CINQUIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 11270/04
présentée par Marie-Pierre MAZÉAS
contre la France
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 13 novembre 2008 en une chambre composée de :
Peer Lorenzen, président,
Jean-Paul Costa,
Karel Jungwiert,
Volodymyr Butkevych,
Renate Jaeger,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 22 mars 2004,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Mme Marie-Pierre Mazéas, est une ressortissante française, née en 1954 et résidant à Paris. Elle est représentée devant la Cour par Me William Bourdon, avocat à Paris. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme Edwige Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La requérante a été engagée en 1987 par l’Union latine, une organisation intergouvernementale dont le siège est à Saint-Domingue et le secrétariat général à Paris. Elle y exerçait les fonctions de coordinatrice de la rédaction du journal édité par l’organisation et diffusé au sein de ses Etats membres (dont la France).
Le 26 novembre 1993, son supérieur hiérarchique lui adressa une lettre d’avertissement. Elle sera licenciée le 25 avril 1994 pour « refus caractérisé de déférer aux instructions de [ce dernier] ».
Le 26 janvier 1994, la requérante attrait l’Union latine devant le conseil de prud’hommes de Paris afin notamment d’obtenir l’annulation de l’avertissement du 23 novembre 1993 ; elle élargit ultérieurement la saisine en contestant le bien-fondé de son licenciement. In limine litis, l’Union latine souleva l’incompétence de cette juridiction au profit de la commission de recours créée par son XIVe Congrès réuni à Paris les 6 et 7 décembre 1994. D’une part, l’Union latine soulignait qu’en vertu de l’accord de siège qu’elle avait signé avec l’Etat français, ratifié le 6 juillet 1989, son secrétariat général bénéficiait de l’immunité de juridiction pour les actes en relation avec sa fonction. D’autre part, elle exposait que la requérante avait été informée le 2 mai 1995, par un courrier officiel adressé à son conseil, de la création de la commission de recours, ajoutant qu’afin de lui permettre se saisir cet organe, le délai de soixante jours normalement imparti avait été prorogé.
Produite par le Gouvernement, cette lettre du 2 mai 1995 précise que la commission s’est réunie dès le 31 mars 1995. Par ailleurs, le 27 juin 1995, le secrétaire général de l’Union latine envoya à la requérante le règlement de procédure de la commission, accompagné d’une lettre (que le Gouvernement produit également) indiquant notamment que le délai de soixante jours ne courrait qu’à partir de la date de la réception de celle-ci.
Par un jugement du 6 juin 1996, le conseil de prud’hommes accueillit l’exception d’incompétence et déclara irrecevables les demandes de la requérante.
Par un arrêt du 7 décembre 2000, la cour d’appel de Paris infirma ce jugement. Elle déclara la requérante recevable en son action contre l’Union latine et condamna cette dernière à lui verser des dommages et intérêts pour « avertissement abusif », licenciement sans cause réelle et sérieuse et licenciement vexatoire, ainsi qu’une somme à titre d’indemnité légale de licenciement. Dans son arrêt, la cour d’appel souligne tout d’abord que la procédure susévoquée prévue par la résolution no 13 du XIVe congrès de l’Union latine des 6 et 7 décembre 1994, qui donne la possibilité au salarié de saisir le secrétaire général d’une réclamation contre un acte administratif lui faisant grief puis de former un recours contentieux contre cette décision, ne peut faire obstacle à la saisine directe de la juridiction prud’homale par l’intéressée. Certes, poursuit la cour, il résulte de l’article 3 de l’accord conclu entre l’Union latine et la France le 13 janvier 1988 (ratifié par la loi no 89/456 du 6 juin 1989), que l’Union latine, considérée comme une organisation internationale de droit public, jouit de l’immunité de juridiction sauf si elle y a expressément renoncé ou si le litige porte sur les catégories pour lesquelles l’article 3 de ladite convention exclut l’application de cette immunité, exceptions qui ne concernent pas l’espèce. Cependant, précise-t-elle, d’une part, cette immunité n’existe qu’autant que l’acte qui donne lieu au litige constitue un acte de puissance publique ou a été accompli dans l’intérêt d’un service public, et ne peut donc concerner que les employés que leurs fonctions amènent à participer à ce service : si les actes d’autorité sont couverts par ce privilège, les actes de gestion en sont exclus. D’autre part, cette distinction s’applique non seulement aux Etats étrangers mais aussi aux organisations intergouvernementales telles que l’Union latine. Or, relève la cour, la requérante, dans le cadre de ses fonctions de coordinatrice générale du journal de l’Union latine effectuait des tâches de traduction, de révision de traductions et de corrections de texte en langue française ; elle n’était donc chargée d’aucune responsabilité particulière dans l’exercice du service public, de sorte que son licenciement constituait un acte de gestion ne bénéficiant pas de l’immunité de juridiction.
