CINQUIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 32384/05
présentée par František MATOUŠEK
contre la République tchèque
La Cour européenne des droits de l'homme (cinquième section), siégeant le 7 septembre 2010 en une chambre composée de :
Renate Jaeger, présidente,
Karel Jungwiert,
Rait Maruste,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Ganna Yudkivska, juges,
et de Stephen Phillips, greffier adjoint de section.
Vu la requête susmentionnée introduite le 2 août 2005,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. František Matoušek, est un ressortissant tchèque, né en 1951 et résidant à Lipůvka. Il est représenté devant la Cour par Me S. Míčková, avocate au barreau tchèque. Le gouvernement défendeur était représenté par son agent, M. V.A. Schorm.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
En 1990, le supérieur hiérarchique du requérant, jusqu'alors membre des forces de l'ordre, décida de mettre fin à la relation de service de celui-ci en vertu de la loi no 100/1970 sur la relation de service des membres du Corps de sécurité nationale ; la décision fut confirmée par le ministre de l'Intérieur en 1991. Ces deux décisions furent toutefois annulées, le 7 juin 2001, par la haute cour (Vrchní soud) de Prague.
Le 20 août 2001, le ministre de l'Intérieur décida, en vertu de l'article 100 § 1 g) de la loi no 100/1970 (abrogée le 1er juillet 1992 par la loi no 186/1992 sur les membres de la police de la République tchèque), de mettre fin à la relation de service du requérant au 18 juillet 1991. Le 15 mars 2002, le recours administratif de ce dernier, alléguant entre autres que la décision aurait dû s'appuyer sur la loi no 186/1992, fut rejeté par le ministre pour manque de fondement.
Se fondant sur l'article 250b du code de procédure civile selon lequel une décision administrative pouvait être attaquée par une action judiciaire dans le délai de deux mois à compter de sa notification, le requérant intenta une telle action en date du 13 mai 2002.
Le 19 mai 2004, la Cour administrative suprême (Nejvyšší správní soud) rejeta ladite action de l'intéressé pour tardiveté. Relevant que la décision du 7 juin 2001 avait rétabli l'état d'existence de la relation de service du requérant, la cour souscrivit à l'avis de ce dernier selon lequel le ministre aurait dû appliquer la loi en vigueur en 2001, à savoir celle no 186/1992. Elle releva ensuite que l'article 137 § 2 de cette loi permettait de demander le réexamen judiciaire des décisions mentionnées dans son premier paragraphe dans un délai de trente jours. La cour nota néanmoins que l'article 137 § 1 ne disposait pas qu'uniquement les décisions énumérées dans cette disposition étaient susceptibles d'un réexamen judiciaire ; en effet, d'autres décisions qui n'y étaient pas mentionnées n'étaient pas pour autant exclues du réexamen judiciaire. Dès lors, afin d'éviter des situations dans lesquelles certaines décisions prises selon la loi no 186/1992 puissent être contestées dans un délai de trente jours imparti par l'article 137 § 2 de ladite loi, et d'autres dans un délai de deux mois prévu par le code de procédure civile, la Cour administrative suprême considéra que le délai imparti par l'article 137 § 2 de la loi no 186/1992 était applicable non seulement aux décisions explicitement mentionnées dans l'article 137 § 1 de ladite loi mais à toutes les décisions adoptées en vertu de la loi no 186/1992. Une interprétation différente mènerait sinon à des situations absurdes où une décision portant sur des dommages-intérêts excédant la somme de 5 000 CZK (mentionnée dans l'article 137 § 1 b)) devrait être contestée dans le délai de trente jours, alors qu'une décision sur une somme inférieure pourrait être contestée devant le tribunal dans le délai de deux mois. Dès lors, étant donné que l'action du requérant n'avait pas été introduite dans le délai de trente jours prévu par l'article 137 § 2, la Cour administrative suprême conclut qu'il y avait lieu de la rejeter comme tardive.
Le requérant attaqua la décision de la Cour administrative suprême par un recours constitutionnel dans lequel il invoquait son droit à un procès équitable. Alléguant que la décision qu'il avait attaquée devant ladite cour n'était pas une de celles mentionnées dans le paragraphe 1 de l'article 137 de la loi no 186/1992, il se plaignait que la Cour administrative suprême s'était en l'espèce livrée à une interprétation trop large de ladite disposition. Se référant à une autre décision de cette cour (no 2 As 19/2003) datée du 14 août 2003, il dénonça des contradictions dans la pratique de celle-ci.
