COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
Requête N° 17862/91
M.C.
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 12 avril 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2 - 4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5 - 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11 - 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16 - 33). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 - 10
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 16 - 22) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 - 5
B. Droit et pratique applicables
(par. 23 - 33) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 - 10
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 34 -64) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 - 15
A. Grief déclaré recevable
(par. 34) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
B. Point en litige
(par. 35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
C. Sur la violation de l'article 7
de la Convention
(par. 36 - 64) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 - 15
CONCLUSION
(par. 65). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
OPINION DISSIDENTE DE MM. C.A. NØRGAARD, H. DANELIUS, G. JÖRUNDSSON,
A.S. GÖZÜBÜYÜK, A. WEITZEL, H.G. SCHERMERS, MMES G.H. THUNE et
J. LIDDY et M. I. CABRAL BARRETO. . . . . . . . . . . . . . . . . .16
ANNEXE I : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE. . . . . . . . . . . . . . 17
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Le requérant, de nationalité française, est né en 1947 et réside
à Longjumeau. Dans la procédure devant la Commission, il est représenté
par Maître Yves Capron, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de
cassation.
3. La requête est dirigée contre la France. Le Gouvernement
défendeur a été représenté par M. Jean-Pierre Puissochet, ancien
Directeur des Affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères,
en qualité d'Agent.
4. La requête concerne la légalité de la condamnation du requérant
pour exercice illégal de la pharmacie. Le requérant invoque l'article 7
de la Convention.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite le 26 novembre 1990 et
enregistrée le 1er mars 1991.
6. Le 31 août 1992, la Commission a décidé de donner connaissance
de la requête au Gouvernement français, en application de l'article 48
par. 2 (b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les parties à
présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 8 décembre 1992.
Le requérant y a répondu le 21 février 1993.
8. Le 10 janvier 1994, la Commission a déclaré la requête recevable.
9. Le 18 janvier 1994, la Commission a adressé aux parties le texte
de sa décision sur la recevabilité de la requête.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Des consultations suivies ont eu lieu avec les parties
du 18 janvier au 18 mars 1994. Vu l'attitude adoptée par les parties,
la Commission constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir
un tel règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission, conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes en
présence des membres suivants :
MM. C.A. NØRGAARD, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
E. KONSTANTINOV
D. SVÁBY
G. RESS
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
12 avril 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
14. Est joint au présent rapport le texte de la décision de la
Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe I).
15. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
16. Le requérant, en même temps que d'autres dirigeants de grandes
surfaces, fit l'objet en 1988 de poursuites pénales pour exercice
illégal de la pharmacie, sur le fondement des articles L. 511, L. 512
et L. 517 du Code de la santé publique, à l'initiative de l'Association
syndicale des Pharmaciens de l'Yonne ainsi que de divers pharmaciens,
pour avoir vendu en février 1988 dans le magasin qu'il dirigeait divers
produits dits de parapharmacie (alcool à 70°, eau oxygénée, vitamine C,
oligo-éléments).
17. Devant le tribunal correctionnel, le requérant ainsi que ses
co-prévenus faisaient valoir que les produits incriminés ne répondaient
pas à la définition du médicament telle qu'elle est précisée par
l'article L. 511 du Code de la santé publique et ne relevaient pas du
monopole des pharmaciens. Par jugement du 30 septembre 1988, le
tribunal correctionnel de Sens jugea le requérant coupable des faits
reprochés et le condamna à une amende de 10.000 F ainsi qu'à 1 F de
dommages-intérêts à chacune des parties civiles. Examinant chacun des
produits, le tribunal conclut qu'il s'agissait de médicaments par
fonction et par présentation.
18. Par arrêt du 18 mai 1989, la cour d'appel de Paris confirma le
jugement en ses dispositions pénales.
19. La cour d'appel considéra, après examen des produits et de leurs
emballages, que chacun d'entre eux était un médicament par
présentation. La cour s'exprima comme suit :
"1°) BIO-OLIGO aux oligo-éléments
Le cartonnage support des flacons contenant 36 gélules
porte en bas l'indication 'Levure enrichie en oligo-
éléments' 'complément alimentaire'.
Au verso du carton figure la mention :
'Introduction :
Des recherches récentes démontrent que la terre s'apauvrit
en oligo-éléments alors que notre organisme réclame plus
qu'hier ces 'nouvelles vitamines' du vingtième siècle.
Le laboratoire COSMINTER propose une gamme de produits
spécialement enrichis en oligo-éléments pour combler ces
carences alimentaires.'
L'analyse en g pour 100 g fait apparaître :
Protéines 50
Lipides 6
Glucides 36
Vitamines B1 30
Vitamines B6 4
Valeur énergétique 398 Kcal/1667 KJ
Selon le cas, apparaît en outre dans l'analyse : le cuivre,
le zinc ou le calcium.
Pour le flacon de gélules de zinc, on lit Zinc 3000
" " " " " de cuivre, on lit Cuivre 4
" " " " " de calcium, on lit Calcium 50
Par ailleurs, le rôle supposé de chacun de ces éléments
pour l'organisme humain est indiqué avec précision :
- le zinc participe aux fonctions de reproduction et au
développement sexuel ; 'il permet à l'organisme de lutter
plus efficacement contre les maladies infectieuses'
- le cuivre 'active nos systèmes de défense contre
l'infection - Il participe à la lutte contre les
inflammations'
- le calcium 'capital dans l'ossification - Il agit ainsi
sur le système nerveux sanguin'.