Sur pourvoi de l’Union latine, la Cour de cassation (chambre sociale), le 30 septembre 2003, cassa et annula l’arrêt de la cour d’appel de Paris et dit n’y avoir lieu à renvoi. Soulignant que l’article 3 de l’accord de siège détermine, de manière limitative, les dérogations à l’immunité de juridiction dont bénéficie l’Union latine, la Cour de cassation conclut « qu’en statuant comme elle l’a[vait] fait, alors qu’elle a[vait] constaté que le litige soumis à la juridiction prud’homale, portant sur l’exécution et la rupture du contrat de travail, n’était pas compris dans les exceptions conventionnellement prévues excluant le bénéfice de l’immunité de juridiction », la cour d’appel avait omis de tirer les conséquences légales de ses constatations et violé ce texte.
B. L’immunité de juridiction et d’exécution de l’Union latine et le droit de recours des fonctionnaires de cette organisation
L’immunité de juridiction et d’exécution de l’Union latine est prévue par l’article 3 de l’accord « relatif à l’établissement à Paris du secrétariat de l’Union latine et à ses privilèges et immunités sur le territoire Français », conclu le 13 janvier 1988 avec le gouvernement de la République française et entré en vigueur le 1er novembre 1989. Cette disposition est ainsi libellée :
« L’Union latine jouit de l’immunité de juridiction et d’exécution sauf :
- si elle a expressément renoncé à ladite immunité dans un cas particulier ;
- en ce qui concerne toute action civile intentée par un tiers au titre d’un dommage résultant d’un accident causé par un véhicule à moteur appartenant à l’Union latine ou utilisé pour son compte, ou en ce qui concerne une infraction à la réglementation de la circulation des véhicules à moteurs mettant en cause un tel véhicule ;
- en ce qui concerne l’exécution d’une sentence arbitrale rendue conformément à l’article 17 du présent accord ;
- en cas de saisie des traitements, salaires et émoluments dus par l’Union latine à un membre de son personnel. »
Adopté par le XIVe Congrès de l’Union latine (6-7 décembre 1994), le chapitre VIII du statut de son personnel est consacré au « droit de recours ». Il en ressort que les fonctionnaires de l’organisation qui justifient d’un « intérêt direct et actuel » peuvent saisir le secrétaire général d’une réclamation contre un acte administratif leur faisant grief. La réclamation doit être introduite par écrit dans les soixante jours suivant la publication ou la notification de l’acte ou, à défaut, la date à laquelle le réclamant en a eu connaissance ou, le cas échéant, la date de la décision implicite de rejet (article 1). Le secrétaire général statue sur la réclamation « le plus tôt possible » et, au plus tard, soixante jours à compter de sa réception, par décisions motivée qu’il notifie au réclamant. Passé ce délai, le défaut de réponse vaut décision implicite de rejet (article 2).
Le fonctionnaire concerné dispose alors de soixante jours pour introduire un recours contentieux contre la décision de rejet (article 3) devant une « commission de recours », composée d’un président et deux membres (plus un suppléant) élus pour trois ans par le « conseil exécutif » en dehors du personnel de l’Organisation (article 4), lesquels « exercent leurs fonctions en pleine indépendance et à titre gracieux » (article 5). La commission arrête elle-même son « règlement de procédure » (article 9). Ses audiences sont publiques ; ses délibérations se font à huis clos (article 4).
Ni la réclamation ni le recours contentieux n’ont d’effet suspensif, mais l’auteur d’un recours contentieux peut introduire auprès du président de la commission une requête tendant à l’octroi d’un sursis à exécution de l’acte contesté si cette exécution est susceptible de lui causer un grave préjudice difficilement réparable (article 6).
Les décisions de la commission lient les parties dès leur prononcé, et le secrétaire général dispose de trente jours pour les exécuter (article 7). Toutefois, s’il estime que l’exécution d’une décision d’annulation de l’acte est susceptible de créer à l’Union de « graves difficultés d’ordre internes », il a la possibilité d’en faire part dans un avis motivé à la commission, laquelle peut fixer le montant d’une indemnité compensatrice à verser à l’auteur du recours si elle « juge fondés les motifs invoqués » (article 8).
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint d’une violation de son droit à un « tribunal », résultant de l’immunité de juridiction reconnue par la Cour de cassation à son ancien employeur, l’Union latine. Elle indique qu’elle ne disposait pas d’un autre recours effectif pour faire valoir ses « contestations » réelles et sérieuses relatives à l’avertissement qui lui avait été adressé et au licenciement dont elle avait ensuite fait l’objet. Elle ajoute qu’en droit international, cette immunité ne vaut que si l’acte ayant donné lieu au litige constitue un acte de puissance publique ou a été accompli dans l’intérêt d’un service public ; or, comme l’avait jugé en sa cause la cour d’appel de Paris, elle n’avait aucune responsabilité particulière dans l’exercice d’un service public, de sorte qu’acte de gestion, son licenciement n’était pas couvert par l’immunité.