Le 10 février 2005, la Cour constitutionnelle (Ústavní soud) rejeta le recours du requérant pour défaut manifeste de fondement, considérant que l'interprétation faite en l'espèce par la juridiction administrative était conforme à la Constitution et que l'argument de l'intéressé relatif à l'arrêt no 2 As 19/2003 adopté dans une autre affaire était dénué de pertinence.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
Loi no 186/1992 sur les membres de la police de la République tchèque (en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006)
En vertu de l'article 137 § 1, le membre de la police pouvait demander au tribunal de réexaminer la décision de son supérieur hiérarchique concernant (a) la terminaison de la relation de service en vertu de l'article 106 § 1 c) et d) de cette loi, (b) des dommages-intérêts ou un enrichissement sans cause excédant 5 000 CZK, (c) une sanction disciplinaire.
Aux termes de l'article 137 § 2, la demande tendant au réexamen de la décision par le tribunal selon le paragraphe précédent ne pouvait être introduite qu'après l'exercice d'un appel administratif selon l'article 132 de cette loi, et dans un délai de trente jours à compter de la date à laquelle la décision passa en force de chose jugée.
Réglementation de la procédure judiciaire administrative
Avant le 1er janvier 2003, la juridiction compétente pour connaître des actions contre les décisions du ministre de l'Intérieur mettant fin à la relation de service des membres de la police était la haute cour de Prague, et la procédure était régie par la cinquième partie du code de procédure civile. L'article 250b § 1 dudit code disposait que l'action administrative devait être introduite dans les deux mois à compter de la notification de la décision rendue par la dernière instance administrative, sauf si une loi spéciale disposait autrement.
Depuis l'entrée en vigueur du code de la procédure judiciaire administrative (loi no 150/2002), le 1er janvier 2003, la Cour administrative suprême est compétente en la matière. L'article 72 § 1 de la loi no 150/2002 fixe un délai de deux mois pour l'introduction d'une action administrative, sauf si une loi spéciale dispose autrement.
Décision de la haute cour de Prague no 6 A 69/99 datée du 30 novembre 2001
Saisie d'une action contre une décision administrative rendue en vertu de l'article 100 § 1 g) de la loi no 100/1970, la haute cour considéra que le délai de trente jours prévu par l'article 137 § 2 de la loi no 186/1992 devait s'appliquer non seulement aux décisions énumérées dans l'article 137 § 1 mais à toutes les décisions adoptées en vertu de ladite loi.
Cette interprétation fut entérinée par la Cour constitutionnelle dans sa décision no I. ÚS 124/02 adoptée le 22 octobre 2002.
Arrêt de la Cour administrative suprême no 2 As 19/2003 daté du 14 août 2003
Dans cette affaire, concernant la terminaison de la relation de service en vertu de l'article 106 § 1 b) de la loi no 186/1992, la cour estima que le délai de trente jours imparti par l'article 137 § 2 de la loi no 186/1992 ne s'appliquait qu'aux décisions explicitement mentionnées dans l'article 137 § 1 de ladite loi ; dans tous les autres cas (dont celui de l'espèce), il y avait lieu d'appliquer le délai général de deux mois imparti par l'article 250b § 1 du code de procédure civile. Selon la cour, une autre interprétation (contra legem) étendant le délai de trente jours au-delà des cas précis mentionnés par la loi serait contraire aux principes de la transparence, de la clarté et de la prévisibilité et apporterait des restrictions aux droits du demandeur. En effet, lorsque la législation rendait possibles deux interprétations différentes, il y avait lieu de choisir celle qui était plus favorable à la protection des droits et libertés fondamentaux, en l'espèce donc celle appliquant le délai plus long.
GRIEFS
1. Invoquant le droit à un procès équitable garanti par l'article 6 de la Convention, l'intéressé dénonce l'interprétation trop large de l'article 137 de la loi no 186/1992 adoptée en l'espèce par la Cour administrative suprême, laquelle serait contraire à l'approche suivie dans l'arrêt no 2 As 19/2003 de cette même juridiction.
2. Sur le terrain de la même disposition, le requérant se plaint d'avoir été renvoyé sans aucune base juridique et sans avoir pu se prononcer sur les considérations ayant mené à son renvoi par le ministre de l'Intérieur.