Suit également une posologie variable selon qu'il s'agit de
zinc, de cuivre ou de calcium, sous la rubrique : 'Conseil
d'utilisation'.
A la fin du verso du carton de présentation, il est indiqué
'laboratoires COSMINTER PARIS' étant auparavant précisé que
ces laboratoires ont 'recueilli les conseils du Dr. P.W.'
(sic) oligothérapeute.
Ainsi ces compositions dans lesquelles ont été amalgamées
un certain nombre de substances sont-elles présentées comme
possédant des propriétés préventives ou curatives à l'égard
des maladies humaines.
Elles constituent des médicaments au sens de la législation
ci-dessus rappelée.
2°) L'ALCOOL à 70° MODIFIE 120 ML est présenté en flacon de
cette contenance doté d'une étiquette comportant ces
indications suivie sur fond bleu et vert en bas à gauche de
4 petits carreaux blancs disposée en croix éveillant
irrésistiblement l'emblème de la pharmacie avec à droite et
en grosses lettres blanches sur le même fond bleu et vert
le nom des 'Laboratoires VENDOME PARIS' et l'adresse en
lettres plus petites dudit Laboratoire.
Il faut ajouter que le produit vendu a également une forte
odeur de camphre.
Ainsi par le flacon et par la présence de cette croix
accolée au nom des 'Laboratoires VENDOME'la présentation de
cette composition suggère-t-elle qu'il s'agit du produit
pharmaceutique bien connu sous ce nom employé comme
antiseptique et notamment en chirurgie. Il s'agit donc là
encore d'un médicament en raison de sa présentation et non
d'un simple produit d'hygiène ou de beauté.
3°) LE FLACON D'EAU OXYGENEE 10 volumes 120 ML porte les
mentions 'ne pas avaler' et 'en cas de contact avec les
yeux les rincer immédiatement' ; il porte sur fond bleu
clair et bleu plus foncé la même croix blanche et les mêmes
indications 'Laboratoires VENDOME PARIS' que l'alcool
précité. Pour les mêmes raisons, il évoque le médicament
connu sous cette appellation. Il s'agit là encore d'un
médicament par présentation, ladite présentation le
distinguant d'un simple produit d'hygiène ou de beauté.
4°) 'LA VITAMINE (500)' est présentée sous emballage
cartonné de 24 comprimés à croquer comportant : - sur fond
jaune et orange la croix blanche ci-dessus décrite et le
nom des 'Laboratoires VENDOME - PARIS' - une posologie
précisant qu'il faut éviter de prendre de la vitamine C en
fin de journée - la composition par comprimé soit :
- acide ascorbique enrobé (avec indication des quantités)
- ascorbate de sodium
et l'excipient formé de plusieurs produits
Considérant que là encore il s'agit à tout le moins d'un
médicament par présentation, rien ne permettant de le
distinguer d'un véritable produit pharmaceutique offrant
les garanties de dosage, de contrôle, de fabrication
exigées, sachant qu'il importe peu que l'action supposée du
médicament soit réelle et que, par contre, l'usage immodéré
de vitamine C comporte des contre-indications connues."
20. Le requérant forma un pourvoi devant la Cour de cassation en
invoquant comme moyen unique de cassation la violation des
articles 7 par. 1 de la Convention, 15 par. 1 du Pacte des Nations
Unies sur les droits civils et politiques, 8 de la Déclaration des
Droits de l'Homme et du Citoyen et 4 du Code pénal.
21. Devant la Cour de cassation, il soutenait que la notion de
médicament ressortant des textes sur le fondement desquels il avait été
condamné n'était pas formulée de façon suffisamment claire et précise -
dans le cas plus particulièrement des produits dits de parapharmacie -
pour lui permettre de savoir quels actes seraient susceptibles
d'engager sa responsabilité pénale.
22. Le 29 mai 1990, la Cour de cassation rejeta le pourvoi du
requérant, dans les termes suivants :
"Attendu que (...) la juridiction du second degré énonce,
en se référant aux mentions portées sur les cartonnages et
sur les flacons contenant les produits précités, que
ceux-ci sont présentés comme possédant des propriétés
curatives et préventives à l'égard des maladies humaines et
qu'ils constituent donc des médicaments au sens de
l'article L. 511 du Code de la santé publique ;
Attendu qu'en l'état de ces motifs, la Cour d'appel a
justifié légalement sa décision, sans encourir les griefs
allégués ; que (...) les dispositions de l'article L. 511
du Code de la santé publique (...) ne sont pas contraires
au principe de la légalité des délits et des peines et ne
sont pas incompatibles avec les textes visés au moyen
(...)"
B. Droit et pratique applicables
a) Textes :
23. La définition légale du médicament est issue d'une directive
communautaire du 26 janvier 1965 (directive CEE 65/65 JOCE N° L 369 du
9 février 1965, modifiée par directive n° 75/319 du 20.5.75) aux termes
de laquelle (article 1er, point 2)
"il faut entendre par (...)
