PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 65687/01
présentée par Romano MATTEONI et autres
contre l'Italie
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 23 septembre 2004 en une chambre composée de :
MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
G. Bonello,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
MmeE. Steiner,
M.K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 19 janvier 2001,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, MM. Romano Matteoni, Osvaldo Matteoni, Francesco Matteoni, Sandro Matteoni et Riccardo Matteoni, sont des ressortissants italiens, nés respectivement en 1930, 1924, 1929, 1959 et 1953 et résidant à Rome. Ils sont représentés devant la Cour par Me F. Gullotta, avocat à Rome. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants étaient propriétaires d'un terrain sis à Rome.
Par un arrêté du 8 janvier 1975, l'administration régionale autorisa le bureau des habitations à loyer modéré (« I.A.C.P. ») à occuper d'urgence 104 560 mètres carrés du terrain des requérants en vue d'y construire des habitations.
Par un arrêté du 21 août 1979, notifié aux requérants le 20 décembre 1979, le terrain des requérants fut formellement exproprié.
Le 24 mai 1983, le I.A.C.P. procéda à une offre d'acompte sur l'indemnité d'expropriation déterminée au sens de la loi no 865 de 1971, sous réserve de fixer le montant de l'indemnité définitive en application de la loi no 385 de 1980.
Par l'arrêt no 223 de 1980, la Cour constitutionnelle déclara inconstitutionnelle la loi no 385 de 1980, au motif que celle-ci soumettait l'indemnisation à l'adoption d'une loi future.
Par effet de cet arrêt, la loi no 2359 de 1865, prévoyant que l'indemnité d'expropriation d'un terrain correspondait à la valeur marchande de celui-ci, fut à nouveau en vigueur.
Par un acte notifié le 22 décembre 1983, les requérants assignèrent le I.A.C.P. devant la cour d'appel de Rome, contestant le montant offert au titre d'indemnité d'expropriation.
Par un arrêt du 21 janvier 1987, la cour d'appel de Rome déclara le recours irrecevable pour tardiveté.
Par un acte notifié le 25 novembre 1987, les requérants assignèrent la municipalité de Rome et le I.A.C.P. devant le tribunal civil de Rome, faisant valoir leur droit à une indemnité correspondant à la valeur marchande du terrain.
Par une décision du 10 décembre 1990, le tribunal de Rome se déclara incompétent et indiqua que le recours devait être introduit devant la cour d'appel de Rome.
Par un acte notifié le 7 octobre 1991, les requérants assignèrent la municipalité de Rome et le I.A.C.P. devant la cour d'appel de Rome.
Le 8 août 1992, la loi no 359 de 1992 entra en vigueur. Cette loi prévoyait de nouveaux critères pour calculer l'indemnité d'expropriation des terrains constructibles, applicables à toute procédure pendante.
Le 20 juin 1995, la cour d'appel de Rome, estimant qu'elle n'était pas compétente pour connaître de la cause, rendit une ordonnance par laquelle elle saisit la Cour de cassation de la question de la compétence (« regolamento di competenza »).
Par un arrêt du 24 janvier 1998, la Cour de cassation indiqua que le recours devait être introduit devant la cour d'appel de Rome.
Par des actes notifiés les 28 et 29 mai 1998, les requérants assignèrent la municipalité de Rome et le I.A.C.P. devant la cour d'appel de Rome.
L'expert désigné par la cour d'appel évalua la valeur marchande du terrain des requérants en 1979, année de l'expropriation, en 75 248 ITL le mètre carré.
Par contre, l'expert désigné par la municipalité de Rome, se référant à une expertise déposée dans le cadre d'une procédure différente, concernant un terrain similaire appartenant à tiers et exproprié par le même arrêté, estima quant à lui que la valeur marchande du terrain des requérants était de 29 473 ITL le mètre carré (multiplié par 104 560 mètres carrés = 3 081 696 880 ITL). L'expert calcula ensuite l'indemnité à verser au sens de la loi no 359 de 1992. Il ressort du dossier que, dans la détermination du montant de cette indemnité, cet expert commit une erreur de calcul, omettant d'effectuer la multiplication par dix de la rente foncière, qui est un des éléments concourrant à déterminer le montant de l'indemnisation aux termes de l'article 5 bis de la loi no 359 de 1992.