3. Se plaignant d'être victime d'une discrimination prohibée par l'article 14 de la Convention, le requérant estime que l'approche des tribunaux était en l'espèce motivée par son appartenance aux forces de l'ordre de l'ancien régime.
EN DROIT
1. Le requérant conteste d'abord l'interprétation de l'article 137 de la loi no 186/1992 à laquelle s'est livrée en l'espèce la Cour administrative suprême, refusant ainsi de connaître le fond de son affaire. Il invoque à cet égard le droit à un procès équitable, garanti par l'article 6 § 1 de la Convention, qui dispose comme suit :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement s'appuie pour l'essentiel sur la pratique interne qui interprète la disposition litigieuse de la même manière que la Cour administrative suprême dans la présente affaire. Il se réfère notamment à la décision no 6 A 69/99 adoptée par la haute cour le 30 novembre 2001 (soit avant que le requérant n'ait formé son action administrative), publiée dans une revue juridique et entérinée par la Cour constitutionnelle le 22 octobre 2002. Le Gouvernement note également que dans toutes les affaires similaires à celle du requérant, à l'exception de celle no 2 As 19/2003 qui reste isolée, la Cour administrative suprême a conclu qu'il y avait lieu d'appliquer le délai de trente jours prévu par l'article 137 § 2 de la loi no 186/1992 (décisions no 7 As 55/2003 du 27 octobre 2004 et no 3 As 38/2006 du 20 juin 2007).
Selon le Gouvernement, la Cour administrative suprême a procédé d'une manière conforme à la doctrine et à la pratique, ayant eu recours à plusieurs méthodes d'interprétation, dont la méthode grammaticale, logique, systématique, e ratione legis et historique. Ce faisant, elle a tenu compte de l'analogie entre la disposition de l'article 100 § 1 g) de la loi no 100/1970 (ayant trouvé son application en l'espèce) et celle de l'article 106 § 1 c) de la loi no 186/1992 (expressément mentionnée dans l'article 137 § 1 a)), pour conclure qu'il y avait lieu d'appliquer le même délai à des situations de fait similaires. Elle a également estimé que l'article 137 § 1 ne contenait pas une liste exhaustive de décisions et n'excluait donc pas que d'autres décisions concernant les membres de la police puissent faire l'objet d'un réexamen judiciaire.
Le Gouvernement admet que, dans la décision no 2 As 19/2003, la Cour administrative suprême s'est éloignée de la pratique établie. Toutefois, cette décision a été rendue seulement le 14 août 2003, c'est-à-dire après que le requérant a formé son action, et ne pouvait donc pas conduire ce dernier à la confusion. Le Gouvernement estime en outre que des divergences d'interprétation constituent la conséquence inhérente à tout système judiciaire englobant un ensemble de juridictions et n'emportent pas en soi une violation des droits des justiciables. Il relève également que le rôle de la Cour administrative suprême est d'assurer la cohérence de la pratique, ce qui nécessite un certain temps ; dans ces conditions, des divergences d'interprétation passagères ne sauraient enfreindre le principe de la sécurité juridique.
Le Gouvernement observe également que le requérant, de formation juridique, a sciemment choisi de ne pas se faire représenter par un avocat devant la Cour administrative suprême et qu'il s'est donc lui-même privé de la possibilité de bénéficier d'un conseil spécialisé qui aurait pu l'éclairer sur la question.
Le Gouvernement soutient enfin que l'application des délais de procédure vise incontestablement à assurer une bonne administration de la justice et que, au regard de ce but, un délai de trente jours doit être considéré comme suffisant. En l'espèce, la Cour administrative suprême a respecté le cadre délimité par les dispositions légales et sa décision n'a été ni arbitraire ni imprévisible.
Le requérant a déclaré que, étant donné le caractère partial, voire offensif, des observations du Gouvernement, il ne souhaitait pas faire de commentaire et s'en remettait à la sagesse de la Cour.
La Cour note tout d'abord qu'aucune des parties ne conteste l'applicabilité de l'article 6. Elle se borne donc à constater que, dans la mesure où il s'agit d'une contestation sur les droits civils du requérant et que le droit interne garantissait à ce dernier le droit de saisir un tribunal et d'obtenir ainsi un contrôle juridictionnel de la décision mettant fin à sa relation de service au sein des forces de l'ordre (voir Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], no 63235/00, § 62, CEDH 2007‑IV), l'article 6 trouve son application en l'espèce.