2. Médicament :
toute substance ou composition présentée comme possédant des
propriétés curatives ou préventives à l'égard des maladies
humaines ou animales.
Toute substance ou composition pouvant être administrée à l'homme
ou à l'animal en vue d'établir un diagnostic médical ou de
restaurer, corriger ou modifier des fonctions organiques chez
l'homme ou l'animal est également considérée comme médicament."
24. Code de la santé publique :
Article L. 511
"On entend par médicament toute substance ou composition
présentée comme possédant des propriétés curatives ou préventives
à l'égard des maladies humaines ou animales, ainsi que tout
produit pouvant être administré à l'homme ou à l'animal, en vue
d'établir un diagnostic médical ou de restaurer, corriger ou
modifier leurs fonctions organiques.
Sont notamment considérés comme des médicaments :
Les produits visés à l'article L. 658-1 du présent livre ;
Contenant une substance ayant une action thérapeutique au sens
de l'alinéa 1er ci-dessus ;
Ou contenant des substances vénéneuses à des doses et
concentrations supérieures à celles fixées par la liste prévue
par l'article L. 658-5 du présent livre ou ne figurant pas sur
cette même liste ;
Les produits diététiques qui renferment dans leur composition des
substances chimiques ou biologiques ne constituant pas elles-
mêmes des aliments, mais dont la présence confère à ces produits,
soit des propriétés spéciales recherchées en thérapeutique
diététique, soit des propriétés de repas d'épreuve (...)"
Article L. 512
"Sont réservés aux pharmaciens (...)
1° La préparation des médicaments destinés à l'usage de la
médecine humaine ;
(...)
3° La vente en gros, la vente au détail et toute délivrance
au public des mêmes produits ou objets ;
(...)"
Article L. 517
"Quiconque se sera livré sciemment à des opérations
réservées aux pharmaciens sans réunir les conditions
exigées pour l'exercice de la pharmacie sera puni d'une
amende de 2400 F à 12000 F et, en cas de récidive, d'une
amende de 4800 F à 24000 F et d'un emprisonnement de
six jours à six mois ou d'une de ces deux peines
seulement."
b) Jurisprudence des juridictions nationales :
25. Sur le fondement des définitions ci-dessus, la jurisprudence
distingue trois types de médicaments :
- les médicaments par présentation ;
- les médicaments par fonction ;
- les médicaments par composition.
S'agissant des produits dits de parapharmacie, les juridictions
sont divisées quant à savoir s'il s'agit de médicaments ou non. A titre
d'exemple, on peut relever les décisions suivantes concernant, pendant
la même période, les produits pour la vente desquels le requérant a été
condamné (jurisprudence citée notammment par le professeur Azema,
Jurisclasseur pénal, Annexe Pharmacie, fasc. 1, par. 64, et par
M. Babusiaux, directeur de la Direction de la Concurrence, de la
Consommation et de la Répression des Fraudes (D.G.C.C.R.F.) du
Ministère de l'Economie, circulaire du 31 mai 1988) :
- Eau oxygénée : de nombreuses juridictions considèrent qu'il ne
s'agit pas d'un médicament mais d'un produit d'hygiène. Voir
notamment : tribunal de grande instance de Saint-Nazaire 24 juin 1988 ;
cour d'appel de Colmar 23 mars 1988 ; cour d'appel de Dijon
18 mai 1988 ; cour d'appel de Douai 28 octobre 1988 ; cour d'appel de
Paris 14 décembre 1988 ; cour d'appel de Bordeaux 26 janvier 1989 ;
cour d'appel de Toulouse 23 février 1989.
- Alcool à 70° : certaines juridictions lui reconnaissent un
caractère médicamenteux : voir notamment cour d'appel de Poitiers
4 décembre 1986 ; cour d'appel de Colmar 23 mars 1988 ; cour d'appel
de Poitiers 17 décembre 1987, confirmé par Cour de cassation
6 décembre 1988.
D'autres décisions considèrent qu'il s'agit d'un produit
antiseptique courant qui ne revêt pas le caractère d'un médicament :
cf. entre autres cour d'appel de Dijon 18 mai 1988 et
15 décembre 1988 ; cour d'appel de Limoges 18 novembre 1988 ; cour
d'appel de Paris 14 décembre 1988 ; cour d'appel de Douai 23 mars 1989.
- Vitamine C : parmi les décisions lui reconnaissant le caractère
d'un médicament on peut citer : cour d'appel de Douai 9 avril 1987 ;
cour d'appel d'Angers 5 mai 1988 ; cour d'appel de Poitiers
17 décembre 1987, confirmé par Cour de cassation 6 décembre 1988.
D'autres décisions statuent en sens inverse : cour d'appel de
Colmar 23 mars 1988 ; cour d'appel de Douai 28 octobre 1988,
20 février 1989 et 23 mars 1989 ; cour d'appel de Dijon
15 décembre 1988 ; cour d'appel d'Angers 30 janvier 1989.