Par une décision du 14 octobre 1998, la cour d'appel de Rome retint la valeur du terrain indiquée par l'expert désigné par la municipalité de Rome et condamna celle-ci à payer aux requérants la somme de 1 513 792 440 ITL au titre d'indemnité d'expropriation, en plus d'une indemnité d'occupation du terrain, plus intérêts.
Les requérants se pourvurent en cassation contestant notamment le montant liquidé au titre d'indemnisation, par l'effet de l'application de la loi no 359 de 1992 et aussi en raison de l'erreur de calcul commis par l'expert nommé par la municipalité.
Par un arrêt du 27 avril 2000, déposé au greffe le 20 août 2000, la Cour de cassation rejeta le recours des requérants. Quant au grief tiré de l'erreur de calcul commis par l'expert nommé par la municipalité, la Cour de cassation en pris note mais considéra qu'il s'agissait d'une erreur de fait, échappant à sa compétence, et qu'en tout état de cause, la somme qui résultait de cette erreur était très modeste.
Il ressort du dossier qu'en avril 2001, l'indemnité d'expropriation reconnue aux requérants fut soumise à un impôt à la source de 20 %, conformément à la loi no 413 de 1991.
B. Le droit et la pratique interne pertinents
La loi no 2359 de 1865, à son article 39, prévoyait qu'en cas d'expropriation d'un terrain, l'indemnité à verser devait correspondre à la valeur marchande du terrain au moment de l'expropriation.
L'article 42 de la Constitution, tel qu'interprété par la Cour constitutionnelle (voir parmi d'autres l'arrêt no 138 du 6 décembre 1977), garantit, en cas d'expropriation, une indemnisation qui n'atteint pas la valeur marchande du terrain.
La loi no 865 de 1971 a introduit de nouveaux critères : tout type de terrain, agricole ou constructible, devait être indemnisé comme s'il s'agissait d'un terrain agricole.
Par l'arrêt no 5 de 1980, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelle la loi no 865 de 1971, au motif que celle-ci traitait de manière identique deux situations très différentes, à savoir qu'elle prévoyait le même type d'indemnisation pour des terrains constructibles et des terrains agricoles.
Pour pallier à cette situation, le Parlement a adopté la loi no 385 du 29 juillet 1980, qui réintroduisait les critères venant d'être déclarés inconstitutionnels, mais cette fois à titre provisoire : la loi disposait en effet que la somme versée était un acompte devant être complété par une indemnité, qui serait calculée sur la base d'une loi à adopter et prévoyant des critères d'indemnisation spécifiques pour les terrains constructibles.
Par l'arrêt no 223 de 1983, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelle la loi no 385 de 1980, au motif que celle-ci soumettait l'indemnisation en cas d'expropriation d'un terrain constructible à l'adoption d'une loi future.
Par l'effet de l'arrêt no 223 de 1983, la loi no 2359 de 1865 a été à nouveau en vigueur; par conséquent, un terrain constructible devait être indemnisé à concurrence de sa valeur marchande (voir par exemple, Cour de cassation, sec. I, arrêt no 13479 du 13 décembre 1991 ; sec. I, arrêt no 2180 du 22 février 1992).
Le décret-loi no 333 du 11 juillet 1992, converti en loi no 359 du 8 août 1992, a introduit, dans son article 5 bis, une mesure « provisoire, exceptionnelle et urgente » tendant au redressement des finances publiques, valable jusqu'à ce que des mesures structurelles soient adoptées.
L'article 5 bis dispose que l'indemnité à verser en cas d'expropriation d'un terrain constructible est calculée selon la formule suivante :
Valeur marchande du terrain + (rente foncière annuelle x 10 dernières années) : 2 – abattement de 40 %. Dans ce cas, l'indemnité correspond à 30 % de la valeur marchande. Sur ce montant, un impôt de 20 % à la source est appliqué (impôt prévu par l'article 11 de la loi no 413 de 1991).
L'abattement de 40 % n'est pas applicable lorsque l'expropriation se fait non par un décret d'expropriation mais par un acte de « cession volontaire » du terrain, ou bien comme en l'espèce, lorsque l'expropriation a eu lieu avant l'entrée en vigueur de l'article 5 bis (voir l'arrêt de la Cour constitutionnelle no 283 du 16 juin 1993).