Elle rappelle ensuite que c'est au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et tribunaux, qu'il incombe d'interpréter la législation interne, et qu'elle ne substituera pas sa propre interprétation du droit à la leur en l'absence d'arbitraire. Cela est particulièrement vrai s'agissant de l'interprétation par les tribunaux de règles procédurales. La réglementation relative aux formalités et délais à observer pour former un recours vise à assurer la bonne administration de la justice et le respect, en particulier, de la sécurité juridique (Zvolský et Zvolská c. République tchèque, no 46129/99, § 46, CEDH 2002-IX ; Tejedor García c. Espagne, arrêt du 16 décembre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VIII, § 31).
Selon la Cour, il relevait dans la présente affaire de la compétence des juridictions internes, notamment de la Cour administrative suprême instaurée le 1er janvier 2003, d'interpréter la portée de l'article 137 de la loi no 186/1992, lequel constituait une disposition spéciale par rapport à l'article 250b § 1 du code de procédure civile ou, plus tard, par rapport à l'article 72 § 1 du code de la procédure judiciaire administrative. Dans sa décision du 19 mai 2004, la Cour administrative suprême a indiqué avec une clarté suffisante les motifs essentiels qui l'ont amenée à considérer que l'action administrative du requérant devait être exercée dans le délai de trente jours prévu par l'article 137 § 2 de la loi no 186/1992.
Il ressort en outre des observations du Gouvernement que le même raisonnement figurait déjà dans la décision de la haute cour du 30 novembre 2001, rendue avant que l'intéressé n'ait formé son action et ayant fait l'objet d'une publication. Il existait donc à l'époque des faits une ébauche d'une jurisprudence interprétative qui s'est ensuite stabilisée (comme en témoignent les décisions no 7 As 55/2003 du 27 octobre 2004 et no 3 As 38/2006 du 20 juin 2007 citées par le Gouvernement). L'on ne saurait dès lors prétendre que le texte de la disposition légale litigieuse, lue à la lumière de cette jurisprudence, ne remplissait pas la condition de prévisibilité. Le fait, fût-il regrettable, que la Cour administrative suprême n'a pas suivi la même approche dans son arrêt no 2 As 19/2003 rendu le 14 août 2003 (donc après que le requérant a introduit son action) ne saurait à lui seul enfreindre le principe de la sécurité juridique. La Cour a par ailleurs déjà jugé qu'une certaine instabilité initiale de la jurisprudence d'une juridiction suprême n'emportait pas violation de l'article 6, pourvu que le droit interne mette en place des mécanismes permettant d'assurer la cohérence de la pratique (Schwarzkopf et Taussik (déc.), no 42162/02, 2 décembre 2008).
Il convient également de noter que le délai de trente jours que le requérant aurait dû respecter lui laissait suffisamment de temps pour présenter son action, d'autant plus qu'il avait choisi de l'introduire lui-même sans assistance d'un avocat. L'on ne saurait donc affirmer que son droit d'accès à un tribunal s'en est trouvé atteint dans sa substance même.
Dans ces conditions, la Cour estime que la conclusion à laquelle la Cour administrative suprême est parvenue en l'espèce ne dépasse pas les limites d'une interprétation raisonnable des dispositions légales applicables et ne saurait être qualifiée d'arbitraire. De l'avis de la Cour, la limitation imposée au droit d'accès du requérant à un tribunal peut donc passer pour être proportionnelle au but légitime de garantir la sécurité juridique et la bonne administration de la justice, but que la Cour administrative suprême a sans aucun doute poursuivi en l'occurrence.
Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement, en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
2. En ce qui concerne le grief du requérant tiré de l'absence de base juridique sous-tendant son renvoi et de l'impossibilité de se prononcer sur les considérations retenues par le ministre de l'Intérieur, la Cour relève que l'intéressé a omis de soumettre ce grief à la Cour constitutionnelle.
Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
3. Le requérant se plaint enfin d'avoir subi une discrimination prohibée par l'article 14 de la Convention, alléguant que l'approche des tribunaux était en l'espèce motivée par son appartenance aux forces de l'ordre de l'ancien régime.
La Cour note que, pour ce qui est de la procédure devant la Cour administrative suprême, le requérant n'a pas soulevé ce grief devant la Cour constitutionnelle. En tout état de cause, elle ne décèle dans le dossier aucune apparence de discrimination à l'encontre de l'intéressé.
Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 de la Convention et doit être rejeté conformément à l'article 35 § 4.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Stephen PhillipsRenate Jaeger
Greffier adjointPrésidente
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