2. Invoquant l’article 13 de la Convention, la requérante déduit des mêmes circonstances que son « droit à un recours effectif » a été méconnu.
EN DROIT
1. La requérante se plaint d’une violation de son droit à un « tribunal », résultant de l’immunité de juridiction reconnue par la Cour de cassation à son employeur, l’Union latine. Soulignant tout particulièrement qu’elle ne disposait pas d’un autre recours effectif et contestant la légalité de la mise en œuvre de l’immunité en sa cause, elle invoque l’article 6 § 1 de la Convention, aux termes duquel :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement invite la Cour à juger la requête manifestement mal fondée. Il ne nie pas que le recours prévu par le statut du personnel de l’Union latine tel que modifié par le XIVe Congrès des 6-7 décembre 1994 n’existait pas au moment de la naissance du litige. Cependant, renvoyant aux lettres adressées les 2 mai et 27 juin 1995 à l’avocat de la requérante puis à l’intéressée elle-même, il indique que, grâce à une prorogation ad hoc du délai de saisine, la requérante avait accès à cette procédure. Celle-ci comprenant l’intervention d’une commission de recours indépendante, le Gouvernement estime que la restriction à l’accès aux juridictions françaises dénoncées par la requérante n’a pas porté atteinte à la substance même de son « droit à un tribunal » et n’était pas disproportionnée. Il souligne en outre que, dans le cas d’une organisation internationale, l’immunité de juridiction est absolue sous la seule réserve des règles conventionnelles énoncées. Il précise qu’en conséquence, comme l’a récemment rappelé la Cour de cassation (Civ. 1ère, 28 octobre 2003, no 01-16.927), la distinction entre actes de gestion et actes de souveraineté à laquelle la requérante fait référence ne vaut que pour l’immunité de juridiction des Etats : elle est sans pertinence s’agissant de celle des organisations internationales.
En réplique, la requérante insiste sur le fait qu’à la différence des requérants dans les affaires Waite et Kennedy c. Allemagne [GC] et Beer et Regan c. Allemagne [GC] (arrêts du 18 février 1999, nos 26083/94 et 28934/95, CEDH 1999-I), elle ne disposait pas au moment des faits litigieux d’un recours spécifique à l’organisation internationale qui l’employait. Elle souligne à cet égard qu’elle a saisi le conseil de prud’hommes de Paris le 26 janvier 1994 de sa demande l’annulation de l’avertissement qu’elle avait reçu – élargissant ensuite la saisine à la contestation de son licenciement – et été licenciée le 25 avril 1994, et que la procédure de recours à laquelle se réfère le Gouvernement a été mise en place en décembre 1994.
S’agissant de l’argument de la requérante selon lequel l’application en sa cause de l’immunité de juridiction repose sur une interprétation erronée du droit international, la Cour rappelle qu’elle n’a pas pour tache de se substituer aux juridictions internes. C’est au premier chef aux autorités nationales, notamment aux cours et tribunaux, qu’il incombe d’interpréter non seulement la législation interne mais aussi les dispositions du droit international général ou d’accords internationaux auxquelles renvoie le cas échéant le droit interne. Le rôle de la Cour se limite à vérifier la compatibilité avec la Convention des effets de pareille interprétation (Beer et Regan et Waite et Kennedy précités, §§ 44 et 54 respectivement).
En l’espèce, la Cour constate tout d’abord que, pour reconnaître à l’Union latine l’immunité de juridiction, la Cour de cassation a retenu dans son arrêt du 30 septembre 2003 que cette immunité était prévue par l’article 3 de l’accord « relatif à l’établissement à Paris du secrétariat de l’Union latine et à ses privilèges et immunités sur le territoire Français » et que le litige n’entrait pas dans l’un des cas d’exclusion de celle-ci prévus par ce même texte. Selon la Cour, vu notamment les termes dudit article 3, un tel motif ne saurait être qualifié d’arbitraire.
En conséquence de l’arrêt du 30 septembre 2003, qui par ce motif casse et annule sans renvoi l’arrêt d’appel, la requérante n’a pu voir sa « contestation » tranchée par les juridictions françaises. Elle n’a en fait pu débattre utilement que de la mise en œuvre de l’immunité de juridiction dont se prévalait l’Union latine. La question qui se pose est donc celle de savoir si une telle limitation de l’examen de la cause par les juridictions françaises est compatible avec le « droit à un tribunal » que consacre l’article 6 § 1.