Dans ce cas, l'indemnité qui en résulte correspond à 50 % de la valeur vénale. De ce montant il faudra toutefois déduire 20 % à titre d'impôt (voir supra).
La Cour constitutionnelle a estimé que l'article 5 bis de la loi no 359 de 1992 et son application rétroactive est compatible avec la Constitution (arrêt no 283 du 16 juin 1993 ; arrêt no 442 du 16 décembre 1993), dans la mesure où cette loi a un caractère urgent et provisoire.
GRIEFS
1. Invoquant l'article 6 de la Convention, les requérants se plaignent de l'iniquité de la procédure, au motif que la cour d'appel a apprécié la valeur du terrain se basant sur l'expertise déposée par l'administration défenderesse.
2. Les requérants se plaignent qu'ils ont été privés de leur terrain de manière incompatible avec l'article 1 du Protocole no 1. Ils font valoir notamment qu'ils ont perçu une indemnisation inférieure à 50 % de la valeur vénale de leur terrain et que sur cette somme un impôt à la source de 20 % a été appliqué.
EN DROIT
1. Invoquant l'article 6 de la Convention, les requérants se plaignent de l'absence d'équité de la procédure, au motif que la cour d'appel a apprécié la valeur du terrain se basant sur l'expertise déposée par l'administration défenderesse. L'article 6 de la Convention, dans ses parties pertinentes, se lit ainsi:
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi (...)»
Le Gouvernement soutient que ce grief est irrecevable, étant donné qu'il concerne l'interprétation des faits de la part des juridictions nationales.
En tout état de cause, le Gouvernement affirme qu'au cours de la procédure interne, le juge est libre de décider en fonction de sa libre conviction, sans être obligatoirement lié par les résultats du rapport d'expertise qu'il a ordonné.
Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.
Ils soutiennent qu'en l'espèce la cour d'appel aurait dû ordonner une nouvelle expertise, ou un complément d'expertise, plutôt que se baser sur le rapport déposé par l'administration défenderesse. Les requérants font observer que ce dernier rapport a été rédigé sur la base de la méthode comparative, suivant un rapport d'expertise concernant un terrain similaire appartenant à des tiers et exproprié par le même arrêté. Les requérants en déduisent une violation de leur droit de défense.
La Cour observe qu'en l'espèce, la cour d'appel disposait de deux expertises, dont une ordonnée par elle-même et l'autre présentée par l'administration défenderesse. Les requérants quant à eux n'ont pas utilisé la possibilité qu'ils avaient de présenter une expertise au cours de la procédure.
Conformément au droit italien, la cour d'appel a librement apprécié les conclusions des expertises dont elle disposait, afin de décider sur l'affaire.
La Cour rappelle qu'aux termes de l'article 19 de la Convention, elle a pour tâche d'assurer le respect des engagements résultant de la Convention pour les Parties contractantes. Spécialement, il ne lui incombe pas de s'immiscer dans l'appréciation juridique d'une preuve, faite par les tribunaux compétents au regard du droit interne. S'il est vrai que l'article 6 § 1 de la Convention garantit à toute personne le droit à un procès équitable, cette disposition ne réglemente pas l'administration des preuves en tant que telle et notamment leur admissibilité et leur force probante, questions relevant essentiellement du droit interne (voir Schenk c. Suisse, arrêt du 12 juillet 1988, série A no 140, p. 29, § 46 et suivants).
En l'espèce, les motifs fournis par la cour d'appel dans sa décision, permettent d'exclure que cette juridiction ait tiré de conclusions de caractère arbitraire des éléments d'appréciation qui lui ont été soumis.
Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté comme étant manifestement mal fondé, en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
2. Les requérants se plaignent d'une atteinte à leur droit au respect de leurs biens au motif que l'indemnité leur a été versée longtemps après la privation du terrain et n'est pas adéquate, étant donné qu'elle a été calculée sur la base de l'article 5 bis de la loi no 359 de 1992, appliquée rétroactivement. Ils allèguent en outre qu'un impôt à la source de 20 % a été appliqué sur cette somme.
