvernement, s'il
est vrai que les procédures litigieuses sont à ce jour suspendues, cela
ne veut pas dire pour autant que les requérantes n'auraient pas
bénéficié de l'accès à un tribunal.
72. La Commission rappelle que la Cour européenne, dans ses arrêts
Golder c/Royaume-Uni du 21 janvier 1975 et Ashingdane c/Royaume-Uni du
28 mai 1985 (série A n° 18, p. 18, par. 36, et n° 93, pp. 24-25,
par. 57), a jugé que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
garantit à chacun le droit à ce qu'un tribunal connaisse de toute
contestation relative à ses droits et obligations de caractère civil ;
il consacre de la sorte le "droit à un tribunal", dont le droit
d'accès, à savoir le droit de saisir le tribunal en matière civile,
constitue un aspect.
73. La Commission rappelle par ailleurs que dans sa décision sur la
recevabilité de la présente requête elle a considéré que l'article 6
(art. 6) était applicable aux procédures litigieuses.
74. En l'espèce, les requérantes ont eu, conformément au droit
portugais, la possibilité d'introduire plusieurs procédures afin de
faire décider d'une contestation sur leurs droits de caractère civil.
75. La Commission constate néanmoins que quatre des procédures
litigieuses entamées par les requérantes sont à l'heure actuelle
suspendues ou, pour ce qui est de la procédure introduite le
23 mars 1991, en voie de faire l'objet d'une suspension (cf. la demande
d'informations de la Cour suprême administrative sur le déroulement de
la procédure concernant le décret-loi n° 173/84). Ces procédures se
trouvent dans l'attente d'une décision sur le fond dans la procédure
relative au décret-loi n° 173/84, dont l'objet a été considéré question
préjudicielle par rapport aux autres.
76. Or dans cette dernière procédure la Cour suprême administrative
a décidé de ne pas statuer tant qu'elle ne sera pas en possession du
dossier administratif qui a été demandé au Gouvernement. Ce dernier,
à son tour, n'a pas encore envoyé ce dossier en dépit des demandes
réitérées de la Cour suprême administrative depuis le
17 septembre 1992. La Commission relève au demeurant que déjà la
requête introductive du recours n'avait pas été envoyée par le
Gouvernement à la Cour suprême administrative, un jugement ordonnant
la reconstitution de ladite requête ayant dû intervenir le
18 octobre 1990, alors que la première communication de la Cour suprême
administrative adressée au Premier ministre avait été envoyée le
23 avril 1987.
77. La Commission observe que s'agissant du recours concernant le
décret-loi n° 173/84, l'administration était tenue d'envoyer les
documents pertinents à la Cour dans les 30 jours suivant le
9 juillet 1984 (pour ce qui est de la requête introductive du recours)
ou le 17 septembre 1992 (pour ce qui est du dossier administratif).
En l'absence d'un tel envoi, la Cour suprême administrative était tenue
de décider la cause se fondant sur les éléments disponibles. A ce
jour, aucune décision n'a encore eu lieu, alors que plus de dix et
deux ans respectivement se sont écoulés depuis les dates mentionnées.
78. S'agissant des quatre autres procédures, la Commission note qu'il
ressort des dispositions légales en la matière que la Cour suprême
administrative doit, en cas d'inertie des parties, prendre une décision
sur la question préjudicielle se fondant sur les éléments disponibles.
Or à ce jour aucune décision n'a encore été prise.
79. La Commission note que cette situation, à savoir le non-envoi du
dossier administratif par le Gouvernement combiné avec le refus de la
Cour suprême administrative de statuer alors que d'après le droit
interne elle était tenue de le faire, a conduit à un blocage total des
procédures litigieuses, et cela depuis un laps de temps considérable.
80. Elle rappelle à cet égard qu'un obstacle de fait peut enfreindre
la Convention à l'égal d'un obstacle juridique (arrêt Golder précité,
p. 13, par. 26). De surcroît, une entrave à l'exercice efficace d'un
droit peut porter atteinte à ce droit même si elle revêt un caractère
temporaire (arrêt Golder précité, loc. cit.).