- Oligo-éléments : considérés dans un premier temps comme des
médicaments par les cours d'appel d'Angers 5 mai 1988, de Poitiers
17 décembre 1987, confirmé par la Cour de cassation 6 décembre 1988,
ils font l'objet de décisions plus récentes en sens contraire : voir
entre autres cour d'appel de Colmar 23 mars 1988 ; cour d'appel de
Dijon 18 mai 1988 ; cour d'appel d'Angers 30 janvier 1989 ; cour
d'appel de Douai 23 mars 1989.
Dans sa jurisprudence la plus récente, la Cour de cassation
consacre une définition extensive du médicament : cf notamment chambre
criminelle, arrêt du 24 octobre 1989 et deux arrêts du 19 décembre 1989
(cités par Delmas-Saint-Hilaire, Rev. Sc. Crim. juillet-septembre 1990,
chron. p. 563) ; assemblée plénière 6 mars 1992 (à propos de la
vitamine C).
Dans ce dernier arrêt, si la Cour de cassation approuve la cour
d'appel d'avoir retenu que la vitamine C en cause ne constituait pas
un médicament par présention, elle prononce une cassation partielle en
ce que la cour d'appel a estimé qu'il ne s'agissait pas d'un médicament
par fonction. La cour d'appel avait considéré que le rôle de la
vitamine C dans la prévention et le traitement des maladies était loin
d'être établi et qu'il existait la plus grande incertitude au plan
scientifique sur ses effets curatifs et préventifs.
La Cour de cassation motive ainsi sa décision :
"Attendu qu'en se déterminant ainsi, sans procéder à une
analyse concrète au sens de la jurisprudence communautaire,
afin de vérifier si la vitamine C 800 est un produit qui
peut être administré 'en vue ... de restaurer, corriger ou
modifier des fonctions organiques' et sans rechercher les
propriétés pharmacologiques de la vitamine C 800 en l'état
actuel de la connaissance scientifique, de ses modalités
d'emploi, de l'ampleur de sa diffusion et de la
connaissance qu'en ont les consommateurs, la cour d'appel
n'a pas donné de base légale à sa décision."
c) Doctrine :
26. La doctrine souligne l'incertitude qui résulte de la définition
du médicament (plus précisément en ce qui concerne la notion de
médicament par présentation). Le professeur Delmas-Saint-Hilaire
reproche à cette notion de ne pas être une notion légale : selon lui,
les textes manqueraient de précision, la notion elle-même est une
construction doctrinale et jurisprudentielle et elle est en outre
contraire au bon sens (cf Rev. Sc. Crim. juillet-septembre 1990, chron.
p. 563 et Rev. Sc. Crim. juillet-septembre 1992 chron. p. 571). Cet
auteur considère que la Cour de cassation défend avant tout le monopole
des pharmaciens et il propose de créer une catégorie unique et
extensible : celle des "médicaments par indétermination de la loi". Le
professeur Azema souligne que les tribunaux "ont tendance à glisser de
la notion de médicament par présentation à celle de médicament par
'impression', se contentant d'indices de moins en moins déterminants
(Azema, Jurisclasseur pénal, Annexe Pharmacie, fasc. 1, par. 28).
d) Position des autorités françaises :
27. Les autorités françaises sont elles-mêmes divisées sur la
question (cf Azema, Jurisclasseur pénal, Annexe Pharmacie, fasc. 1,
par. 63).
Le ministère de la Santé est en faveur d'une définition large de
la notion de médicament (cf. une réponse à question écrite n° 29943,
J.O. des débats de l'Assemblée Nationale du 30 novembre 1987, citée par
Azema, loc. cit.), alors que la D.G.C.C.R.F.estime qu'il convient d'en
retenir une interprétation étroite (voir à cet égard circulaire
précitée de M. Babusiaux).
e) Jurisprudence de la Cour de Justice :
28. La question de savoir si les produits dits de parapharmacie sont
des "médicaments" au sens de l'article L 511 précité a été soumise à
l'interprétation de la Cour de Justice des Communautés européennes,
(ci-après Cour de Justice) par la voie du recours préjudiciel de
l'article 177 du traité CEE, devenu depuis lors traité CE.
29. L'un des premiers arrêts qu'elle a rendus en la matière
concernait la vitamine C (arrêt Van Bennekom du 30 novembre 1983,
aff. 227/82, Rec. 1983-3883). La Cour de Justice s'est ainsi exprimée :
"Il apparaît cependant du dossier et de l'ensemble des
observations déposées devant la Cour qu'il est impossible, dans
l'état actuel de la science, d'indiquer si le critère de la
concentration peut, à lui seul, toujours suffire à considérer
qu'une préparation vitaminée constitue un médicament, ni a
fortiori de préciser à partir de quel degré de concentration une
telle préparation vitaminée tomberait sous la définition
communautaire du médicament.
Il y a, dès lors, lieu de répondre au juge national que la
qualification d'une vitamine comme médicament au sens de la
deuxième définition de la directive 65/65 doit être effectuée cas
par cas, eu égard aux propriétés pharmacologiques de chacune
d'entre elles, telles qu'elles sont établies en l'état actuel de
la connaissance scientifique."
30. Dans un autre arrêt qui concernait précisément l'un des produits
mis en vente par le requérant (arrêt Monteil et Samanni du 21.3.91,
aff. C-60/89, Rec. 1991-I-1547), la Cour de Justice a considéré
"qu'il y a (donc) lieu de considérer qu'un produit est
"présenté comme possédant des propriétés curatives ou
préventives" au sens de la directive 65/65 non seulement
lorsqu'il est "décrit" ou "recommandé" expressément comme
tel, éventuellement au moyen d'étiquettes, de notices ou
d'une présentation orale, mais, également, chaque fois
qu'il apparaît, de manière même implicite mais certaine,
aux yeux d'un consommateur moyennement avisé, que ledit
produit devrait, eu égard à sa présentation, avoir les
propriétés dont s'agit.
Si ... la forme extérieure donnée au produit en cause peut
constituer, à cet égard, un indice sérieux sans être,
toutefois, exclusif ni déterminant, il y a lieu de préciser
que cette 'forme' doit s'entendre non seulement de celle du
produit lui-même, mais aussi de son conditionnement, qui
peut tendre, pour des raisons de politique commerciale, à
le faire ressembler à un médicament, et qu'il faut tenir
compte de l'attitude d'un consommateur moyennement avisé
auquel la forme donnée à un produit peut inspirer une
confiance particulière, du type de celle qu'inspirent
normalement les spécialités pharmaceutiques compte tenu des
garanties qui entourent leur fabrication comme leur
commercialisation."
31. S'agissant de la notion de médicament par "fonction", la Cour de
Justice a estimé qu'il appartenait aux autorités nationales de
déterminer, sous le contrôle du juge, si les produits en question
rentraient dans la définition de la directive, en tenant compte de
certains critères (présence d'adjuvants, modalités d'emploi, ampleur
de la diffusion, risques éventuels, etc.).
32. Interrogée sur la licéité du monopole de vente des médicaments
par les pharmaciens d'officine, la Cour de Justice a ainsi répondu :
" ... si, en principe, les Etats membres peuvent réserver
la vente au détail des produits qui entrent dans la
définition communautaire du médicament aux pharmaciens et
si, dans ces conditions, leur monopole peut, pour ces
produits, être présumé constituer une forme adaptée de
protection de la santé publique, la preuve contraire peut
être rapportée pour certains médicaments, dont
l'utilisation ne ferait pas courir de dangers sérieux à la
santé publique et pour lesquels la soumission au monopole
des pharmaciens apparaîtrait manifestement
disproportionnée, c'est-à-dire contraire aux principes
définis par la Cour pour l'interprétation des articles 30
et 36 du traité.
En ce qui concerne les autres produits, comme ceux dits de
'parapharmacie', qui peuvent être très divers, si un
monopole est conféré aux pharmaciens pour leur
commercialisation, la nécessité de ce monopole, pour la
protection de la santé publique ou des consommateurs doit,
quelle que soit, d'ailleurs, la qualification des produits
en droit national, être établie dans chaque cas et ces deux
objectifs ne doivent pas pouvoir être atteints par des
mesures moins restrictives du commerce intracommunautaire.
Il appartient à la juridiction nationale d'apprécier, au
regard de ces critères, le bien-fondé des poursuites dont
elle est saisie."
33. Enfin dans l'arrêt Upjohn du 16 avril 1991 (aff. C-112/89,
rec. 1991-I-1703) la Cour de Justice a rappelé :
"qu'il appartient au juge national de procéder au cas par cas aux
qualifications nécessaires en tenant compte des propriétés
pharmacologiques du produit considéré, telles qu'elles peuvent
être établies en l'état actuel de la connaissance scientifique,
de ses modalités d'emploi, de l'ampleur de sa diffusion et de la
connaissance qu'en ont les consommateurs."
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
34. La Commission a déclaré recevable le grief du requérant selon
lequel sa condamnation serait fondée sur un texte ne présentant pas les
conditions de clarté et de précision nécessaires pour que le principe
de légalité des délits et des peines soit respecté.
B. Point en litige
35. Le point en litige dans la présente affaire est de savoir s'il
y a eu violation de l'article 7 (art. 7) de la Convention.
C. Sur la violation de l'article 7 (art. 7) de la Convention
36. L'article 7 (art. 7) de la Convention, en son premier paragraphe,
est ainsi libellé :
"Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission
qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas
une infraction d'après le droit national ou international.
De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle
qui était applicable au moment où l'infraction a été
commise."
37. Le requérant fait valoir tout d'abord qu'en droit positif
français le médicament n'est pas seulement la substance qui possède des
propriétés curatives et préventives de la maladie humaine ou animale,
mais également celle qui est présentée comme possédant de telles
propriétés.
38. Il rappelle qu'à côté des médicaments par fonction ou par
composition, les pharmaciens ont pris l'habitude de vendre des produits
de toute sorte, allant des savonnettes aux bonbons, en passant par les
produits dits de parapharmacie (produits d'hygiène, produits pour les
petits soins à administrer soi-même, produits de confort, etc.). Ces
derniers représentent une part significative du chiffre d'affaires des
officines. Il expose que les exploitants de magasins à grande surface
ont, avec l'accord de l'administration (plus précisément de la
Direction de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des
Fraudes) commencé à vendre des produits de parapharmacie, ce dont il
est résulté un important contentieux avec les pharmaciens, dont la
présente affaire est une illustration.
39. Il considère que la définition du médicament et, partant, celle
de l'exercice illégal de la pharmacie, sont vagues et imprécises. Il
estime que la notion de médicament par présentation aboutit, en fait,
à vider le terme médicament de son contenu. S'il admet que la
jurisprudence ait la faculté de corriger, par l'interprétation, ce
qu'une disposition législative peut avoir, par elle-même, d'imparfait,
encore faut-il, selon lui, qu'il soit raisonnablement possible, à
partir de la disposition en cause, de dire quels actes ou omissions
engagent la responsabilité pénale de leur auteur.
40. Or, en l'espèce, le requérant considère qu'il est impossible, en
la matière, de prévoir l'interprétation que le juge donnera et d'éviter
de s'exposer à une sanction pénale. A son sens, il ne faut pas
confondre ce qui ressortit à la législation civile et administrative
et ce qui ressortit à la législation répressive. S'il lui semble
légitime que, pour préserver la santé publique, l'administration puisse
disposer d'une définition assez large et assez souple de la notion de
médicament, notamment aux fins de l'autorisation de mise sur le marché,
il estime contraire au principe de légalité des peines le fait de
transposer cette définition floue au domaine pénal, par le biais de
l'exercice illégal de la pharmacie.
41. Le Gouvernement expose que le délit d'exercice illégal de la
pharmacie repose sur la notion de médicament, définie par l'article
L. 511 du Code de la santé publique, lui-même issu de la directive CEE
65/65 du 26 janvier 1965. Selon le Gouvernement, le double critère
prévu par ces textes - médicament par présentation ou par fonction -
n'est pas source d'insécurité juridique.
42. Il indique que cette réglementation, qui a pour objectif de
protéger le consommateur contre le charlatanisme, a été interprétée par
la Cour de Justice des Communautés européennes dans différents arrêts,
dans lesquels elle a précisé que l'objectif de santé publique peut
justifier des divergences d'appréciation selon les pays.
43. En l'espèce, le Gouvernement relève que la cour d'appel de Paris
a considéré que chacun des produits litigieux était un médicament par
présentation. En outre, plusieurs arrêts de la Cour de cassation ont
précisé depuis 1988 le sens de l'article L. 511 du Code de la santé
publique, notamment s'agissant de ces produits considérés par la haute
juridiction comme médicaments.
44. Le Gouvernement reconnaît qu'il s'agit peut-être de "produits
frontière", puisqu'ils ne correspondent qu'à une des définitions du
médicament selon la jurisprudence de la Cour de Justice ou des
tribunaux français concernant l'article L. 511 précité, mais il
considère que ce sont des médicaments au sens de ce régime juridique,
compte tenu de l'objectif de santé publique poursuivi.
45. Dès lors, le Gouvernement est d'avis que cette définition
jurisprudentielle est conforme aux exigences de l'article 7 (art. 7)
de la Convention, puisqu'il est possible à partir de la disposition
légale pertinente, telle qu'interprétée par les tribunaux, de définir
les actes ou omissions qui engagent la responsabilité pénale.
46. La Commission rappelle que la Convention laisse les Etats libres
d'ériger en infraction pénale une action ou omission ne constituant pas
l'exercice normal d'un des droits qu'elle protège (cf Cour eur. D. H.,
arrêt Engel du 8 juin 1976, série A n° 22, p. 34, par. 81). Toutefois,
le pouvoir d'appréciation des Etats, lorsqu'ils interprètent et
appliquent les dispositions pertinentes du droit pénal, trouve ses
limites dans le respect des principes généraux, tel le principe de la
prééminence du droit, exprimé en matière pénale par l'article 7 (art.
7) de la Convention (cf affaire Salabiaku c/France, rapport Comm.
8.7.87, série A p. 22, par. 62). Cet article, en effet, ne se borne pas
à interdire l'application rétroactive de la loi pénale, mais consacre
plus généralement le principe de légalité des délits et des peines
(cf notamment N° 1852/63, déc. 22.4.65, Annuaire 8, p. 191 ;
N° 8710/79, déc. 7.5.82, D.R. 28 p. 77).
47. Pour être qualifiée de loi au sens de la Convention, une norme
doit remplir les conditions d'accessibilité et de prévisibilité. Elle
doit être énoncée avec suffisamment de précision pour permettre à
chacun, en s'entourant au besoin de conseils éclairés, de prévoir les
conséquences susceptibles de découler d'un acte ou d'une omission. Si
beaucoup de lois, pour éviter une rigidité excessive et s'adapter au
changements de situation, se servent de formules plus ou moins vagues,
il appartient à la pratique de les interpréter et de les appliquer
(cf notamment Cour eur. D.H, arrêt Sunday Times du 27 octobre 1978,
série A n°30, p. 31, par. 49 ; arrêt Müller et autres du 24 mai 1988,
série A n° 133, p. 20, par. 29 ; arrêt Kokkinakis du 25 mai 1993,
série A n° 260, p. 19, par. 40).
48. La Commission relève que le requérant a été condamné sur le
fondement de l'article L. 517 du Code de la santé publique, qui réprime
l'exercice illégal de la pharmacie. Pour apprécier si le délit était
constitué, les tribunaux ont dû appliquer la définition du médicament
donnée à l'article L. 511 du Code de la santé publique.
49. Selon cette définition, reprise de la directive CEE 65/65, est
un médicament "toute substance ou composition présentée comme possédant
des propriétés curatives ou préventives à l'égard des maladies humaines
ou animales, ainsi que tout produit pouvant être administré à l'homme
ou à l'animal, en vue d'établir un diagnostic médical ou de restaurer,
corriger ou modifier leurs fonctions organiques." La Commission
constate qu'il s'agit d'une définition peu détaillée qui confère aux
tribunaux un large pouvoir d'appréciation.
50. Saisie par le biais de questions préjudicielles, la Cour de
Justice n'en a pas donné de définition plus précise. Elle a réaffirmé
(voir arrêts cités ci-dessus par. 29 à 33) qu'il appartenait aux
tribunaux saisis de se prononcer cas par cas, au vu d'un certain nombre
de critères.
51. La Commission doit donc déterminer si, dans les circonstances de
l'espèce, l'interprétation de cette définition permettait au requérant
de règler sa conduite.
52. Ainsi que la Cour l'a relevé pour la loi dans l'arrêt Sunday
Times précité, la prévisibilité absolue se révèle hors d'atteinte
(par. 49). Par la nature des choses, les décisions des tribunaux,
rendues en tenant compte des circonstances de chaque espèce, peuvent
subir des variations, surtout dans des domaines où, comme en l'espèce,
les données changent en fonction de l'évolution du marché et des
conceptions (Cour eur. D.H., arrêts Barthold du 23 mars 1985, série A
n° 90, p. 22, par. 47 et Müller précité, p. 20, par. 29).
53. Pour que l'exigence de prévisibilité soit respectée, il doit
exister une jurisprudence constante, publiée et suivie par les
tribunaux inférieurs (arrêts Barthold et Kokkinakis précités, ibidem).
En outre, les tribunaux ne doivent pas excéder les limites d'une
interprétation raisonnable (cf notamment N° 1852/63, précitée ;
N° 8490/79, déc. 12.3.81, D.R. 22 p. 140 ; N° 8710/79 précitée ;
N° 9870/82, déc. 13.10.83, D.R. 34 p. 208 ; N° 10505/83, déc. 4.3.85,
D.R. 41 p. 178 ; N° 13079/87, déc. 6.3.89, D.R. 60 p. 256).
54. Or la Commission relève en premier lieu que la question de la
définition du médicament est une question controversée en France. Au
sein même des autorités publiques, deux conceptions s'affrontent :
celle du ministère de la Santé, partisan d'une définition large du
médicament au nom de la protection de la santé publique et celle de la
Direction de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des
Fraudes du ministère de l'Economie, favorable à une définition étroite
et à la liberté de la concurrence. Le requérant a d'ailleurs indiqué,
sans être contredit sur ce point par le Gouvernement, que les
exploitants de magasins à grande surface avaient entrepris de vendre
des produits de parapharmacie avec l'accord de la Direction de la
Concurrence.
55. La Commission observe également que la doctrine est critique à
l'égard de la définition du médicament, s'agissant notamment de ces
produits. Pour certains auteurs, cette définition ne revêt pas la
qualité fondamentale de la loi pénale, la précision (cf par. 26
ci-dessus), et elle aboutit à protéger le monopole des pharmaciens au
détriment de la sécurité juridique.
56. La Commission relève que, bien que cette définition soit issue
du droit communautaire, la Cour de Justice laisse aux Etats le soin de
déterminer cas par cas quel produit constitue un médicament, ce qui
laisse subsister l'incertitude.
57. Les tribunaux correctionnels et cours d'appel sont eux-mêmes
divisés sur ce point (voir ci-dessus par. 25). S'agissant des produits
vendus par le requérant (eau oxygénée, alcool à 70°, oligo-éléments et
vitamine C), la Commission observe que de nombreuses décisions de
relaxe et des décisions tout aussi nombreuses de condamnation ont été
rendues. Ainsi, il est fort possible que le requérant, jugé par
d'autres tribunaux, aurait tout aussi bien pu être relaxé. Par
ailleurs, l'engagement des poursuites est également aléatoire,
puisqu'il résulte la plupart du temps de l'action délibérée des
pharmaciens.
58. Le Gouvernement a fait valoir que la Cour de cassation aurait
fixé, par plusieurs arrêts, l'interprétation de l'article L. 511 du
Code de la santé publique pour les produits en cause (notamment la
vitamine C). Toutefois, la Commission note que les arrêts cités par le
Gouvernement sont, pour l'essentiel, postérieurs aux faits et à la
condamnation du requérant. Au surplus, il n'apparaît pas que la
position de la Cour de cassation soit suivie par tous les tribunaux
inférieurs (cf chronique Delmas-Saint-Hilaire, Rev. Sc. Crim.
juillet-septembre 1992, chron. p. 571).
59. La Commission observe que, pour condamner le requérant, le
tribunal correctionnel et la cour d'appel sont partis de prémisses
différentes : le tribunal a estimé, au vu des produits, qu'il
s'agissait à la fois de médicaments par fonction et par présentation,
alors que la cour d'appel les a considérés uniquement comme des
médicaments par présentation.
60. La Commission relève enfin que le Gouvernement qualifie les
produits en cause de "produits frontière" en admettant qu'ils ne
correspondent que partiellement à la définition de l'article L. 511 du
Code de la santé publique.
61. La Commission rappelle que l'article 7 (art. 7) de la Convention
vise à sauvegarder le principe de sécurité juridique, qui se rattache
au principe général de la prééminence du droit, rappelé dans le
Préambule de la Convention. L'importance attribuée à ce principe par
les rédacteurs de la Convention est soulignée par le fait que l'article
7 (art. 7) fait partie des dispositions auxquelles il ne peut être
dérogé en cas de guerre ou d'autre danger public menaçant la vie de la
nation (article 15 par. 2 (art. 15-2) de la Convention).
62. La Commission est d'avis que, si les critères élaborés par la
jurisprudence des organes de la Convention au regard d'autres
dispositions de la Convention et de ses protocoles peuvent être
transposés à la matière de l'article 7 (art. 7), l'exigence de légalité
doit être appréciée plus strictement aux fins de son application
(N° 8710/79 précitée, p. 85). Il y va du droit à la liberté, fondement
de toute société démocratique (cf arrêt Engel précité, p. 34, par. 82).
63. Or la Commission constate que, même en sa qualité de
professionnel et en s'entourant de conseils éclairés, le requérant
n'était pas en mesure de savoir avec un degré raisonnable de
prévisibilité si le fait de mettre en vente les produits litigieux dans
son magasin serait ou non sanctionné pénalement. Au titre des sanctions
encourues, il s'exposait à un emprisonnement de six jours à six mois.
Dans ces conditions, la Commission estime que la frontière entre
l'insécurité juridique et l'arbitraire est très mince.
64. Dès lors, la Commission arrive à la conclusion que le principe
de légalité des délits et des peines n'a pas été respecté en l'espèce.
CONCLUSION
65. La Commission conclut, par 15 voix contre 9, qu'il y a eu, en
l'espèce, violation de l'article 7 (art. 7) de la Convention.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
(or. français)
OPINION DISSIDENTE DE MM. C.A. NØRGAARD, H. DANELIUS,
G. JÖRUNDSSON, A.S. GÖZÜBÜYÜK, A. WEITZEL, H.G. SCHERMERS,
MMES G.H. THUNE et J. LIDDY et M. I. CABRAL BARRETO
A notre avis, il n'y a pas eu violation de l'article 7 de la
Convention, pour les raisons suivantes.
Il est vrai que, dans le domaine du droit pénal, il est exclu que
la définition d'infractions existantes soit élargie de façon à englober
un acte qui, au moment où il a été commis, ne constituait pas une
infraction pénale. En revanche, il n'y a rien à objecter à ce que les
éléments constitutifs existants d'une infraction soient précisés ou
adaptés à des circonstances nouvelles pouvant raisonnablement entrer
dans la conception originelle de l'infraction. La jurisprudence a donc
un rôle important à jouer pour préciser les limites du domaine visé par
la loi pénale, et il n'est souvent possible de déterminer avec
certitude si un acte précis tombe ou non sous le coup d'une disposition
pénale qu'après qu'une jurisprudence suffisante se sera développée.
Nous estimons que tel est le cas dans la présente affaire : le
Code de la santé publique réprimait, au titre de l'exercice illégal de
la pharmacie, le fait de vendre des médicaments en dehors des officines
de pharmaciens, mais jusqu'à une période assez récente, la question de
savoir si les produits de parapharmacie constituaient des médicaments
au sens de ce Code n'avait pas reçu une réponse nette.
Le requérant a été condamné sur le fondement de la notion de
"médicament" au sens du Code de la santé publique. Si cette notion est
vague, son application aux produits vendus par le requérant ne saurait
être considérée comme arbitraire ni même imprévisible. Le fait que,
lorsque la vente des produits litigieux a eu lieu, le requérant ne
pouvait pas encore savoir avec certitude si ses actes enfreignaient le
Code de la santé publique n'est pas suffisant pour constituer une
violation de l'article 7 de la Convention.
Nous relevons qu'en l'espèce le tribunal correctionnel et la cour
d'appel ont statué au vu des produits incriminés et de leurs
emballages, en qualifiant précisément tous les éléments qui en
faisaient, aux yeux d'un consommateur d'attention moyenne, des
médicaments par présentation.
De plus, l'on peut constater que le requérant est exploitant d'un
magasin à grande surface. En sa qualité de professionnel spécialisé,
il était nécessairement au fait, directement ou en s'entourant de
conseils avisés, de la légisation concernant la vente de produits
particuliers, tels que ceux de l'espèce, et s'il avait des doutes à
certains égards, il avait la possibilité de s'informer des risques
qu'il courait en vendant les produits en question.
Rien ne démontre que le requérant ait méconnu les sanctions qu'il
encourait éventuellement en vendant des produits de parapharmacie. En
effet, l'on peut présumer qu'il a volontairement pris le risque de
transgresser l'article L. 517 du Code de la santé publique, en
s'exposant de ce fait à des poursuites.
Dès lors, nous sommes d'avis que tant l'interprétation de la loi
que l'application qui en a été faite répondaient à l'exigence de
prévisibilité découlant de l'article 7 de la Convention.
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