Ils invoquent l'article 1 du Protocole no 1, qui est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
La requête a été communiqué aussi sous l'angle de l'article 6 § 1 de la Convention (équité de la procédure), dans la mesure où les requérants se plaignent que l'adoption et l'application à leur cas de la loi no 359 de 1992 constituent une interférence législative prohibée par cette disposition, qui, dans ses parties pertinentes, prévoit :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement soutient que l'application de l'article 5 bis de la loi no 359 de 1992 au cas d'espèce ne soulève aucun problème au regard de l'article 1 du Protocole no 1 et de l'article 6 § 1 de la Convention.
A cet égard, le Gouvernement observe que le mécanisme de l'expropriation pour cause d'utilité publique répond en tant que tel aux exigences de protection de l'intérêt de la collectivité. Dans le calcul d'une indemnité d'expropriation, il faut rechercher un juste équilibre entre l'intérêt privé et l'intérêt général. De ce fait, l'indemnité d'expropriation adéquate peut être inférieure à la valeur marchande d'un terrain. Tout se résume à savoir si l'écart entre la valeur marchande et l'indemnité payée est raisonnable et justifié.
Le Gouvernement fait observer que la valeur vénale du terrain est un élément pris en compte afin de déterminer l'indemnité à verser. Il est tempéré par un autre critère, à savoir la rente foncière calculée sur la valeur attribuée au cadastre. La valeur résultant d'une telle opération mathématique correspond à la valeur retenue comme base de calcul des impôts concernant le terrain. D'après le Gouvernement, les propriétaires expropriés ne peuvent pas se plaindre de l'utilisation d'une telle valeur afin de déterminer l'indemnité d'expropriation, alors qu'au niveau fiscal ils n'ont jamais contesté son application.
S'agissant de l'application rétroactive de l'article 5 bis de la loi no 359 de 1992, le Gouvernement fait observer que la date d'adoption du décret d'expropriation, à savoir le 21 août 1979, représente le moment à partir duquel les requérants ont eu droit à être indemnisés. A ce moment-là, la loi no 865 de 1971 était en vigueur. Quant à la loi no 2359 de 1865, elle est devenue d'application seulement en 1983 par effet de l'arrêt no 223 de 1983 de la Cour constitutionnelle. L'expropriation n'est donc pas née sous l'empire de cette dernière loi. La loi no 359 de 1992, entrée en vigueur après l'expropriation et avant le paiement de l'indemnité, a donc modifié avec effet rétroactif une loi entrée en vigueur postérieurement à l'expropriation, en force d'un jugement de la Cour constitutionnelle. Le Gouvernement en conclut que l'application de la règle de la succession des lois dans le temps en l'espèce est compatible avec l'article 1 du Protocole no 1 et, a fortiori, avec l'article 6 de la Convention, disposition qui ne serait pas mise en cause par la présente requête.
Quant à l'erreur de calcul commis par le juge national, qui a omis de multiplier par dix la rente foncière afin de déterminer le montant de l'indemnité d'expropriation, le Gouvernement reconnaît que la Cour de cassation a rejeté le recours des requérants à cet égard sans se prononcer expressément sur le point. Toutefois, le Gouvernement estime que les requérants n'ont pas épuisé les voies de recours internes, compte tenu de ce qu'ils n'ont pas introduit devant les juridictions internes une action visant à obtenir la correction de l'erreur matérielle.
A la lumière de l'ensemble de ces considérations, le Gouvernement soutient que l'application en l'espèce de l'article 5 bis de la loi no 359 de 1992 ne soulève aucun problème au regard de l'article 1 du Protocole no 1 et de l'article 6 § 1 de la Convention (équité de la procédure).
Quant au retard avec lequel les requérants ont été indemnisés pour la perte de leur terrain, le Gouvernement fait observer que ce retard dépend de la durée de la procédure devant les juridictions nationales et, par conséquent, n'a entraîné en l'espèce aucune violation du principe du « juste équilibre ». Par ailleurs, les requérants n'ont pas démontré devant les juridictions nationales avoir subi, en conséquence dudit retard, des dommages tels à justifier la réévaluation monétaire de la somme liquidée au titre d'indemnisation.