81. Par ailleurs, il échet de souligner que le but de la Convention
consiste à protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais
concrets et effectifs : la remarque vaut spécialement pour ceux visés
à l'article 6 (art. 6) de la Convention, eu égard au rôle éminent que
le droit à un procès équitable, dont le droit d'accès à un tribunal
constitue un élément inhérent, joue dans une société démocratique
(cf. Cour eur. D.H., arrêt Artico c/Italie du 13 mai 1980, série A
n° 37, p. 16, par. 33).
82. La Commission estime que les entraves en cause dans le cas
d'espèce constituent un obstacle majeur à l'exercice effectif du droit
des requérantes à voir trancher les contestations sur leurs droits et
obligations de caractère civil par un tribunal, à un point tel qu'elles
portent atteinte à l'essence même du droit des requérantes à l'accès
à un tribunal, tel qu'il est garanti par l'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention.
CONCLUSION
83. La Commission conclut par 19 voix contre 3 qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
en raison du défaut d'accès effectif à un tribunal.
D. Sur la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en raison de la durée des procédures
84. Les requérantes se plaignent de la durée des procédures, qui ne
saurait passer pour raisonnable au sens de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
85. La Commission rappelle que les procédures litigieuses en cause
ont débuté respectivement les 18 avril 1983, 15 novembre 1983,
9 juillet 1984, 8 février 1988 et 23 mars 1991 et sont toujours
pendantes. La durée de ces procédures s'étend donc à ce jour sur
respectivement environ 11 ans et 10 mois, 11 ans et 3 mois, 10 ans et
7 mois, 7 ans, et 3 ans et 11 mois.
86. Pour les requérantes, la durée des procédures litigieuses a en
tout état de cause dépassé le "délai raisonnable" au sens de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
87. Le Gouvernement admet que la durée des procédures litigieuses
pourrait soulever un problème sous l'angle de la garantie du "délai
raisonnable" prévue à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention,
mais fait valoir la complexité de l'affaire pour conclure à l'absence
de violation de cette disposition de la Convention.
88. Compte tenu de ce qui précède, ainsi que de la conclusion
figurant au par. 83 ci-dessus, la Commission considère qu'il n'est pas
nécessaire d'examiner de surcroît le grief des requérantes portant sur
la longueur des procédures litigieuses.
CONCLUSION
89. La Commission conclut par 20 voix contre 2 qu'aucune question
séparée ne se pose sous l'angle de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en raison de la durée des procédures.
E. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
90. L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) dispose :
«Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes.»
91. Pour les requérantes, les cinq expropriations ou actes analogues
à des expropriations dont elles se considèrent victimes ont violé cette
disposition. Elles allèguent que les terrains se trouvent frappés de
plusieurs limitations au droit de propriété, notamment d'une
interdiction de bâtir, alors qu'aucune indemnisation n'a été versée.
Ainsi, d'après les requérantes, la rentabilité des terrains en cause
est à l'heure actuelle inférieure en 40% environ par rapport à 1983.
Par ailleurs, toute possibilité de vente des terrains serait exclue
puisque les éventuels acheteurs sont découragés par leur situation
juridique.
92. Selon les requérantes, la propriété des terrains en cause ne
prête pas à controverse. La totalité des terrains est inscrite au
cadastre au nom de la première requérante et aucune opposition à cette
inscription n'a été faite par l'Etat. Les requérantes ajoutent à cet
égard que l'Etat lui-même avait déjà acheté à la première requérante,
en 1969, une partie des terrains qui avaient fait l'objet de la
concession d'exploitation.
93. S'agissant de la suspension des effets du décret-loi n° 173/84
déterminée par les juridictions internes, les requérantes rappellent
qu'une telle suspension n'a pas d'influence sur les limitations au
droit de propriété frappant les terrains en cause créées par les actes
successifs du Gouvernement depuis le 1er mars 1983.
94. Le Gouvernement estime qu'il n'y a aucune apparence de violation
de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1). Il fait valoir d'abord que
la situation juridique de la première requérante en tant que
propriétaire des terrains litigieux est controversée sur le plan
interne et que dès lors elle ne peut pas alléguer la violation d'un
droit de propriété qui n'est pas établi.
95. Le Gouvernement souligne d'autre part que la première requérante
a réussi à obtenir des tribunaux internes la suspension des effets du
décret-loi n° 173/84 et que dès lors il n'y a eu aucune ingérence de
l'Etat dans son éventuel droit de propriété.
96. La Commission rappelle que l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
contient trois normes distinctes. La première, d'ordre général, énonce
le principe du respect de la propriété : elle s'exprime dans la
première phrase du premier alinéa. La deuxième vise la privation de
propriété et la soumet à certaines conditions : elle figure dans la
seconde phrase du même alinéa. Quant à la troisième, elle reconnaît
aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens
conformément à l'intérêt général et en mettant en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires à cette fin : elle ressort du deuxième alinéa
(cf. arrêt Sporrong et Lönnroth c/Suède du 23 septembre 1982, série A
n° 52, p. 24, par. 61).
97. Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport
entre elles : la deuxième et la troisième ont trait à des exemples
particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles
doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première
(voir arrêt Agosi c/Royaume-Uni du 24 octobre 1986, série A n° 108,
p. 17, par. 48).
i. Sur l'existence d'une ingérence
98. La Commission a examiné d'abord la question de savoir s'il y a
eu une ingérence dans le droit des requérantes au respect de leurs
biens.
99. Elle relève en premier lieu que pour les besoins du présent
litige, il y a lieu de considérer la première requérante comme
propriétaire des terrains en cause. En effet, pour une partie des
terrains cette propriété n'est pas contestée, tandis que pour la partie
des terrains ayant fait l'objet de la concession de 1884, elle est
inscrite au cadastre au nom de la première requérante sans qu'aucune
opposition ait été faite à cet égard par l'Etat.
100. La Commission note ensuite que bien que les actes du Gouvernement
en question aient laissé juridiquement intact le droit des intéressés
à disposer et user de leurs biens, ils n'en réduisent pas moins dans
une large mesure la possibilité pratique de l'exercer. Ainsi le statut
de réserve naturelle frappant les terrains de la première requérante
implique par exemple la prohibition d'expansion de ses activités
agricoles, piscicoles et de production de sel. De leur côté,
l'interdiction de construire limite sans conteste le droit de la
première requérante à user de son bien.
101. Les requérantes ont donc subi une ingérence dans le droit au
respect de leurs biens.
ii. Sur la justification de l'ingérence
102. La Commission a examiné ensuite la question de savoir si les
actes litigieux étaient des actes ayant engendré une situation analogue
à une privation de propriété, comme le prétendent les requérantes,
pouvant conduire à une expropriation de fait.
103. Elle constate à cet égard que malgré les préjudices que les
requérantes ont pu subir du simple fait qu'une expropriation était
envisagée, ainsi que de la situation d'incertitude provoquée par la
longue durée des procédures litigieuses, les effets des mesures en
question ne sont pas tels qu'on puisse les assimiler à une privation
de propriété. En effet, même si les possibilités de vente des terrains
ont pu être rendues malaisées par les actes en cause, elles subsistent
entièrement. Dès lors, il n'y a pas eu en l'espèce une expropriation
de fait (cf., a contrario, arrêt Papamichalopoulos et autres c/Grèce
du 24 juin 1993, série A n° 260-B, p. 70, par. 45).
104. La Commission note néanmoins que le décret-loi n° 173/84 visait
indéniablement à transférer les terrains en cause à l'Etat, mettant en
oeuvre le processus d'expropriation. En ce sens, il ne s'analysait
pas en un contrôle de l'usage des biens. En revanche, les limitations
apportées au droit de propriété par les autres actes litigieux, telles
celles impliquées par le statut de réserve naturelle et l'interdiction
de construire (cf. par. 100) visaient sans conteste la réglementation
d'un tel usage.
105. La Commission considère que, compte tenu des liens existant entre
les différentes mesures litigieuses, il peut s'avérer malaisé de les
distinguer afin de décider s'il y a eu ou non atteinte injustifiée au
droit au respect des biens. Il s'impose dès lors d'examiner ces
différentes mesures à la lumière des dispositions combinées contenues
respectivement dans la première phrase du premier alinéa de l'article 1
du Protocole N° 1 (P1-1) ainsi que dans le deuxième alinéa de cette
disposition.
106. Afin de déterminer si les mesures litigieuses cadrent avec les
exigences de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) ci-dessus rappelé,
il échet de rechercher si l'équilibre a été maintenu entre les
exigences de l'intérêt général et l'intérêt des individus concernés
(arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 26, par. 69 ; arrêt James et
autres c/Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, p. 34,
par. 50).
107. L'ingérence en question était prévue par la loi et peut être
considérée comme poursuivant un but légitime, à savoir l'aménagement
du territoire dans une perspective de protection de l'environnement.
108. Pour ce qui est de la proportionnalité de l'ingérence, la
Commission attache de l'importance au fait que les terrains des
requérantes sont sous le coup de déclarations d'utilité publique en vue
de leur expropriation depuis plus de onze ans. A ce jour, les
requérantes demeurent dans l'incertitude quant au sort définitif de
leur propriété, alors que les procédures engagées dans l'ordre interne
font l'objet d'un blocage total.
109. Les terrains en cause se trouvent par ailleurs frappés de
plusieurs servitudes visant la protection du parc naturel, dont une
interdiction de bâtir. Même si l'affirmation des requérantes selon
laquelle la rentabilité de leurs terrains est inférieure en 40 %
environ par rapport à 1983 ne peut pas être confirmée, il est évident
que de telles restrictions au droit de propriété pendant une si longue
durée leur ont causé un préjudice certain.
110. La Commission note en outre que les requérantes se trouvent dans
l'impossibilité d'être dédommagées pour les préjudices subis du fait
de l'application des mesures dont elles se plaignent, étant donné que
les procédures y relatives sont toujours pendantes.
111. Dans ces conditions, la Commission est d'avis que la longue durée
des procédures doublée de l'impossibilité d'obtenir d'ores et déjà un
dédommagement, ne fût-ce que partiel, des préjudices subis, a constitué
une rupture de l'équilibre devant régner entre la sauvegarde du droit
de propriété et les exigences de l'intérêt général. De la sorte, les
requérantes se sont vu imposer une charge disproportionnée par rapport
à l'objectif légitime que poursuivaient les actes en cause.
CONCLUSION
112. La Commission conclut par 21 voix contre 1 qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
F. Sur la violation de l'article 14 de la Convention combiné avec
l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1)
113. Les requérantes allèguent la violation de l'article 14 de la
Convention combiné avec l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1)
dans la mesure où elles auraient fait l'objet d'une discrimination par
rapport aux autres propriétaires possédant des terrains dans la même
zone et avec les mêmes caractéristiques environnantes et, cependant,
non expropriés ni couverts par le statut de la réserve naturelle.
114. L'article 14 (art. 14) dispose :
«La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente
Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée
notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la
religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions,
l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité
nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.»
115. Ayant constaté qu'il y a eu en l'espèce violation de l'article 1
du Protocole N° 1 (P1-1), la Commission, au vu des circonstances de la
cause, n'estime pas nécessaire de se placer de surcroît sur le terrain
de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du
Protocole N° 1 (art. 14+P1-1).
CONCLUSION
116. La Commission conclut par 21 voix contre 1 qu'il ne s'impose pas
d'examiner le grief tiré de la violation de l'article 14 de la
Convention combiné avec l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1).
G. Récapitulation
117. La Commission conclut par 19 voix contre 3 qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention
en raison du défaut d'accès effectif à un tribunal (par. 83).
118. La Commission conclut par 20 voix contre 2 qu'aucune question
séparée ne se pose sous l'angle de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention en raison de la durée des procédures (par. 89).
119. La Commission conclut par 21 voix contre 1 qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) (par. 112).
120. La Commission conclut par 21 voix contre 1 qu'il ne s'impose pas
d'examiner le grief tiré de la violation de l'article 14 de la
Convention combiné avec l'article 1 du Protocole N° 1 (art. 14+P1-1)
(par. 116).
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
(Or. english)
PARTIALLY DISSENTING OPINION OF MRS. J. LIDDY
1. I agree that there has been a violation of Article 6 because of
lack of effective access to a tribunal, and that no separate issue
arises in respect of the length of proceedings.
2. With regard to the complaint under Article 1 of Protocol 1, I
note that although decree no. 173/84 purported to expropriate the land,
within a period of two months its effects were suspended pending a
decision on its validity. The measures taken to preserve the land from
development and to give it the status of a nature reserve were clearly
measures to control the use of the property in the interests of the
protection of the environment. Unless and until the validity of decree
no. 173/84 is confirmed, the applicants remain free to let, sell and
use the land for the purposes it has been used in the past.
3. It is true that the effect of the later decree 373/87 is to
"freeze" the applicants into their existing uses and that they cannot
expand those activities or erect new buildings. However, any
interference must be considered as a control of the use of land falling
within the scope of the second paragraph of Article 1. Its purpose is
to preserve the ecosystem of the land. The applicants had been aware
since 1983 of the Government's wish to protect migrant birds and other
species in the area. This being so, I do not consider that the failure
to date to provide compensation can be regarded as a disproportionate
measure.
4. In these circumstances, I do not consider that the applicants
have had to bear a disproportionate burden or that a fair balance has
not been struck between the interests of the applicants and the general
interest. The fact that they have been unable to date to obtain a
determination from the courts of the validity of decree no. 173/84 does
not affect this conclusion, because of the almost immediate suspension
of the effects of that decree.
5. With regard to the complaint under Article 1 of Protocol 1 taken
in conjunction with Article 14, I note that although the applicants are
the principal landowners affected, they are not the only ones. It is
not clear to me that neighbouring landowners who were not affected were
in the identical position to the applicants, in particular having
regard to the nature of the terrain and the nature of the disputed
title to part of the property. Accordingly, I do not find a violation
substantiated.
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
16 novembre 1989 Introduction de la requête
20 novembre 1989 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
11 mai 1992 Décision de la Commission de
porter la requête à la
connaissance du Gouvernement
défendeur et d'inviter les
parties à présenter des
observations sur sa
recevabilité et son bien-fondé
2 septembre 1992 Observations du Gouvernement
17 octobre 1992 Décision de la Commission de
suspendre la procédure sur
demande des parties
7 mai 1993 Décision de la Commission de
reprendre l'examen de l'affaire
et d'inviter les requérantes à
présenter ses observations en
réponse
29 juillet 1993 Observations en réponse des
requérantes
29 novembre 1993 Décision de la Commission sur
la recevabilité de la requête
et adoption du texte de la
décision sur la recevabilité
8 décembre 1993 Transmission aux parties du
texte de la décision sur la
recevabilité. Invitation aux
parties de soumettre des
observations complémentaires
sur le bien-fondé de la requête
Date Acte
____________________________________________________________________
Examen du bien-fondé
9 avril 1994 Considération de l'état de la
procédure
24 juin 1994 Observations du Gouvernement
concernant l'éventuel règlement
amiable de l'affaire
23 juin 1994 Observations des requérantes
concernant l'éventuel règlement
amiable de l'affaire
2 juillet 1994 Décision de la Commission
d'ajourner l'affaire
3 décembre 1994 Décision de la Commission de
reprendre l'examen de l'affaire
et considération de l'état de
la procédure
21 février 1995 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé et votes
finaux. Considération du texte
du Rapport. Adoption du rapport
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