La Cour rappelle à cet égard que le droit d’accès aux tribunaux n’est pas absolu : il se prête à des limitations implicitement admises car il commande de par sa nature même une réglementation par l’Etat. Si les Etats contractants jouissent en la matière d’une certaine marge d’appréciation, il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur le respect des exigences de la Convention ; elle doit se convaincre que les limitations mises en œuvre ne restreignent pas l’accès offert à l’individu d’une manière ou à un point tels que le droit s’en trouve atteint dans sa substance même. En outre, pareille limitation ne se concilie avec l’article 6 § 1 que si elle tend à un but légitime et s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, par exemple, Waite et Kennedy, précité, § 59, et Beer et Regan, précité, § 49).
Dans les affaires susvisées la Cour a jugé que la règle de l’immunité de juridiction, appliquée par les juridictions allemandes au profit de l’Agence spatiale européenne (« ASE ») dans le cadre de contentieux du travail, poursuivait un « but légitime ». Elle a en particulier retenu que « l’octroi de privilèges et immunités aux organisations internationales est un moyen indispensable au bon fonctionnement de celles-ci, sans ingérence unilatérale de tel ou tel gouvernement » (Beer et Regan, § 53, et Waite et Kennedy, § 63). Cette solution peut être transposée en l’espèce.
Dans ces arrêts, s’agissant de l’évaluation de la proportionnalité de la limitation du droit d’accès des requérants par rapport à ce « but légitime » (qui s’apprécie à la lumière des circonstances particulières de chaque espèce ; §§ 54 et 64 respectivement), la Cour a souligné que « pour déterminer si l’immunité de l’ASE devant les juridictions allemandes est admissible au regard de la Convention, il importe (...) d’examiner si les requérants disposaient d’autres voies raisonnables pour protéger efficacement leurs droits garantis par la Convention » (§§ 58 et 68 respectivement). Constatant essentiellement que les intéressés avaient la possibilité de saisir de leurs contestations la commission de recours de l’ASE, laquelle est indépendante de l’Agence, la Cour a conclu que les restrictions de l’accès aux juridictions allemandes dont les requérants avaient eu à souffrir n’étaient pas disproportionnées et ne constituaient pas une atteinte à la substance même de leur « droit à un tribunal » (§§ 59-63 et 69-73 respectivement).
Les agents de l’Union latine sont dans une situation comparable. En effet, si en raison de l’immunité de juridiction dont jouit leur employeur ils ne peuvent en principe saisir les juridictions internes des litiges les opposant à celui-ci, ils ont un « droit de recours » spécifique (chapitre VIII du statut du personnel) : ils peuvent dans les soixante jours suivant la décision leur faisant grief adresser une réclamation à leur secrétaire général et, le cas échéant, dans les soixante jours, introduire un recours contentieux contre sa décision de rejet devant une « commission de recours » indépendante, laquelle peut prononcer l’annulation de l’acte contesté.
Il est vrai que la situation de la requérante se distingue à cet égard de celle des requérants dans les affaires précitées en ce que la procédure en question n’existait pas à la date des décisions contestées (l’avertissement du 23 novembre 1993 et la décision de licenciement du 25 avril 1994) et de la saisine du conseil de prud’hommes de Paris (le 26 janvier 1994). Elle résulte en effet d’un amendement au statut du personnel adopté en décembre 1994, soit plus de soixante jours après les décisions litigieuses. Toutefois, il ressort du dossier que la requérante ne s’en trouvait pas pour autant forclose : comme l’avait au demeurant indiqué l’Union latine devant les juridictions internes et comme le souligne le Gouvernement devant la Cour, du fait d’une prorogation ad hoc du délai de saisine, la requérante avait la possibilité d’user de ce recours, ce qu’elle n’a pas fait.
Dans ces circonstances et compte tenu des modalités dudit recours (ci-dessus), on ne saurait dire qu’il y a eu atteinte à la substance même de « droit à un tribunal » de la requérante du fait de la reconnaissance par la Cour de cassation de l’immunité de juridiction de l’Union latine ni que les moyens employés étaient disproportionnées par rapport au but poursuivi. Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention.
2. La requérante déduit des mêmes faits que son « droit à un recours effectif » au sens de l’article 13 de la Convention a été méconnu, cette disposition étant ainsi libellée :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
Selon la Cour, en tout état de cause, il n’y a pas lieu d’examiner l’affaire aussi sous l’angle de l’article 13, les exigences de cette disposition étant moins strictes que celles de l’article 6 § 1 (voir, par exemple, British-American Tobacco Company Ltd c. Pays-Bas, 20 novembre 1995, § 89, série A no 331).
3. Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter la requête en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Claudia WesterdiekPeer Lorenzen
GreffièrePrésident
Full & Egal Universal Law Academy