En outre, l'Etat italien a déjà été condamné par la Cour en raison de la durée excessive, de 1987 à 1998, de la procédure faisant l'objet de la présente requête. La satisfaction équitable qui a été accordée dans le cadre d'une telle procédure couvrirait le préjudice subi par effet de la durée excessive de la procédure jusqu'au 1998.
Quant à la période postérieure à 1998, le Gouvernement soutient que les requérants ne peuvent pas se plaindre des effets de la durée excessive de la procédure, étant donné qu'ils n'ont pas épuisé le recours Pinto.
Enfin, le Gouvernement observe que le retard avec lequel les requérants ont été indemnisés dépend également de l'introduction tardive, de la part de ces derniers, de l'action visant à contester le montant qui leur avait été offert au titre d'indemnité d'expropriation. A ce propos, le Gouvernement fait observer que le décret d'expropriation, contenant la détermination du montant des indemnités, a été notifié aux requérants le 20 décembre 1979.
Or, les requérants ont introduit une action visant à contester ce montant seulement le 22 décembre 1983.
A la lumière de l'ensemble de ces considérations, le Gouvernement soutient que les requérants n'ont supporté aucune « charge exorbitante ».
Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.
Ils font observer que l'indemnité d'expropriation, calculée sur la base d'une loi entrée en vigueur treize ans après l'expropriation, correspond à la moitié de la valeur marchande du terrain et que ce montant a été ultérieurement diminué de 20 % par l'effet de l'impôt à la source prévu par la loi no 413 de 1991. Il en résulte que les requérants ont encaissé une somme correspondant à moins de la moitié de la valeur marchande du terrain.
D'après les requérants, ce montant ne saurait être considéré comme une indemnisation raisonnablement en rapport avec la valeur vénale du bien. Par conséquent, les requérants estiment avoir subi une atteinte disproportionné à leur droit au respect des biens, ainsi qu'une atteinte à leur droit à un procès équitable à la suite de l'application rétroactive de la loi no 359 de 1992, entrée en vigueur en cours de procédure.
Quant à l'application en l'espèce de l'impôt de 20 % prévu par la loi no 413 de 1991, les requérants font notamment observer que l'indemnité d'expropriation ne constitue pas un revenu imposable, mais une somme qui leur a été reconnue pour compenser la perte du terrain. A la lumière de cette considération, ils contestent l'application de cet impôt en l'espèce.
Enfin, quant à l'erreur de calcul effectuée par le juge national, les requérants observent que, même à supposer que le calcul avait été effectué correctement, le montant de l'indemnité reconnue serait resté d'environ la moitié de la valeur vénale du terrain.
Quant au retard avec lequel ils ont été indemnisés pour la perte de leur terrain, les requérants font valoir que la durée de la procédure dépend uniquement de l'indétermination démontrée par les juridictions nationales quant à la compétence à connaître de leur cause. Ils font à cet égard observer qu'en cours de procédure, la cour d'appel, qui était compétente à connaître de la cause, a estimé nécessaire de saisir la Cour de cassation de la question de compétence. Ceci a fortement contribué à augmenter la durée de la procédure.
De plus, les requérants font observer que le retard n'a pas été compensé par le versement de l'intérêt légal, étant donné que celui-ci a été inférieur au taux d'inflation dans la période concernée. Ils considèrent qu'en cours de procédure devant les juridictions internes, ils ont démontré avoir subi des dommages tels qui justifient la réévaluation de l'indemnité, compte tenu notamment de la possibilité d'utiliser le terrain en question dans le cadre de l'exercice de leur profession d'entrepreneurs.
Enfin, les requérants observent qu'au moment de la notification du décret d'expropriation, ils ne pouvaient pas introduire une action visant à contester le montant de l'indemnité d'expropriation, aux termes de la législation en vigueur à l'époque; il était en effet nécessaire attendre la publication de ce décret dans le journal officiel, ce qui est intervenu par la suite.
La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que cette partie de la requête soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, elle ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été établi.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare recevables, tous moyens de fond réservés, les griefs des requérants tirés des articles 1 du Protocole no 1 et 6 (équité de la procedure, relativement à l'application au cas d'espèce de l'article 5 bis de la loi no 359 de 1992) de la Convention;
Déclare le restant de la requête irrecevable.
Søren Nielsen Christos Rozakis
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy